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摘 要：全面深化教育领域综合改革是党的十八届三中全会关于改善我国高等教育的关键抉择和重大举措，为“教育强国”确定了基调，指明了方向。面对当前形势，我国高校只有全面深化财务管理改革，抓住发展重点，突破发展难点，全面提升资金绩效才是根本出路。因此全面分析我国高校当前财务管理改革存在的突出问题，找准原因，寻求积极有效的解决措施是高校深化财务管理改革的时代话题。
关键词：高校 财务管理 预算差 公平差 监督差 考评差 抓预算
中图分类号：F234 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）02-149-03
在全球经济一体化和知识经济全球化的趋势下，“教育强国，科技强国”是党在新时期确定的基本国策，是我国高等教育发展的目标和方向，是赋予我国高校为社会主义培养第一生产力合格接班人的光荣使命和历史重担。为深入贯彻党的十八届三中全会关于全面深化教育领域综合改革精神，实现“中国梦，强国梦”的伟大目标，我国高校应当审势度势，结合本校实情，主动迎接挑战，积极探索高效实用的财务管理措施，提升人员素质，完善预算管理，健全内部控制，加强监督检查，注重绩效考评，提高教育资金效益，为“强国梦”输送大批优质人才，促进高校健康可持续发展，实现社会主义国家的繁荣昌盛。
一、我国高校当前财务管理存在的突出问题及原因分析
我国高校作为传播知识，培养信念，陶冶情操，创新科技，引航未来的坚实基地和强大堡垒，为新中国的快速康健发展培育了一批又一批合格人才，是社会主义国家追赶和超越英美等世界强国的核心。不管在教书育人方面，还是在科技创新方面，还是在经济管理方面都有着较为完善的体制机制、措施办法。但随着全球经济一体化和知识经济全球化的趋势，我国高校在全面深化财务管理改革过程中遇到了许多问题与困惑，严重阻碍了改革前进的步伐，影响了高校教学科研质量的提升和教育资金的效益，其中较为突出的问题有以下四个：
（一）预算管理规范差
我国高校每年都要根据长期规划和发展要求，以及近期任务耗时三个多月编制预算，统筹安排下年资金，为顺利开展教学科研活动提供资金保障。但因存在编制方法欠科学，编制范围欠完整，管理手段不先进，预算执行不严格，执行结果无考评等状况导致我国高校预算管理规范较差。
1.编制预算时，各高校往往根据国家相关法规和当地人民政府财政部门或者本校财务部门（预算委员会）的通知，按照“二上二下”的程序实施。由于缺乏详细而具体的标准、措施、程序和要求，导致预算编制项目不精细，编制方法不科学，编制内容不完整，资金安排不合理，甚至有要求但不见内容。如“三公经费”和会议费的预算，虽然在单个规定（以会议费管理办法为例）中都明确规定“各单位应当严格会议费预算管理，控制会议费预算规模。会议费应纳入预算，并单独列示”。但在相关预算规章制度中和预算项目中并没有明确指出以什么项目按什么标准安排多少经费预算的具体规定，高校在具体操作时难以精细化。又如在省级部门预算时对各高校大多都单纯依学生人数或职工人数按定额一刀切，没有考虑各高校的实情，无法区别对待。
2.执行预算时，在“重心下移，财权下放，经费包干，收支平衡”的财务管理运行机制下，“重编制，轻执行”的现象较为突出。高校财务部门只管按批准的预算下达经费控制额度，根据可用性、合法性、合规性、齐备性来确认预算执行情况，至于每个项目的每笔开支是否真实有效，则是由预算执行部门说了算。由于在执行预算时难以实时有效地进行监控，导致预算执行部门随意扩大开支范围，巧立各种理由和名目任意开支资金，混用拉用项目资金等的现象较为普遍。
3.预算完成时，由于缺乏具体的考评奖惩制度、方法和措施，导致我国大部分高校根本没有对预算的编制情况、下达情况、执行情况、执行结果等的合法合理性、科学实用性、绩效显著性、简单易行性等进行严格考评奖惩。
（二）经费支配公平差
经深入部分高校进行实地调研，我们发现虽然同在一个高校，同用一个资源，同样的教学理念，同样的教师授课，但由于高校对其校属各部门采取不同的经费管理模式（如下拨制和上缴制）和创收分配政策，导致校属各部门经费支配权较不公平，上缴制院部>下拨制院部>教辅部门>科研院所>机关处室。仅就上缴制院部和下拨制院部相比较，出现以下情况：
1.模式决定资金支配的大小。既不管教职工或学生人数多少，也不管学费收入或财政拨款多少，对下拨制院部统一按“定额”和“专项”拨付经费，校属下拨制院部必须在我国高校下达的预算项目和经费额度内合法合理使用预算经费，资金支配权受到本校的严格制约；上缴制院部享有特殊政策，在按规定上缴学校一定比例的资金后，剩余部分全部由该院部按其并不科学合理的比例分配，自主预算，自主支配，较下拨制院部有更多的资金支配权。
2.资源拉大收入分配的差距。由于我国高校校属各部门占用的资源不同，以及我国高校鼓励创收的政策引导，出现了资源越多的院部收入越多，职工待遇越高；资源越少的院部收入越少，职工待遇越低。同为一个高校教职员工，却存在严重的苦乐不均，同工不同酬，个人收入差距较大的现象。
