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摘 要：伴随我国经济社会飞速发展，农村社会救助开始发挥越来越重要的维护作用。但是由于我国现行的社会救助体系在制度建设，实际运行等多方面存在诸多问题，导致很多农村贫困家庭难以保障其基本生活水平，农村社会救助制度的功能难以有效发挥。因此，必须全面构建符合时代发展需要的农村社会救助制度，解决现有的一些理论和实践中的问题，为广大困难农民提供全面系统的生活保障。
关键词：农村社会救助；生活保障；对策
一、我国的农村社会救助制度
（一）农村社会救助制度的概念
农村社会救助制度，是社会救助制度在农村的具体体现，它是针对因各种原因不能维持最低生活水平的农村居民，由政府按照预先设定的标准和家庭状况调查的结果，给予一定的物质援助，从而保障他们最低的生活水平。
在我国，农村社会救助制度是国家和集体对没有法定抚养人、丧失劳动能力、没有生活来源的老年人、残疾人、未成年人等农村困难群体，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，对这些弱势群体的日常基本生活给予帮助的一项社保制度。
（二）我国农村社会救助的主要内容
我国农村社会救助项目繁多，主要包含有农村最低生活保障、农村五保供养制度、农村医疗救助、农村灾害救助和农村扶贫开发五部分内容。
1、农村最低生活保障制度。所谓农村最低生活保障，即对于那些人均纯收入没达到该地区最低生活保障标准的农村居民，政府会给他们提供金钱和物质方面的帮助，并且来保证他们日常生活的一项社保制度。
2、农村医疗救助。农村医疗救助制度主要帮助的对象是那些生活比较困难，没有参加新型农村合作医疗保险的条件的农村困难人群，政府给他们提供一些财政技术上的扶植并且发动社会慈善捐助的力量来提供专项帮助和资金支持给他们，让他们在生病时可以得到基本的医疗服务，来维持基本生存能力的医疗保障制度。
3、农村灾害救助制度。灾害救助是指当公民由于自然灾害难以维持最低的生活水平，生活陷入困境时，由国家和社会紧急提供资金和物质等资源来保证他们的生存需要的社会救助项目。它既包括灾害发生时对灾民的紧急援助，也包括灾后重建过程中对灾民基本生活的保障。
4、农村五保供养制度。农村五保供养制度是指政府对农村“三无人员”（即无法定抚养人，无劳动能力，没有收入来源的老龄人、残疾人、未满十八周岁的孩子）给予最基本生活保障的一项社会救助制度。保障范围主要是保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年保义务教育）的五保供养。
5、农村扶贫开发。农村扶贫开发是指“在国家的帮助和扶持下，对贫困地区的资源和环境进行开发，调整当地经济结构和改善生产条件，发展商品经济，走出一条切合实际又富有地方特色的发展道路。通过经济的发展，提高当地农民的自我发展能力和生活水平，让他们走上自我保障的道路。
二、我国农村社会救助制度存在的主要问题
（一）制度建设不规范，执行不到位
主要体现在：一是制度自身设计不精细、不全面。例如对低保对象的收入水平的核定和救助标准的确定没有一个精准的制度来判定和规范。二是制度执行不到位。“招呼保、福利保”等现象屡禁不绝，这直接影响了低保的公平性。
（二）财政投入不足，救助标准偏低
我国经济的快速发展让财政收入逐年剧增，然而政府对社会救助的投入增长则相对缓慢，这就导致以财政拨款为主的社会救助资金较少，救助标准依然偏低。社会救助落后与经济发展造成困难群众的生活需要难以满足，从而出现了“接受了救助但依然贫困”的现象。
（三）政府单唱“独角戏”，社会参与度不够
我国现行的农村社会救助制度，在资金的投入和日常的管理中，几乎都是由政府一手包办，唱“独角戏”。主要体现在三个方面：一是救助资源分散，没有有效整合。二是资金来源单一。三是民间组织的力量没有得到充分的发挥。
（四）救助方式单一，缺乏开发型救助
农村社会救助的目标仅限于保障救助对象的基本生活，以物质救助为主，而没有通过制度化的方式，提高救助对象的能力，让他们自救以谋求长远的发展。社会救助手段缺乏通过投资方式来为救助对象提供自我发展所需的各项资源。
（五）制度缺乏法律保障，法制建设滞后
目前我国的社会保障主要依靠政府的行政命令和政策指示来推动，而社会保障的发展则需要相关的法律法规做基础。社会保障立法不是一朝一夕的事，也不能随便草率地进行。只有社会保障相关法律逐步建立起来，社会保障制度才能真正落地生根，广大公民才能更好的享受社会发展带来的福利。
三、完善我国农村社会救助制度的政策建议
（一）规范制度运行，打造公正透明的“阳光救助”
