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当前，全国上下正在积极探索统筹城乡发展、破解城乡二元结构的思路和模式。分析我国城乡经济社会目前还存在不平等的体制性因素，明确今后改革的思路和主要领域，有利于从体制和机制上逐步打破城乡二元结构，缩小城乡发展差距，促进城乡协调发展。
一、现阶段统筹城乡发展面临的主要体制障碍
近年来，党中央、国务院高度重视“三农”问题，出台了一系列更明确、更直接、更有力的政策措施，农业和农村经济出现了多年来少有的好形势，城乡二元经济结构发生了明显变化，城乡分割的格局开始被打破。但也要注意到，城乡收入差距仍然在扩大，城乡二元经济社会矛盾仍然十分突出。主要原因在于一些长期困扰“三农”的深层次矛盾和问题还没有得到根本解决，制约农业和农村经济持续健康发展的体制性障碍还没有根本消除。总的来看，这些体制性障碍有以下几个方面。
（一）财政支农增长的长效机制还没有形成
近几年来，尽管各级财政不断增加对“三农”的投入力度，但财政支农稳定增长的长效机制还没有形成。一是部分财政支农资金具有应急性、短期化的特征，还没有建立起长期稳定的机制体制；二是财政对“三农”的投入与实际需求之间存在较大差距；三是部分地区财政支农能力亟待增强；四是支农资金管理存在明显缺陷，使用效率有待提高。
（二）政府管理体制带有明显的城乡分割特征
一是虽然各级政府都强调要重视“三农”问题，加强为“三农”服务，但在实际工作中仍然沿续计划经济体制的工作模式，“三农”工作主要由农口部门来承担，其他部门仍主要面向城市，没有把“三农”工作列入其主要职责范围，服务区域并没有延伸到农村。二是在规划对经济社会发展起着越来越大的引领作用的今天，城乡规划分割管理的制度还没有得到根本改变，城乡规划两张皮，规划制定与实施模式仍然停留在“就城市论城市，就乡村论乡村”的格局。
（三）集体和农民的土地、房产不能享受与城市同等的权利
农村产权不能自由流动，农民和集体的土地、房产等资产不能享受与城市的土地、房产同等的权利，农民缺乏正常的融资手段。特别是在土地征用中，农民和村集体享受不到完整的土地所有权权益，难以分享土地征用出让后的增值，失地农民的补偿、安置政策有待调整。
（四）农民进城就业的制度障碍还没有完全消除
近年来，党中央、国务院实施了一系列改善农民工就业环境和权益保障的政策措施，取得了明显成效。但是，当前城乡统一的劳动力市场没有建立起来，公平竞争的就业机制尚未形成，农民进城就业仍面临很多制度障碍，如：缺乏对农民工就业的有效指导和服务；农民工劳动强度大、生活条件艰苦；工资水平偏低、工资拖欠问题严重；不能享受应有的社会保障；农民工子女的教育问题没有纳入当地社区的管理范围等。
（五）农村人均享有的教育、卫生资源水平低
农业税取消后，农村义务教育由过去的农民自己办，变成现在的由政府办，农村教育体制发生了大的变化。但由于农村义务教育的大部分责任仍然由县级财政承担，而很多县级财政比较困难，制约了农村教育资金的稳定增长，影响了农村学校的办学条件和教育的质量。在农村卫生方面，医疗卫生服务网络、医药管理体系、公共卫生和基本医疗服务能力等方面都有待加强。
（六）农村社会保障体系很不健全
虽然我们提出了农村新型合作医疗覆盖率今年要达到80％的目标，但就农村社会保障体系而言，仍然很不健全，主要体现为：农村最低生活保障在大部分地区还是空白，被征地农民的社会保障体制没有建立起来，进城农民工不能与城镇职工那样享受养老、失业、医疗等方面的保险等。总而言之，农村社会保障程度相当低、区域差异很大，还远不能适应农民的需求，不能确保农村居民老有所养、病有所医、贫有所济。
（七）城乡金融发展不平衡
农村金融是整个金融体系中最薄弱的环节，突出表现为：农村贷款难问题十分突出；农民资产的担保、抵押功能受到苛刻的限制，缺乏信贷融资的手段；农村金融机构网点少，产品和服务单一；农业保险业发展严重滞后，农民的生产生活缺乏风险防范工具。
二、以设立统筹城乡发展综合改革试验区为平台，探索体制改革的新思路
（一）设立统筹城乡发展综合改革试验区的必要性
由于我国城乡利益关系复杂、二元结构根深蒂固，任何一项改革都必须考虑到全局，如果考虑不周就会存在很大的风险，从而使改革处于敏感而危险的境地。因此，需要在局部地区“先行先试”，进行探索，取得成功的经验和方法后，再向全国推广。这是我们顺利推进各项改革、完成各项事业的历史经验和有效的工作方法。
从国家整体发展的空间战略布局和区域经济协调发展角度出发，同时综合考虑到试点地区的典型性和普遍性特点，应把中西部地区作为试验区的首选地区。当然，这样的试验区应该不限于一个，只有条件具备而且地方有积极性，可以允许多搞几个，以便于进行不同模式的比较。