（三）政策执行监督差
由于我国高校当前缺乏精细的财务规章制度、严格的执行手段和有效的监督检查，导致我国高校财务管理工作中出现了诸如预算结余大，经费赤字大，违规使用现金多，任意扩大经费开支范围，随意发放人员酬金等不合理现象。不以规矩不成方圆。但规定再多再细，措施再好再强，如果不去严格有效执行，设计再健全科学的规章制度只能是一纸空文，起不到任何防止、发现、纠正和惩罚错误与舞弊作用。同样，如果缺乏强硬有效的监督检查机制，也会导致设计健全的规章制度“写在纸上、挂在墙上，没有落实在行动上”，没有监督没有考核更没有奖惩，碰到问题强调处理灵活性，收到命令注重领导权威性，使我国高校既定的财务规章制度失去了应有刚性和严肃性，容易导致高校全体教职员工缺乏法制观念，滋生了贪污侵占公款的腐败环境和便利条件，给高校带来较大风险。监督检查是一把利剑，既能惩处已经发生的违法违纪行为，又能斩断尚在萌芽状态的违法违纪意识，没有监督就失去约束，就无法保证既定的方针政策得以严格贯彻执行。因此全面强化校内各项规章制度、政策措施等执行监督、检查、评价和奖惩是学校政策得以落实，目标得以实现的最可靠途径。 （四）绩效考评奖惩差
绩效管理是现代财务管理发展的最新理念，是追求财务管理精细化、效益化和实用化的最高境界，是建设我国高校效能机关的重要抓手，是转变机关工作作风，源头防止和治理腐败的核心环节，是全面推进我国高校绩效管理提高教育资金使用效益的关键举措。但当前我国高校财务管理仍以“应付、承受”为主，仍落脚在以目标下达任务，按任务安排资金，任务完成了就万事大吉了，我国高校没有规定也没有哪个部门或哪个人主动去评价预算完成的绩效，更没有人对预算完成绩效的好坏进行问责奖惩。不管是教学部门，还是科研部门，还有教辅部门和行政部门，都是按年度按定额下达任务经费，按项目管理和使用经费，年度完成任务也就结束了，没有部门也没有人去追究绩效的好坏。
二、全面深化我国高校财务管理改革的七大抓手
财务管理是学校经济活动的中心，资金绩效的保障。深化教育领域综合改革，关键在于深化学校财务管理改革。我国高校应当抓住深化教育领域综合改革这一契机，全面贯彻“规而治之，预而控之，执而严之，违而惩之”十六字方针，实行全面预算管理，做精做细规章制度，加大监督检查力度，严格绩效考评奖惩，提升人员综合素质，理顺收入分配机制，提高教育资金绩效，为“中国梦，强国梦”培育优秀的人才，促进高校全面协调健康可持续发展。
（一）狠抓预算保落实
预算管理是我国高校年度财务收支计划制度化、整体化、权威化的本质体现，是我国高校“一个建制，一盘棋，一个标准，一个调”的制度保障和政策落实。因此必须抓住预算管理三个关键点才能管好用好资金。
1.细化预算编制。编制预算是预算管理的起点和基础，直接决定着资金使用范围和教学科研任务的完成情况。我国高校应当根据《预算法》、《预算法实施条例》等政策法规，健全预算编制规章制度，完善预算编制体系，明确编制依据、程序、方法、范围、项目、标准、口径等内容，确保预算编制依据合理、程序规范、方法科学、编报及时、内容完整，项目细化，数据准确，树立全面预算观念，早编预算、细编预算，编实预算，从全局上把握全面预算的总量和规模，从细节上重视预算项目的资金安排。
2.严格预算执行。严格有效的执行是预算管理的生命力，是预算目标实现的唯一途径。一旦确定并下达预算，就必须采取有效措施保证其准确执行。我国高校应当设置专门的预算执行核算岗位，明确考核指标，将责任落实到岗，任务落实到人，并与工作业绩挂钩，加强预算支出的合理性、合法性、有效性审核，扎实开展预算执行分析，从紧从严控制预算执行，严禁随意调整预算项目，坚决杜绝实际支出超编、超标、超额度和无预算及变相开支现象。
3.重视预算绩效。积极开展预算绩效监督检查和考核奖惩是高校预算管理真正发挥实效的核心措施，是预算管理的第二生命力。没有奖惩或奖惩不严，大家就不会在意和重视，预算执行的效果肯定就不会太理想。要保证预算目标的实现，提高教育资金效益，我国高校应健全预算执行分析机制和定期分析报告制度，强化预算执行监督检查，密切关注年度预算执行进度，及时找出预算执行过程中的偏差、漏洞及存在的其他问题，认真分析查找原因，堵塞违规用款行为，年终优化预算绩效考评奖惩，真正实现“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，奖惩、反馈结果有应用”的“内容具体，指标明确，奖惩到位”高校预算管理目标，以全面调动预算执行部门的积极性，保证全面预算责、权、利真正落到实处。
（二）狠抓制度促规范
