论文部分内容阅读
摘 要 本文分析我国行政问责现状，认为我国行政问责制度存在立法缺位、问责的前提条件不明确、问责随意性较大、适用范围偏狭窄、责任形式不够具体明确等缺陷。立足我国实际，借鉴国外先进经验，提出完善我国行政问责法律制度的基本思路，将对我国行政问责制度的构建具有指导与实践意义。
关键词 行政问责 问责立法 制度构建
作者简介：郭步尧，海南大学应用科技学院教师，研究方向：行政法，环境法。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-038-02
在我国行政法学界和依法行政实践中，行政问责制早已耳熟能详，但法律对其具体概念却未做明确的界定。对行政问责制的概念，行政法学界代表性的有“制度说”—“所谓行政问责制，就是指对现任各级主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。”①和“规范说”—“行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。”②一些地方政府的规范性法律文件对行政问责制的概念界定大同小异。《海南省行政首长问责暂行规定》第2条:“本规定所称行政首长问责，是指省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府首长(含主持工作的副职)不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。”《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第2条规定:“本办法所称政府部门行政首长问责，是指市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职責，致使其领导的机关(系统)政令不畅、秩序混乱、效能低下、损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，依照本办法予以过问并追究责任的制度。”
本文认为，行政问责作为一种行政责任追究制度，是由特定的国家行政机关依照法定权限和程序，对行政机关及其公务人员因过错而不履行法定职责进行责任追究的法律制度。问责制的目的在于通过问责对象承担某种不利的法律后果，使其某方面的权益受到一定的损害；可以教育责任人和其他公务人员，使行政公务人员自觉地依照法律规定办事，避免或减少违法或不当行政行为的发生。作为一种法律制度，行政问责制主要由问责主体、问责对象、问责范围、归责原则、问责程序、责任形式等基本要素构成。
一、我国行政问责的现状分析
近几年来，我国在行政问责立法和实践方面进行了有益的探索，制定了一系列行政问责法律、法规、规章和其他规范性文件。如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《突发公共卫生事件应急条例》、《铁路重大职工死亡事故责任领导人行政处分办法》、《税收执法过错责任追究办法》(试行)、《关于造林质量事故行政责任追究制度的规定》、《海南省行政首长问责暂行规定》、《陕西省重大文物安全事故行政责任追究规定》等。但是，由于种种原因，无论是立法体系还是实践，都存在着一些突出的问题。
1．行政问责立法缺位。西方发达国家的行政问责已形成一整套完善的运行机制和法律体系。我国目前还没有制定统一的行政问责法，只在其他法律中有一些零星规定。只有少数地方政府出台行政规章，绝大多数的地方政府也没有制定行政问责规范。就是这些少数的规范也存一些不足，远不能适应行政问责的法治需要：（1）规范缺乏权威性。专门规定行政问责的规范性法律文件只有部门规章和地方政府规章。（2）规定缺乏统一性。各地制定的地方政府规章在行政问责对象、问责事由、标准、程序以及责任形式等方面缺乏统一性，不能体现公平。（3）规定缺乏可操作性。现有的行政问责法律规范大多只有原则规定，内容过于简单，不仅过于抽象，缺乏可操作性，而且缺乏针对性和实用性。
2．行政问责的前提条件未明确。行政问责需具备两个前提条件:一是明确划分行政职责;二是将行政活动置于公开监督之下。现阶段，不仅行政职责权限模糊不清，政务活动也缺乏必要的透明度。（1）行政职责不明确。各级国家行政机关实行行政首长负责制，行政首长对其职责范围内的事务负责。但在我国政治运行机制下，重大问题的决策通常由党委研究决定，出现了决策和责任分离。另外，行政部门上下级之间的责任界限也比较模糊。（2）政务活动的透明度不高。没有公开性就没有民主，没有政务公开，行政问责制就难以有效实施。目前，政务公开的范围偏小，加之保密法规定的国家机密的范围很宽泛，很多应当公开的情况无法公开，使得行政问责有一定的困难。