（二）统筹城乡发展改革的基本思路
建立和完善有利于城乡统筹发展的体制，要以科学发展观为指导，以全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会为目标，以机制和体制创新为突破口，按照“三个围绕”的要求，处理好城镇化和推进新农村建设的关系，着力于解决平衡城乡国民收入分配、国民待遇、基础设施建设、基本公共服务、产业协调发展等关键性问题，从根本上打破城乡分割的二元体制障碍，建立有利于实现城乡基本公共服务均等化、有利于城乡协调发展的体制机制，推动城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构转变。
三、积极推进重点领域的相关改革，建立统筹城乡发展的新体制
（一）建立覆盖城乡的公共财政制度
调整收入分配结构，较大幅度增加财政对农村的公共投资，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立城乡一体的公共财政制度。特别要统筹推进城乡基础设施建设，加大对农田水利、道路、饮水、电网、燃料（气）、通信等农业农村基础设施的投入，改善农村基础设施条件，缩小城乡公共设施的差距。
（二）构建城乡一体的政府管理新体制
按照城乡一体化的要求，调整各级政府部门的内设机构和行政职能，使那些原来只面向城市的政府部门把工作向农村延伸，打破城乡管理行政分治的格局，建立城乡一体的公共服务管理体系，创新“三农”工作机制。改变长期以来城乡规划分割管理的现象，把工业和农业、城市和乡村、市民和农民作为一个整体，统筹编制一体化发展的城乡规划，加强城乡基础设施和各项建设之间的衔接，融合城乡空间布局，协调城乡产业发展。
（三）推进征地制度、集体所有非农用地使用制度改革
一是提高公益性征地补偿标准，探讨土地增值收益在国家和农民之间的合理分配机制；二是开展集体用地交易试点，形成由市场决定经营性土地占用价格的机制；三是开展土地出让金按年征收的试点，促进土地资源的可持续开发利用；四是建立失地农民的社会保障制度，以替代原有的土地养老保障；五是赋予农民宅基地的土地及其房产合理的财产权利并允许其抵押、交易，允许集体所有、集体使用的非农用地自由转让、出租、抵押、入股。
（四）形成公平竞争的就业制度和统一的城乡劳动力市场
改革现有城乡分割的户籍制度，实施居住地管理制度。打破农民与市民的就业界限，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体劳动力市场。取消一切歧视农民工进城就业的歧视性政策，形成以劳动力素质为就业主要标准的公平竞争的就业制度。向农民提供均等化的就业培训和服务，提高就业能力。经济适用房和廉租房要对农民工开放，确保他们能够享受与城市居民同等的基本权益。
（五）实现城乡统筹的义务教育
探索实行省和地市统筹的农村义务教育新模式，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方按比例分担的农村义务教育经费保障机制，稳定农村义务教育经费来源，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。城市义务教育向农村开放，消除一切阻碍农民工子女进城就读的歧视政策。
（六）提供城乡统筹的公共医疗服务
加强以乡镇为重点的包括县、乡、村三级的多层次、全覆盖的农村公共卫生体系，完善农村医疗卫生服务网络建设，增强农村公共卫生和基本医疗服务能力，建立和完善农村新型合作医疗制度，提高农村新型合作医疗财政补助水平，探索建立适合农民工特点的大病医疗保障制度。
（七）探索建立城乡衔接的社会保障制度
探索建立符合农村生产和生活实际、保障线标准合理的农村基本养老保障、最低生活保障和更加规范有效的农村社会救济制度。本着既体现城乡一体、又反映农村特点的要求，逐步在农村建立最低生活保障制度，保证广大农民享有同等的最低生活保障；按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，研究农民养老保险制度，进行农村社会养老保险试点；以大病统筹为重点，推行新型农村合作医疗制度；建立和完善农村社会救助，对困难群体实行医疗、教育等救助。
（八）加快金融体制改革
针对农村金融需求的特点，构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系；分类指导，推进各类涉农金融机构的改革，完善功能定位和运行机制，强化为“三农”服务的责任；探索建立农村社区银行等新型金融服务组织，增加农村金融服务供给；研究新的抵押办法，探索实施农村房屋和动产抵押、权益质押等担保形式；探索建立政策性农业保险制度和再保险体系，积极推进农业保险试点。