作为传授科技知识，输送科技人才的高校本身已经建立健全了一套较为完善的规章制度，涉及学校全局性的方针政策、财务管理制度、重大投融资决策和人事分配政策等问题，较为科学、较具有宏观指导意义，但在涉及具体经济业务处理的细节上则略显不足。如针对高校日趋突出的差旅费问题和会议费问题，高校虽然也遵照执行了国家颁布并实施的相应管理办法，但在实际工作中并没有制定具体的实施细则或办法解决当中的一些疑难杂症。如高校职称高的人较多出差也多，但在差旅费管理办法中只明确行政职务人员出差标准没有明确无职务但有职称人员的出差标准；公务出差需要哪个部门审批和审批表是什么样式；自行驾车出行发生的汽油费、停车过路费能否列入差旅费报销，报销标准是什么；没有出差审批表只有一个情况说明（主要是科研课题发生的调研差旅费）能否按照差旅费标准报销等问题。宏观指导方向，细节决定成败。要保证我国高校健康规范可持续发展，必须在国家法律法规框架下结合高校实情制定并实施更为精细、明确、有效的内部规章制度和办法措施，如预算考评奖惩实施办法及细则、教职工争先创优激励机制及实施办法、差旅费管理办法实施细则、会议费管理办法实施细则等，全面细化高校规章制度，才能真正做到“有法可依，有章可循，以制度管人，按规定办事”，才能保证全校“一个建制，一盘棋，一个标准，一个调”，保证学校健康发展。
（三）狠抓内控防风险
任何时候任何地方任何单位都或多或少存在因内部控制制度体系制定不完善，执行不严格，监督不到位而违及国家财经法纪的现象，因此我国高校应大力完善并严格执行“防、纠、查、惩”四位一体的内控体系，消除内部各种潜在风险，严格实行“以制度管人，按规定办事，事前防范，事中纠正，事后查处，惩前毖后，警钟常鸣，治病救人”的内控措施，有效防止、发现和纠正错误与舞弊行为，保证学校所有经济活动的真实性、合法性和有效性。
1.强化内控意识，普及内控知识，提升内控权威。内部控制是保障学校经济活动合法、有效，保护资产安全、完整，保证会计信息真实、全面等的必要手段和措施，是学校经济活动的指挥棒与润滑剂，是防止、发现、纠正和惩处错误与舞弊行为的唯一有效手段。意识决定行动，行动决定结果，结果决定好坏。“执行好不好，关键看领导”，学校领导及高管人员对内控的重视程度直接决定了他们的一言一行，而他们的一言一行直接决定了内控的权威性和强制性，决定了高校经济活动的真实性、合法性和效益性。因此我国高校，特别是学校领导及其高管人员应当全面树立内控意识，重视内控建设，加强内控培训，突出内控权威，带头严格执行内控。 2.严格内控执行，加强监督检查，重视内控效果。无论内控设计多么完善，如果不能严格和有效地执行，就无法起到防错揭弊惩恶的功效。因此我国高校应当采取有效措施严格执行“防、纠、查、惩”四位一体的内控制度。
（1）“防”即事前防范。为防止错弊行为，我国高校必须做好事前防范工作，针对经济活动中可能的漏洞、盲点、差错和舞弊行为采取有效的措施予以解决，如做细做实岗位责任制、经济责任制、不相容岗位分离制、内部牵制制等，明确职责权限，规范业务处理，完善以“防”为主的事前内控制度。
（2）“纠”即事中纠正。内控的生命力在于严格执行，要保证严格执行就必须有相应的措施。因此我国高校必须加大在经济业务活动中的纠错揭弊，对校内各项财务规定和要求，对各岗位职责的严格履行，对经费报销的审批程序等进行定期、不定期的严格的事中纠错揭弊，查到差错及时纠正，发现漏洞及时堵塞，找到弊端及时解决，完善以“纠”为主的事中内控制度。
（3）“查”即事后严查。不管在高校还是在政府部门，只要有经济利益的地方就肯定存在徇私枉法、营私舞弊的可能。要有效杜绝这种可能，除了设计并严格执行健全的内控制度外，还必须针对高校所有经济活动的每一环节、每一关键点进行严格的、常态化的事后审查，完善以“查”为主的事后内控制度。
（4）“惩”即结果奖惩。没有惩罚，或惩罚不严厉，就无法树立内控的权威，就难以保证所有的人重视内控严格执行内控，难以保证所有的经济活动合法有效。因此我国高校应当制定精细有效的奖惩措施并严格执行，对严格执行内控的人给予较高的精神和物质奖励，甚至加薪升职，对查出的违反内控规定的人予以沉重的、严肃的惩罚，真正实现“反腐昌廉，宏扬正气，发现一例，查处一例，教育全体，警钟常鸣，闻而止步”的遵纪守法目标，给予有违规想法的人以强烈的震慑，“千万莫伸手，伸手必被捉”。这样不仅能够严厉打击各种违法违纪行为，还能够保护优秀干部，增长大家反腐倡廉风气，保证党纪国法、规章制度等的严肃贯彻执行，促进我国高校健康快速发展。
3.结合高校实情，抓住内控要害，突出重点部位。我国高校之间差异极大，环境复杂，目前尚没有一个统一有效的内部制度模式完全适合所有高校的管理要求。我国高校应当紧密结合各校实情，全面优化内控程序，抓住关键控制点，突出重点部位，提升内控管理能力。一是抓好关键人，如部门负责人、资金审批人、业务经办人、财务负责人、监督检查人；二是抓好关键环节，如资金审批环节、调度环节、监督检查环节、交接环节等；三是管好关键物件，如重要的发票、会计凭证、银行票据和银行预留印鉴等；四是控制住关键岗位，如现金出纳岗位、银行出纳岗位、报销审核岗位、内部稽核岗位等。
（四）狠抓监督保执行