要打造公正透明的“阳光救助”，就必须规范农村社会救助制度的运行，可以从两个方面入手：一方面要对救助对象进行科学的识别和分类，对于他们的需求差异，给予不同的方法来施救，最大化满足其需求。另一方面要对最基础的生活救助与其他专项社会救助有明确的界定，因为每个救助对象对生活资源的需求是各不相同的，有的需要基本生活救助，有的则需要教育、医疗等专项救助。因此，我们要讲专项救助的覆盖范围适当扩大，也就是将需要生活救助之外的边缘困难人员也纳入专项救助范围。这样才能真正充分发挥各项社会救助资源的作用和功效，确保社会救助资源公平公正地运用，从而实现“阳光救助”的总体目标。
（二）保障救助资金，增加政府转移支付
社会救助资金属于国民收入再分配过程中的社会福利基金，主要由省级甚至中央政府负责筹集和发放。要实现资金的高效利用，就要加强中央和省级财政资金的转移支付，加强对地方资金的保障和使用自主权，减轻市县级财政的资金供给负担。在转移支付过程中，还要针对地区发展水平高低对资金进行合理安排，以解决社会救助资金总量不足和分配不均的问题。
（三）救济主体多元化，推动社会公益组织参与
社会救助的社会性就决定了其主体必然是多元的。社会组织可以通过自愿捐赠来整合分散的社会资源，增加农村社会救助资源的总量。社会组织数量众多，这让他们可以对多样化的救助需求做出反应，加强社会救助的实际效果。社会组织强烈的创新冲动可以在不断提高自身竞争力的同时提高资源的使用效率，弥补政府在资源使用和分配上低效率。总之社会组织参与已经成为社会救助发展的必然选择。
（四）坚持救助和扶贫开发相结合
针对贫困地区，国家应该加大资金投入，保证资金来源，对他们进行社会救助，实行救济性保障。对于另外一些生活水平较低，但是自然条件和环境相对较好的地区，可以考虑通过开展劳务输出和发展特色农业，来减缓农村贫困问题。
（五）进一步健全社会救助法律、法规
目前我国社会保障相关的立法还很不完善，层次和架构也较低，社会救助作为社会保障体系重要组成部分，也面临着同样的问题。要实现社会救助工作的“三化”，即法制化、规范化、科学化，就必须尽快建立完善社会救助的法律、法规，让法律为社会救助事业保驾护航。
总结
论文通过概述我们国家现行的农村社会救助制度发展的历史经验，详细阐述了制度现在暴露的一部分问题，来进一步完善健全我国的农村社会救助制度，希望能起到建言献策的作用。（作者单位：山西财经大学公共管理学院）
参考文献：
[1] 马林林.我国农村社会救助制度研究[J].北京：北京教育学报，2010，46-49
[2] 长子中.建立健全覆盖城乡的社会救助体系[J].北方经济，2008，43
关键词：农村社会救助；生活保障；对策
一、我国的农村社会救助制度
（一）农村社会救助制度的概念
农村社会救助制度，是社会救助制度在农村的具体体现，它是针对因各种原因不能维持最低生活水平的农村居民，由政府按照预先设定的标准和家庭状况调查的结果，给予一定的物质援助，从而保障他们最低的生活水平。
在我国，农村社会救助制度是国家和集体对没有法定抚养人、丧失劳动能力、没有生活来源的老年人、残疾人、未成年人等农村困难群体，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，对这些弱势群体的日常基本生活给予帮助的一项社保制度。
（二）我国农村社会救助的主要内容
我国农村社会救助项目繁多，主要包含有农村最低生活保障、农村五保供养制度、农村医疗救助、农村灾害救助和农村扶贫开发五部分内容。
1、农村最低生活保障制度。所谓农村最低生活保障，即对于那些人均纯收入没达到该地区最低生活保障标准的农村居民，政府会给他们提供金钱和物质方面的帮助，并且来保证他们日常生活的一项社保制度。
2、农村医疗救助。农村医疗救助制度主要帮助的对象是那些生活比较困难，没有参加新型农村合作医疗保险的条件的农村困难人群，政府给他们提供一些财政技术上的扶植并且发动社会慈善捐助的力量来提供专项帮助和资金支持给他们，让他们在生病时可以得到基本的医疗服务，来维持基本生存能力的医疗保障制度。
3、农村灾害救助制度。灾害救助是指当公民由于自然灾害难以维持最低的生活水平，生活陷入困境时，由国家和社会紧急提供资金和物质等资源来保证他们的生存需要的社会救助项目。它既包括灾害发生时对灾民的紧急援助，也包括灾后重建过程中对灾民基本生活的保障。
4、农村五保供养制度。农村五保供养制度是指政府对农村“三无人员”（即无法定抚养人，无劳动能力，没有收入来源的老龄人、残疾人、未满十八周岁的孩子）给予最基本生活保障的一项社会救助制度。保障范围主要是保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年保义务教育）的五保供养。