（作者单位：国家发展改革委产业发展研究所）
一、现阶段统筹城乡发展面临的主要体制障碍
近年来，党中央、国务院高度重视“三农”问题，出台了一系列更明确、更直接、更有力的政策措施，农业和农村经济出现了多年来少有的好形势，城乡二元经济结构发生了明显变化，城乡分割的格局开始被打破。但也要注意到，城乡收入差距仍然在扩大，城乡二元经济社会矛盾仍然十分突出。主要原因在于一些长期困扰“三农”的深层次矛盾和问题还没有得到根本解决，制约农业和农村经济持续健康发展的体制性障碍还没有根本消除。总的来看，这些体制性障碍有以下几个方面。
（一）财政支农增长的长效机制还没有形成
近几年来，尽管各级财政不断增加对“三农”的投入力度，但财政支农稳定增长的长效机制还没有形成。一是部分财政支农资金具有应急性、短期化的特征，还没有建立起长期稳定的机制体制；二是财政对“三农”的投入与实际需求之间存在较大差距；三是部分地区财政支农能力亟待增强；四是支农资金管理存在明显缺陷，使用效率有待提高。
（二）政府管理体制带有明显的城乡分割特征
一是虽然各级政府都强调要重视“三农”问题，加强为“三农”服务，但在实际工作中仍然沿续计划经济体制的工作模式，“三农”工作主要由农口部门来承担，其他部门仍主要面向城市，没有把“三农”工作列入其主要职责范围，服务区域并没有延伸到农村。二是在规划对经济社会发展起着越来越大的引领作用的今天，城乡规划分割管理的制度还没有得到根本改变，城乡规划两张皮，规划制定与实施模式仍然停留在“就城市论城市，就乡村论乡村”的格局。
（三）集体和农民的土地、房产不能享受与城市同等的权利
农村产权不能自由流动，农民和集体的土地、房产等资产不能享受与城市的土地、房产同等的权利，农民缺乏正常的融资手段。特别是在土地征用中，农民和村集体享受不到完整的土地所有权权益，难以分享土地征用出让后的增值，失地农民的补偿、安置政策有待调整。
（四）农民进城就业的制度障碍还没有完全消除
近年来，党中央、国务院实施了一系列改善农民工就业环境和权益保障的政策措施，取得了明显成效。但是，当前城乡统一的劳动力市场没有建立起来，公平竞争的就业机制尚未形成，农民进城就业仍面临很多制度障碍，如：缺乏对农民工就业的有效指导和服务；农民工劳动强度大、生活条件艰苦；工资水平偏低、工资拖欠问题严重；不能享受应有的社会保障；农民工子女的教育问题没有纳入当地社区的管理范围等。
（五）农村人均享有的教育、卫生资源水平低
农业税取消后，农村义务教育由过去的农民自己办，变成现在的由政府办，农村教育体制发生了大的变化。但由于农村义务教育的大部分责任仍然由县级财政承担，而很多县级财政比较困难，制约了农村教育资金的稳定增长，影响了农村学校的办学条件和教育的质量。在农村卫生方面，医疗卫生服务网络、医药管理体系、公共卫生和基本医疗服务能力等方面都有待加强。
（六）农村社会保障体系很不健全
虽然我们提出了农村新型合作医疗覆盖率今年要达到80％的目标，但就农村社会保障体系而言，仍然很不健全，主要体现为：农村最低生活保障在大部分地区还是空白，被征地农民的社会保障体制没有建立起来，进城农民工不能与城镇职工那样享受养老、失业、医疗等方面的保险等。总而言之，农村社会保障程度相当低、区域差异很大，还远不能适应农民的需求，不能确保农村居民老有所养、病有所医、贫有所济。
（七）城乡金融发展不平衡
农村金融是整个金融体系中最薄弱的环节，突出表现为：农村贷款难问题十分突出；农民资产的担保、抵押功能受到苛刻的限制，缺乏信贷融资的手段；农村金融机构网点少，产品和服务单一；农业保险业发展严重滞后，农民的生产生活缺乏风险防范工具。
二、以设立统筹城乡发展综合改革试验区为平台，探索体制改革的新思路
（一）设立统筹城乡发展综合改革试验区的必要性
由于我国城乡利益关系复杂、二元结构根深蒂固，任何一项改革都必须考虑到全局，如果考虑不周就会存在很大的风险，从而使改革处于敏感而危险的境地。因此，需要在局部地区“先行先试”，进行探索，取得成功的经验和方法后，再向全国推广。这是我们顺利推进各项改革、完成各项事业的历史经验和有效的工作方法。
从国家整体发展的空间战略布局和区域经济协调发展角度出发，同时综合考虑到试点地区的典型性和普遍性特点，应把中西部地区作为试验区的首选地区。当然，这样的试验区应该不限于一个，只有条件具备而且地方有积极性，可以允许多搞几个，以便于进行不同模式的比较。
（二）统筹城乡发展改革的基本思路