监督是任何法律法规真正发挥效用，保持旺盛生命力的关键。有效的监督能够及时发现弊端，纠正偏差，改正错漏，揭发营私舞弊行为，维护规章制度尊严，实现预期目标，既能起到“亡羊补牢”的作用，又能起到“防患于未然”的作用，还能起到警示和制约作用。党的十八大以来查处的那么多的“大小老虎”和“苍蝇”既是一件轰动世界震惊国人深得民心的大事，又从另一个侧面说明了国家监督的弱化。国家财经法规不可能不健全，守法护法执法意识不可能不具备，警示宣传教育不可能不重视，但为什么还有那么多的“老虎”、“苍蝇”呢？究其原因，最关键的一点就是监督不及时，不到位，不严格，没有效所至。就我国高校而言，涉及一切经济活动的财务管理制度、内部控制制度、岗位责任制度、资金管理制度等都是非常健全有效的，我国高校每年都针对教职员工组织一次以上反腐倡廉教育活动，每年都开展党风廉政总结考评活动，我国高校大会小会无不强调遵纪守法的重要性，但在几年前还是出现了一起令人惊讶的出纳挪用公款的违法案件，原因是什么？我们认为最关键的原因就是我国高校放松了对各种经济行为的监督检查，以信任代替守法，忽视了人性的弱点，导致了我国高校财产受到严重的侵害，极大地影响了我国高校的声誉。要保证各项法令规定得到严格的遵守和执行，除了必要的让人熟知的培训教育外，最关键的就是要单独设立权威性的监督检查机构，全面加强法令规定执行情况的监督检查。只有及时的、有效的、严格的、到位的监督检查，才能真正维护法令规定的权威性，才能真正保证经济行为的合法性，才能全面实现法令规定的制约作用和促进作用，才能真正实现纠错防弊，堵塞漏洞，揭露和打击违法违纪行为，保护优秀干部，增长反腐倡廉风气，才能真正促使各级领导干部不断增强法制意识和经济责任意识，增强严格守法执法的自觉性，才能真正实现“源头防腐，过程监腐，结果惩腐”，不断促进我国高校的长足发展。
（五）狠抓考评提绩效
严格的绩效考评和问责奖惩是财务管理精细化、效益化和实用化的最高保证，是转变作风严格执法，落实责任治理腐败的治病良方，是保证和提高资金绩效的关键举措。它是一盏明灯，既能宏扬正气，对良好行为进行奖励；又能鞭策落后，对违法违纪行为进行制裁，从而引导全体教职员工的行动方向“不仅要做好还要做得更好”。没有评价问责奖惩就没有激励压力，就无法树立既定方针政策的权威，也就无法保证既定方针政策预期的效果。因此，我国高校首先应当构建多层次的经济责任体系，建立健全相应的资金绩效考评奖惩机制，明确并细化考评奖惩范围、目标、原则、标准、方法、期限、指标等内容；其次应当设置专门的独立的机构对绩效情况进行严格的考核评价，根据考评结果进行泾渭分明的奖惩；最后通过考评及时找出经济管理过程中的偏差、漏洞及存在的其他问题，认真分析查找原因，积极采取应对措施，坚决维护制度尊严，对因管理不善、控制不严以及违纪违规情况予以坚决的惩处，对管理效益好，业绩突出的给予表彰和奖励，以此充分调动各部门的积极性，使我国高校财务管理“统得有序，控得到位，管得有效，奖得有用”，保证我国高校内部责、权、利真正落到实处。
（六）狠抓人才保质量
知识经济的竞争，世界强国的竞争实质上是人才的竞争。国家的繁荣昌盛，“中国梦，强国梦”的实现靠得是人才，用的是人才。而高校作为培育和输送社会主义建设合格人才的重要基地，更加应该重视各种人才的培养与使用。从高校财务管理的角度看，要充分发挥教育资金绩效，创新财务管理手段，提升财务管理水平和服务质量，没有高端会计人才，或者高端会计人员没有发挥应有的作用是无法想象的。因此我国高校应当深化人事制度改革和岗位责任制改革，进一步完善德才兼备、任人唯贤的选人用人机制，大力培养和使用综合素质高，创新能力强，实践经验丰富的复合型高端财务管理人才。在选人用人时注重“设定目标，明确条件，加强培训，绩效引导，突出考评，严格奖惩，末位淘汰”，大力培养财务管理人员精益求精和“要做，敢做，会做，能做”的实干精神，确保财务管理人员的法规意识、道德修养、业务能力和综合素质最优最强，才能保证我国高校财务管理工作的质量，为高校健康可持续发展建言献策，促进我国高校财务管理再上新台阶。
（七）狠抓体制促公平
改革高校内部财务管理体制，优化资源分配关系，推行岗位聘用任贤机制和末位淘汰机制，是推行阳光校园，公平校园，效能校园，创新校园的最有效手段。首先，取消当前高校内部“下拨制”和“上缴制”经费管理体制，做到四个统一：统一政策，统一标准，统一调配，统一考评；其次，集中统管校内资源，特别是校内拥有的经营资源和创收资源，大力解决校属部门各自为政，苦乐不匀的情况；再次，优化校内分配关系，实行成本分担机制，按目标、任务、要求、级别等标准合理分配资金，体现公平与承担；最后大力深化岗位责任制改革，全面实行按需设岗，以岗定酬，凭能聘岗，目标考评，优胜劣汰的任贤机制和末位淘汰机制，体现公平与多劳多得。
参考文献：
[1] 胡服.中国高校财务管理探索.云南人民出版社，2014.6
[2] 胡服.我国高校会计内控管理之我见.经济师，2014（7）
[3] 胡服.强化我国高校内部审计的对策研究.价值工程，2014（3）
[4] 刘玉廷.全面提升企业经营管理水平的重要举措——财政部会计司司长刘玉廷解读《企业内部控制配套指引》.中国财务总监网（www.chinacfo.net）整理