3．行政问责随意性较大。行政问责主要是来自行政系统内部的问责，问责主体主要是行政首长、上级行政机关以及行政监察机关，这种“内部问责”方式使得问责有较大的随意性，容易出现责任与处罚不相适应。主要原因是问责主体不清晰，问责决定权多掌握在行政领导手里，存在着较大的自由裁量空间；在程序上没有区分不同法律地位的问责对象而设置不同的程序；缺乏问责调查程序；没有对问责程序阶段的时间进行限定，造成问责时间上的随意性。另外，因缺乏有效的监督机制，问责主体容易受到领导批示、社会舆论等人为因素的影响，出现不按法定权限和法定程序问责的问题，这显然有悖于依法问责的原则和要求。
4．行政问责适用范围偏狭窄。行政问责的范围不仅包括行政机关及其工作人员不履行法定职责和不正确履行法定职责，而且还包括行政公务人员个人的违纪、违法行为。不仅包括经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。在实践中，问责的适用范围却大多局限在对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后责任追究，而忽略了对决策失误、用人不当以及工作效能低下的责任追究，使行政问责制只能发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。
5．责任形式不够具体明确。责任形式即行政主体承担责任的具体方式。行政主体的责任主要有政治责任和法律责任。法律责任主要包括行政责任、民事责任、刑事责任。承担不同的责任，其责任形式不同。目前，各地的问责形式式配置不统一，不合理。有的甚至规定“责令在市政府常委会议上作出书面检查”、“通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉。”③存在的主要问题有：（1）缺乏统一的责任形式，不同的问责情形，可能适用同样的责任形式;同样一种问责形式，则会有不同的问责结果，这种现状不利于行政问责制度的形成。（2）把法律规定的行政处分责任与其他责任混在一起。实践中，一些地方的行政机关发现问责对象的行为已触犯刑律涉嫌犯罪，却不将案件移交司法机关，用行政处分来代替刑事处罚。这样不仅损害了追究责任的严肃性，也为严重违法违纪的行政人员逃避问责提供了依据和机会。
二、我国行政问责法律制度的构建
1．制定统一的行政问责法。构建统一的行政问责法是行政法治原则的必然要求，我国迫切需要以法律形式将行政问责实践的成功经验制度化、规范化。只有制定统一的行政问责法，才能摆脱现有问责模式的缺陷走向科学化，才能由权力型问责过渡到法制型问责，实现制度本身应有的价值功能。制定行政问责法，要在总结我国现行行政问责实践基础上，借鉴国外行政问责制的成功经验，设计科学合理的行政问责立法框架。在内容上，应包括行政问责制的主体、客体、范围、程序、责任种类方式及救济制度等。从规范的层次设计来看，行政问责法既是一个实体规范，也是一个程序规范。实体上包括是否追究行政责任、追究谁的行政责任以及追究何种行政责任几个方面的内容。程序上要解决依据怎么样的原则和过程来追究责任。
2．立法应明确行政问责对象。根据依法行政的要求，凡担负着行政职责、行使行政职权的组织和个人，都应当为行政问责的对象。我国目前行使行政职权的组织和个人，既有行政主体，又有依法接受行政机关委托行使行政权的组织或个人。因此，行政问责的对象不仅是行政机关和公务员，还包括其他行使行政职权的组织和个人。具体来讲，行政问责的对象包括行政机关、法律法规授权的组织和行政机关依法委托的具有公共事务管理职能的组织及其工作人员，即行政组织和行政公务人员。要实现行政问责，必须明确问责对象各自的职责。在行政机关内部要理顺上下级之间和同级各部门之间的关系，合理界定它们之间的职能权限。在部门内部，也要规范各岗位之间的权责。只有明确各自的责任，才能自觉接受有关机关和行政相对人的监督。