建立和完善有利于城乡统筹发展的体制，要以科学发展观为指导，以全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会为目标，以机制和体制创新为突破口，按照“三个围绕”的要求，处理好城镇化和推进新农村建设的关系，着力于解决平衡城乡国民收入分配、国民待遇、基础设施建设、基本公共服务、产业协调发展等关键性问题，从根本上打破城乡分割的二元体制障碍，建立有利于实现城乡基本公共服务均等化、有利于城乡协调发展的体制机制，推动城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构转变。
三、积极推进重点领域的相关改革，建立统筹城乡发展的新体制
（一）建立覆盖城乡的公共财政制度
调整收入分配结构，较大幅度增加财政对农村的公共投资，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立城乡一体的公共财政制度。特别要统筹推进城乡基础设施建设，加大对农田水利、道路、饮水、电网、燃料（气）、通信等农业农村基础设施的投入，改善农村基础设施条件，缩小城乡公共设施的差距。
（二）构建城乡一体的政府管理新体制
按照城乡一体化的要求，调整各级政府部门的内设机构和行政职能，使那些原来只面向城市的政府部门把工作向农村延伸，打破城乡管理行政分治的格局，建立城乡一体的公共服务管理体系，创新“三农”工作机制。改变长期以来城乡规划分割管理的现象，把工业和农业、城市和乡村、市民和农民作为一个整体，统筹编制一体化发展的城乡规划，加强城乡基础设施和各项建设之间的衔接，融合城乡空间布局，协调城乡产业发展。
（三）推进征地制度、集体所有非农用地使用制度改革
一是提高公益性征地补偿标准，探讨土地增值收益在国家和农民之间的合理分配机制；二是开展集体用地交易试点，形成由市场决定经营性土地占用价格的机制；三是开展土地出让金按年征收的试点，促进土地资源的可持续开发利用；四是建立失地农民的社会保障制度，以替代原有的土地养老保障；五是赋予农民宅基地的土地及其房产合理的财产权利并允许其抵押、交易，允许集体所有、集体使用的非农用地自由转让、出租、抵押、入股。
（四）形成公平竞争的就业制度和统一的城乡劳动力市场
改革现有城乡分割的户籍制度，实施居住地管理制度。打破农民与市民的就业界限，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体劳动力市场。取消一切歧视农民工进城就业的歧视性政策，形成以劳动力素质为就业主要标准的公平竞争的就业制度。向农民提供均等化的就业培训和服务，提高就业能力。经济适用房和廉租房要对农民工开放，确保他们能够享受与城市居民同等的基本权益。
（五）实现城乡统筹的义务教育
探索实行省和地市统筹的农村义务教育新模式，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方按比例分担的农村义务教育经费保障机制，稳定农村义务教育经费来源，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。城市义务教育向农村开放，消除一切阻碍农民工子女进城就读的歧视政策。
（六）提供城乡统筹的公共医疗服务
加强以乡镇为重点的包括县、乡、村三级的多层次、全覆盖的农村公共卫生体系，完善农村医疗卫生服务网络建设，增强农村公共卫生和基本医疗服务能力，建立和完善农村新型合作医疗制度，提高农村新型合作医疗财政补助水平，探索建立适合农民工特点的大病医疗保障制度。
（七）探索建立城乡衔接的社会保障制度
探索建立符合农村生产和生活实际、保障线标准合理的农村基本养老保障、最低生活保障和更加规范有效的农村社会救济制度。本着既体现城乡一体、又反映农村特点的要求，逐步在农村建立最低生活保障制度，保证广大农民享有同等的最低生活保障；按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，研究农民养老保险制度，进行农村社会养老保险试点；以大病统筹为重点，推行新型农村合作医疗制度；建立和完善农村社会救助，对困难群体实行医疗、教育等救助。
（八）加快金融体制改革
针对农村金融需求的特点，构建分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系；分类指导，推进各类涉农金融机构的改革，完善功能定位和运行机制，强化为“三农”服务的责任；探索建立农村社区银行等新型金融服务组织，增加农村金融服务供给；研究新的抵押办法，探索实施农村房屋和动产抵押、权益质押等担保形式；探索建立政策性农业保险制度和再保险体系，积极推进农业保险试点。
（作者单位：国家发展改革委产业发展研究所）