[5] 财政部会计司.强化资金风险管控不断提升企业效益——财政部会计司解读《企业内部控制应用指引第6号——资金活动》，中国财务总监网（www.chinacfo.net）整理
（作者单位：云南财经大学 云南昆明 650221）（责编：吕尚）
关键词：高校 财务管理 预算差 公平差 监督差 考评差 抓预算
中图分类号：F234 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2015）02-149-03
在全球经济一体化和知识经济全球化的趋势下，“教育强国，科技强国”是党在新时期确定的基本国策，是我国高等教育发展的目标和方向，是赋予我国高校为社会主义培养第一生产力合格接班人的光荣使命和历史重担。为深入贯彻党的十八届三中全会关于全面深化教育领域综合改革精神，实现“中国梦，强国梦”的伟大目标，我国高校应当审势度势，结合本校实情，主动迎接挑战，积极探索高效实用的财务管理措施，提升人员素质，完善预算管理，健全内部控制，加强监督检查，注重绩效考评，提高教育资金效益，为“强国梦”输送大批优质人才，促进高校健康可持续发展，实现社会主义国家的繁荣昌盛。
一、我国高校当前财务管理存在的突出问题及原因分析
我国高校作为传播知识，培养信念，陶冶情操，创新科技，引航未来的坚实基地和强大堡垒，为新中国的快速康健发展培育了一批又一批合格人才，是社会主义国家追赶和超越英美等世界强国的核心。不管在教书育人方面，还是在科技创新方面，还是在经济管理方面都有着较为完善的体制机制、措施办法。但随着全球经济一体化和知识经济全球化的趋势，我国高校在全面深化财务管理改革过程中遇到了许多问题与困惑，严重阻碍了改革前进的步伐，影响了高校教学科研质量的提升和教育资金的效益，其中较为突出的问题有以下四个：
（一）预算管理规范差
我国高校每年都要根据长期规划和发展要求，以及近期任务耗时三个多月编制预算，统筹安排下年资金，为顺利开展教学科研活动提供资金保障。但因存在编制方法欠科学，编制范围欠完整，管理手段不先进，预算执行不严格，执行结果无考评等状况导致我国高校预算管理规范较差。
1.编制预算时，各高校往往根据国家相关法规和当地人民政府财政部门或者本校财务部门（预算委员会）的通知，按照“二上二下”的程序实施。由于缺乏详细而具体的标准、措施、程序和要求，导致预算编制项目不精细，编制方法不科学，编制内容不完整，资金安排不合理，甚至有要求但不见内容。如“三公经费”和会议费的预算，虽然在单个规定（以会议费管理办法为例）中都明确规定“各单位应当严格会议费预算管理，控制会议费预算规模。会议费应纳入预算，并单独列示”。但在相关预算规章制度中和预算项目中并没有明确指出以什么项目按什么标准安排多少经费预算的具体规定，高校在具体操作时难以精细化。又如在省级部门预算时对各高校大多都单纯依学生人数或职工人数按定额一刀切，没有考虑各高校的实情，无法区别对待。
2.执行预算时，在“重心下移，财权下放，经费包干，收支平衡”的财务管理运行机制下，“重编制，轻执行”的现象较为突出。高校财务部门只管按批准的预算下达经费控制额度，根据可用性、合法性、合规性、齐备性来确认预算执行情况，至于每个项目的每笔开支是否真实有效，则是由预算执行部门说了算。由于在执行预算时难以实时有效地进行监控，导致预算执行部门随意扩大开支范围，巧立各种理由和名目任意开支资金，混用拉用项目资金等的现象较为普遍。
3.预算完成时，由于缺乏具体的考评奖惩制度、方法和措施，导致我国大部分高校根本没有对预算的编制情况、下达情况、执行情况、执行结果等的合法合理性、科学实用性、绩效显著性、简单易行性等进行严格考评奖惩。
（二）经费支配公平差
经深入部分高校进行实地调研，我们发现虽然同在一个高校，同用一个资源，同样的教学理念，同样的教师授课，但由于高校对其校属各部门采取不同的经费管理模式（如下拨制和上缴制）和创收分配政策，导致校属各部门经费支配权较不公平，上缴制院部>下拨制院部>教辅部门>科研院所>机关处室。仅就上缴制院部和下拨制院部相比较，出现以下情况：
1.模式决定资金支配的大小。既不管教职工或学生人数多少，也不管学费收入或财政拨款多少，对下拨制院部统一按“定额”和“专项”拨付经费，校属下拨制院部必须在我国高校下达的预算项目和经费额度内合法合理使用预算经费，资金支配权受到本校的严格制约；上缴制院部享有特殊政策，在按规定上缴学校一定比例的资金后，剩余部分全部由该院部按其并不科学合理的比例分配，自主预算，自主支配，较下拨制院部有更多的资金支配权。
2.资源拉大收入分配的差距。由于我国高校校属各部门占用的资源不同，以及我国高校鼓励创收的政策引导，出现了资源越多的院部收入越多，职工待遇越高；资源越少的院部收入越少，职工待遇越低。同为一个高校教职员工，却存在严重的苦乐不均，同工不同酬，个人收入差距较大的现象。
（三）政策执行监督差