5、农村扶贫开发。农村扶贫开发是指“在国家的帮助和扶持下，对贫困地区的资源和环境进行开发，调整当地经济结构和改善生产条件，发展商品经济，走出一条切合实际又富有地方特色的发展道路。通过经济的发展，提高当地农民的自我发展能力和生活水平，让他们走上自我保障的道路。
二、我国农村社会救助制度存在的主要问题
（一）制度建设不规范，执行不到位
主要体现在：一是制度自身设计不精细、不全面。例如对低保对象的收入水平的核定和救助标准的确定没有一个精准的制度来判定和规范。二是制度执行不到位。“招呼保、福利保”等现象屡禁不绝，这直接影响了低保的公平性。
（二）财政投入不足，救助标准偏低
我国经济的快速发展让财政收入逐年剧增，然而政府对社会救助的投入增长则相对缓慢，这就导致以财政拨款为主的社会救助资金较少，救助标准依然偏低。社会救助落后与经济发展造成困难群众的生活需要难以满足，从而出现了“接受了救助但依然贫困”的现象。
（三）政府单唱“独角戏”，社会参与度不够
我国现行的农村社会救助制度，在资金的投入和日常的管理中，几乎都是由政府一手包办，唱“独角戏”。主要体现在三个方面：一是救助资源分散，没有有效整合。二是资金来源单一。三是民间组织的力量没有得到充分的发挥。
（四）救助方式单一，缺乏开发型救助
农村社会救助的目标仅限于保障救助对象的基本生活，以物质救助为主，而没有通过制度化的方式，提高救助对象的能力，让他们自救以谋求长远的发展。社会救助手段缺乏通过投资方式来为救助对象提供自我发展所需的各项资源。
（五）制度缺乏法律保障，法制建设滞后
目前我国的社会保障主要依靠政府的行政命令和政策指示来推动，而社会保障的发展则需要相关的法律法规做基础。社会保障立法不是一朝一夕的事，也不能随便草率地进行。只有社会保障相关法律逐步建立起来，社会保障制度才能真正落地生根，广大公民才能更好的享受社会发展带来的福利。
三、完善我国农村社会救助制度的政策建议
（一）规范制度运行，打造公正透明的“阳光救助”
要打造公正透明的“阳光救助”，就必须规范农村社会救助制度的运行，可以从两个方面入手：一方面要对救助对象进行科学的识别和分类，对于他们的需求差异，给予不同的方法来施救，最大化满足其需求。另一方面要对最基础的生活救助与其他专项社会救助有明确的界定，因为每个救助对象对生活资源的需求是各不相同的，有的需要基本生活救助，有的则需要教育、医疗等专项救助。因此，我们要讲专项救助的覆盖范围适当扩大，也就是将需要生活救助之外的边缘困难人员也纳入专项救助范围。这样才能真正充分发挥各项社会救助资源的作用和功效，确保社会救助资源公平公正地运用，从而实现“阳光救助”的总体目标。
（二）保障救助资金，增加政府转移支付
社会救助资金属于国民收入再分配过程中的社会福利基金，主要由省级甚至中央政府负责筹集和发放。要实现资金的高效利用，就要加强中央和省级财政资金的转移支付，加强对地方资金的保障和使用自主权，减轻市县级财政的资金供给负担。在转移支付过程中，还要针对地区发展水平高低对资金进行合理安排，以解决社会救助资金总量不足和分配不均的问题。
（三）救济主体多元化，推动社会公益组织参与
社会救助的社会性就决定了其主体必然是多元的。社会组织可以通过自愿捐赠来整合分散的社会资源，增加农村社会救助资源的总量。社会组织数量众多，这让他们可以对多样化的救助需求做出反应，加强社会救助的实际效果。社会组织强烈的创新冲动可以在不断提高自身竞争力的同时提高资源的使用效率，弥补政府在资源使用和分配上低效率。总之社会组织参与已经成为社会救助发展的必然选择。
（四）坚持救助和扶贫开发相结合
针对贫困地区，国家应该加大资金投入，保证资金来源，对他们进行社会救助，实行救济性保障。对于另外一些生活水平较低，但是自然条件和环境相对较好的地区，可以考虑通过开展劳务输出和发展特色农业，来减缓农村贫困问题。
（五）进一步健全社会救助法律、法规
目前我国社会保障相关的立法还很不完善，层次和架构也较低，社会救助作为社会保障体系重要组成部分，也面临着同样的问题。要实现社会救助工作的“三化”，即法制化、规范化、科学化，就必须尽快建立完善社会救助的法律、法规，让法律为社会救助事业保驾护航。
总结
论文通过概述我们国家现行的农村社会救助制度发展的历史经验，详细阐述了制度现在暴露的一部分问题，来进一步完善健全我国的农村社会救助制度，希望能起到建言献策的作用。（作者单位：山西财经大学公共管理学院）
参考文献：
[1] 马林林.我国农村社会救助制度研究[J].北京：北京教育学报，2010，46-49
[2] 长子中.建立健全覆盖城乡的社会救助体系[J].北方经济，2008，43