由于我国高校当前缺乏精细的财务规章制度、严格的执行手段和有效的监督检查，导致我国高校财务管理工作中出现了诸如预算结余大，经费赤字大，违规使用现金多，任意扩大经费开支范围，随意发放人员酬金等不合理现象。不以规矩不成方圆。但规定再多再细，措施再好再强，如果不去严格有效执行，设计再健全科学的规章制度只能是一纸空文，起不到任何防止、发现、纠正和惩罚错误与舞弊作用。同样，如果缺乏强硬有效的监督检查机制，也会导致设计健全的规章制度“写在纸上、挂在墙上，没有落实在行动上”，没有监督没有考核更没有奖惩，碰到问题强调处理灵活性，收到命令注重领导权威性，使我国高校既定的财务规章制度失去了应有刚性和严肃性，容易导致高校全体教职员工缺乏法制观念，滋生了贪污侵占公款的腐败环境和便利条件，给高校带来较大风险。监督检查是一把利剑，既能惩处已经发生的违法违纪行为，又能斩断尚在萌芽状态的违法违纪意识，没有监督就失去约束，就无法保证既定的方针政策得以严格贯彻执行。因此全面强化校内各项规章制度、政策措施等执行监督、检查、评价和奖惩是学校政策得以落实，目标得以实现的最可靠途径。 （四）绩效考评奖惩差
绩效管理是现代财务管理发展的最新理念，是追求财务管理精细化、效益化和实用化的最高境界，是建设我国高校效能机关的重要抓手，是转变机关工作作风，源头防止和治理腐败的核心环节，是全面推进我国高校绩效管理提高教育资金使用效益的关键举措。但当前我国高校财务管理仍以“应付、承受”为主，仍落脚在以目标下达任务，按任务安排资金，任务完成了就万事大吉了，我国高校没有规定也没有哪个部门或哪个人主动去评价预算完成的绩效，更没有人对预算完成绩效的好坏进行问责奖惩。不管是教学部门，还是科研部门，还有教辅部门和行政部门，都是按年度按定额下达任务经费，按项目管理和使用经费，年度完成任务也就结束了，没有部门也没有人去追究绩效的好坏。
二、全面深化我国高校财务管理改革的七大抓手
财务管理是学校经济活动的中心，资金绩效的保障。深化教育领域综合改革，关键在于深化学校财务管理改革。我国高校应当抓住深化教育领域综合改革这一契机，全面贯彻“规而治之，预而控之，执而严之，违而惩之”十六字方针，实行全面预算管理，做精做细规章制度，加大监督检查力度，严格绩效考评奖惩，提升人员综合素质，理顺收入分配机制，提高教育资金绩效，为“中国梦，强国梦”培育优秀的人才，促进高校全面协调健康可持续发展。
（一）狠抓预算保落实
预算管理是我国高校年度财务收支计划制度化、整体化、权威化的本质体现，是我国高校“一个建制，一盘棋，一个标准，一个调”的制度保障和政策落实。因此必须抓住预算管理三个关键点才能管好用好资金。
1.细化预算编制。编制预算是预算管理的起点和基础，直接决定着资金使用范围和教学科研任务的完成情况。我国高校应当根据《预算法》、《预算法实施条例》等政策法规，健全预算编制规章制度，完善预算编制体系，明确编制依据、程序、方法、范围、项目、标准、口径等内容，确保预算编制依据合理、程序规范、方法科学、编报及时、内容完整，项目细化，数据准确，树立全面预算观念，早编预算、细编预算，编实预算，从全局上把握全面预算的总量和规模，从细节上重视预算项目的资金安排。
2.严格预算执行。严格有效的执行是预算管理的生命力，是预算目标实现的唯一途径。一旦确定并下达预算，就必须采取有效措施保证其准确执行。我国高校应当设置专门的预算执行核算岗位，明确考核指标，将责任落实到岗，任务落实到人，并与工作业绩挂钩，加强预算支出的合理性、合法性、有效性审核，扎实开展预算执行分析，从紧从严控制预算执行，严禁随意调整预算项目，坚决杜绝实际支出超编、超标、超额度和无预算及变相开支现象。
3.重视预算绩效。积极开展预算绩效监督检查和考核奖惩是高校预算管理真正发挥实效的核心措施，是预算管理的第二生命力。没有奖惩或奖惩不严，大家就不会在意和重视，预算执行的效果肯定就不会太理想。要保证预算目标的实现，提高教育资金效益，我国高校应健全预算执行分析机制和定期分析报告制度，强化预算执行监督检查，密切关注年度预算执行进度，及时找出预算执行过程中的偏差、漏洞及存在的其他问题，认真分析查找原因，堵塞违规用款行为，年终优化预算绩效考评奖惩，真正实现“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，奖惩、反馈结果有应用”的“内容具体，指标明确，奖惩到位”高校预算管理目标，以全面调动预算执行部门的积极性，保证全面预算责、权、利真正落到实处。
（二）狠抓制度促规范
作为传授科技知识，输送科技人才的高校本身已经建立健全了一套较为完善的规章制度，涉及学校全局性的方针政策、财务管理制度、重大投融资决策和人事分配政策等问题，较为科学、较具有宏观指导意义，但在涉及具体经济业务处理的细节上则略显不足。如针对高校日趋突出的差旅费问题和会议费问题，高校虽然也遵照执行了国家颁布并实施的相应管理办法，但在实际工作中并没有制定具体的实施细则或办法解决当中的一些疑难杂症。如高校职称高的人较多出差也多，但在差旅费管理办法中只明确行政职务人员出差标准没有明确无职务但有职称人员的出差标准；公务出差需要哪个部门审批和审批表是什么样式；自行驾车出行发生的汽油费、停车过路费能否列入差旅费报销，报销标准是什么；没有出差审批表只有一个情况说明（主要是科研课题发生的调研差旅费）能否按照差旅费标准报销等问题。宏观指导方向，细节决定成败。要保证我国高校健康规范可持续发展，必须在国家法律法规框架下结合高校实情制定并实施更为精细、明确、有效的内部规章制度和办法措施，如预算考评奖惩实施办法及细则、教职工争先创优激励机制及实施办法、差旅费管理办法实施细则、会议费管理办法实施细则等，全面细化高校规章制度，才能真正做到“有法可依，有章可循，以制度管人，按规定办事”，才能保证全校“一个建制，一盘棋，一个标准，一个调”，保证学校健康发展。
（三）狠抓内控防风险
任何时候任何地方任何单位都或多或少存在因内部控制制度体系制定不完善，执行不严格，监督不到位而违及国家财经法纪的现象，因此我国高校应大力完善并严格执行“防、纠、查、惩”四位一体的内控体系，消除内部各种潜在风险，严格实行“以制度管人，按规定办事，事前防范，事中纠正，事后查处，惩前毖后，警钟常鸣，治病救人”的内控措施，有效防止、发现和纠正错误与舞弊行为，保证学校所有经济活动的真实性、合法性和有效性。
1.强化内控意识，普及内控知识，提升内控权威。内部控制是保障学校经济活动合法、有效，保护资产安全、完整，保证会计信息真实、全面等的必要手段和措施，是学校经济活动的指挥棒与润滑剂，是防止、发现、纠正和惩处错误与舞弊行为的唯一有效手段。意识决定行动，行动决定结果，结果决定好坏。“执行好不好，关键看领导”，学校领导及高管人员对内控的重视程度直接决定了他们的一言一行，而他们的一言一行直接决定了内控的权威性和强制性，决定了高校经济活动的真实性、合法性和效益性。因此我国高校，特别是学校领导及其高管人员应当全面树立内控意识，重视内控建设，加强内控培训，突出内控权威，带头严格执行内控。 2.严格内控执行，加强监督检查，重视内控效果。无论内控设计多么完善，如果不能严格和有效地执行，就无法起到防错揭弊惩恶的功效。因此我国高校应当采取有效措施严格执行“防、纠、查、惩”四位一体的内控制度。
（1）“防”即事前防范。为防止错弊行为，我国高校必须做好事前防范工作，针对经济活动中可能的漏洞、盲点、差错和舞弊行为采取有效的措施予以解决，如做细做实岗位责任制、经济责任制、不相容岗位分离制、内部牵制制等，明确职责权限，规范业务处理，完善以“防”为主的事前内控制度。
（2）“纠”即事中纠正。内控的生命力在于严格执行，要保证严格执行就必须有相应的措施。因此我国高校必须加大在经济业务活动中的纠错揭弊，对校内各项财务规定和要求，对各岗位职责的严格履行，对经费报销的审批程序等进行定期、不定期的严格的事中纠错揭弊，查到差错及时纠正，发现漏洞及时堵塞，找到弊端及时解决，完善以“纠”为主的事中内控制度。
（3）“查”即事后严查。不管在高校还是在政府部门，只要有经济利益的地方就肯定存在徇私枉法、营私舞弊的可能。要有效杜绝这种可能，除了设计并严格执行健全的内控制度外，还必须针对高校所有经济活动的每一环节、每一关键点进行严格的、常态化的事后审查，完善以“查”为主的事后内控制度。
（4）“惩”即结果奖惩。没有惩罚，或惩罚不严厉，就无法树立内控的权威，就难以保证所有的人重视内控严格执行内控，难以保证所有的经济活动合法有效。因此我国高校应当制定精细有效的奖惩措施并严格执行，对严格执行内控的人给予较高的精神和物质奖励，甚至加薪升职，对查出的违反内控规定的人予以沉重的、严肃的惩罚，真正实现“反腐昌廉，宏扬正气，发现一例，查处一例，教育全体，警钟常鸣，闻而止步”的遵纪守法目标，给予有违规想法的人以强烈的震慑，“千万莫伸手，伸手必被捉”。这样不仅能够严厉打击各种违法违纪行为，还能够保护优秀干部，增长大家反腐倡廉风气，保证党纪国法、规章制度等的严肃贯彻执行，促进我国高校健康快速发展。
3.结合高校实情，抓住内控要害，突出重点部位。我国高校之间差异极大，环境复杂，目前尚没有一个统一有效的内部制度模式完全适合所有高校的管理要求。我国高校应当紧密结合各校实情，全面优化内控程序，抓住关键控制点，突出重点部位，提升内控管理能力。一是抓好关键人，如部门负责人、资金审批人、业务经办人、财务负责人、监督检查人；二是抓好关键环节，如资金审批环节、调度环节、监督检查环节、交接环节等；三是管好关键物件，如重要的发票、会计凭证、银行票据和银行预留印鉴等；四是控制住关键岗位，如现金出纳岗位、银行出纳岗位、报销审核岗位、内部稽核岗位等。
（四）狠抓监督保执行
监督是任何法律法规真正发挥效用，保持旺盛生命力的关键。有效的监督能够及时发现弊端，纠正偏差，改正错漏，揭发营私舞弊行为，维护规章制度尊严，实现预期目标，既能起到“亡羊补牢”的作用，又能起到“防患于未然”的作用，还能起到警示和制约作用。党的十八大以来查处的那么多的“大小老虎”和“苍蝇”既是一件轰动世界震惊国人深得民心的大事，又从另一个侧面说明了国家监督的弱化。国家财经法规不可能不健全，守法护法执法意识不可能不具备，警示宣传教育不可能不重视，但为什么还有那么多的“老虎”、“苍蝇”呢？究其原因，最关键的一点就是监督不及时，不到位，不严格，没有效所至。就我国高校而言，涉及一切经济活动的财务管理制度、内部控制制度、岗位责任制度、资金管理制度等都是非常健全有效的，我国高校每年都针对教职员工组织一次以上反腐倡廉教育活动，每年都开展党风廉政总结考评活动，我国高校大会小会无不强调遵纪守法的重要性，但在几年前还是出现了一起令人惊讶的出纳挪用公款的违法案件，原因是什么？我们认为最关键的原因就是我国高校放松了对各种经济行为的监督检查，以信任代替守法，忽视了人性的弱点，导致了我国高校财产受到严重的侵害，极大地影响了我国高校的声誉。要保证各项法令规定得到严格的遵守和执行，除了必要的让人熟知的培训教育外，最关键的就是要单独设立权威性的监督检查机构，全面加强法令规定执行情况的监督检查。只有及时的、有效的、严格的、到位的监督检查，才能真正维护法令规定的权威性，才能真正保证经济行为的合法性，才能全面实现法令规定的制约作用和促进作用，才能真正实现纠错防弊，堵塞漏洞，揭露和打击违法违纪行为，保护优秀干部，增长反腐倡廉风气，才能真正促使各级领导干部不断增强法制意识和经济责任意识，增强严格守法执法的自觉性，才能真正实现“源头防腐，过程监腐，结果惩腐”，不断促进我国高校的长足发展。
（五）狠抓考评提绩效
严格的绩效考评和问责奖惩是财务管理精细化、效益化和实用化的最高保证，是转变作风严格执法，落实责任治理腐败的治病良方，是保证和提高资金绩效的关键举措。它是一盏明灯，既能宏扬正气，对良好行为进行奖励；又能鞭策落后，对违法违纪行为进行制裁，从而引导全体教职员工的行动方向“不仅要做好还要做得更好”。没有评价问责奖惩就没有激励压力，就无法树立既定方针政策的权威，也就无法保证既定方针政策预期的效果。因此，我国高校首先应当构建多层次的经济责任体系，建立健全相应的资金绩效考评奖惩机制，明确并细化考评奖惩范围、目标、原则、标准、方法、期限、指标等内容；其次应当设置专门的独立的机构对绩效情况进行严格的考核评价，根据考评结果进行泾渭分明的奖惩；最后通过考评及时找出经济管理过程中的偏差、漏洞及存在的其他问题，认真分析查找原因，积极采取应对措施，坚决维护制度尊严，对因管理不善、控制不严以及违纪违规情况予以坚决的惩处，对管理效益好，业绩突出的给予表彰和奖励，以此充分调动各部门的积极性，使我国高校财务管理“统得有序，控得到位，管得有效，奖得有用”，保证我国高校内部责、权、利真正落到实处。
（六）狠抓人才保质量
知识经济的竞争，世界强国的竞争实质上是人才的竞争。国家的繁荣昌盛，“中国梦，强国梦”的实现靠得是人才，用的是人才。而高校作为培育和输送社会主义建设合格人才的重要基地，更加应该重视各种人才的培养与使用。从高校财务管理的角度看，要充分发挥教育资金绩效，创新财务管理手段，提升财务管理水平和服务质量，没有高端会计人才，或者高端会计人员没有发挥应有的作用是无法想象的。因此我国高校应当深化人事制度改革和岗位责任制改革，进一步完善德才兼备、任人唯贤的选人用人机制，大力培养和使用综合素质高，创新能力强，实践经验丰富的复合型高端财务管理人才。在选人用人时注重“设定目标，明确条件，加强培训，绩效引导，突出考评，严格奖惩，末位淘汰”，大力培养财务管理人员精益求精和“要做，敢做，会做，能做”的实干精神，确保财务管理人员的法规意识、道德修养、业务能力和综合素质最优最强，才能保证我国高校财务管理工作的质量，为高校健康可持续发展建言献策，促进我国高校财务管理再上新台阶。
（七）狠抓体制促公平
改革高校内部财务管理体制，优化资源分配关系，推行岗位聘用任贤机制和末位淘汰机制，是推行阳光校园，公平校园，效能校园，创新校园的最有效手段。首先，取消当前高校内部“下拨制”和“上缴制”经费管理体制，做到四个统一：统一政策，统一标准，统一调配，统一考评；其次，集中统管校内资源，特别是校内拥有的经营资源和创收资源，大力解决校属部门各自为政，苦乐不匀的情况；再次，优化校内分配关系，实行成本分担机制，按目标、任务、要求、级别等标准合理分配资金，体现公平与承担；最后大力深化岗位责任制改革，全面实行按需设岗，以岗定酬，凭能聘岗，目标考评，优胜劣汰的任贤机制和末位淘汰机制，体现公平与多劳多得。
参考文献：
[1] 胡服.中国高校财务管理探索.云南人民出版社，2014.6
[2] 胡服.我国高校会计内控管理之我见.经济师，2014（7）
[3] 胡服.强化我国高校内部审计的对策研究.价值工程，2014（3）
[4] 刘玉廷.全面提升企业经营管理水平的重要举措——财政部会计司司长刘玉廷解读《企业内部控制配套指引》.中国财务总监网（www.chinacfo.net）整理
[5] 财政部会计司.强化资金风险管控不断提升企业效益——财政部会计司解读《企业内部控制应用指引第6号——资金活动》，中国财务总监网（www.chinacfo.net）整理
（作者单位：云南财经大学 云南昆明 650221）（责编：吕尚）