3．立法应明确行政问责范围。行政问责的情形即承担责任的法定事由，就是在哪些情形下要依法問责。被问责的情形既可以是行政违法行为，如行政机关及其工作人员无法定依据或违反法定程序实施行政处罚的，也可以是行政不当行为，如在履行信息公开与告知义务过程中，不依照规定的形式和期限实施公开;既可以是作为行为，如截留、挪用、私分或变相私分实施行政许可依法收取的费用的，也可以是不作为行为，如在法定期限内不作出行政复议决定的;既可以是负有直接责任的行为，也可以是负有间接责任的行为，如承办人提出的方案或意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未及时予以纠正，导致行政过错发生的，承办人负直接责任，审核人和批准人负领导责任。既可以是公务行为，如在行政复议活动中有徇私舞弊或其他渎职、失职行为的，也可以是个人行为，如生活腐化，行为不端，违背职业道德和社会公德的行为。只要行政行为涉及到公众利益，就属于问责范围之内。
4．完善行政问责的责任形式。行政问责立法必须对行政问责的的责任追究方式做出明确规定，根据责任主体的不同，可以将行政责任分为行政组织的责任和行政公务人员的责任。对行政组织的责任追究方式包括：责令作出书面检查、通报批评、责令公开道歉及其他方式。对行政公务人员的责任追究方式包括：诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、停职检查、调离工作岗位、免职或建议免职及其他方式。给予停职检查追究时，应当明确停职检查的时间和期限。还要规定共同责任追究方式，如可以规定涉及两名以上责任人的，根据各自的责任，分别予以追究；规定从重、从轻、不予追究等处理情节；责任人是公务员的，要清楚如何和公务员相关制度衔接；如何追究行政首长及其他责任人的行政过错责任等。
5．应完善行政问责程序。程序是权利的保障，一项健全的法律制度必定有完善的程序制度。立法要规范问责程序，以保证问责对象程序上的权利。完整的行政问责程序应包括以下几个阶段:（1）立案程序。立案是问责的启动程序，要明确规定问责立案机关、受理期限、应当或可以启动立案程序的情形等；（2）调查程序。调查程序就是收集证据，查清事实，做到事实清楚、证据确凿。调查过程要保证当事人的陈述和申辩权，明确回避制度、申辩制度等制度；（3）决定程序。根据认定的事实和相关的法律规定，适用不同的责任形式。问责决定要定性准确、处理恰当，应当说明错误事实、处理意见和法律依据；（4）通知程序。应以书面形式通知问责对象，并告知问责对象享有的权利；（5）执行程序。执行程序是行政问责程序的最后环节。执行程序还需落实好被问责人的去向问题，并建立跟踪机制。
注释：
①韩剑琴．行政问责制—建立责任政府的新探索．探索与争鸣．2004（8）．
②周亚越．行政问责制研究．中国检察出版社．2006年版．第36-37页．
③大连市政府部门行政首长问责暂行办法．第十一条．
关键词 行政问责 问责立法 制度构建
作者简介：郭步尧，海南大学应用科技学院教师，研究方向：行政法，环境法。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)10-038-02
在我国行政法学界和依法行政实践中，行政问责制早已耳熟能详，但法律对其具体概念却未做明确的界定。对行政问责制的概念，行政法学界代表性的有“制度说”—“所谓行政问责制，就是指对现任各级主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。”①和“规范说”—“行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。”②一些地方政府的规范性法律文件对行政问责制的概念界定大同小异。《海南省行政首长问责暂行规定》第2条:“本规定所称行政首长问责，是指省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府首长(含主持工作的副职)不履行或者不正确履行法定职责，依照本规定对其追究责任的活动。”《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第2条规定:“本办法所称政府部门行政首长问责，是指市人民政府对所属各部门行政首长不履行或不正确履行法定职責，致使其领导的机关(系统)政令不畅、秩序混乱、效能低下、损害公共利益或行政管理相对人合法权益的行为，或行政首长举止不端，在社会上造成不良影响的行为，依照本办法予以过问并追究责任的制度。”
本文认为，行政问责作为一种行政责任追究制度，是由特定的国家行政机关依照法定权限和程序，对行政机关及其公务人员因过错而不履行法定职责进行责任追究的法律制度。问责制的目的在于通过问责对象承担某种不利的法律后果，使其某方面的权益受到一定的损害；可以教育责任人和其他公务人员，使行政公务人员自觉地依照法律规定办事，避免或减少违法或不当行政行为的发生。作为一种法律制度，行政问责制主要由问责主体、问责对象、问责范围、归责原则、问责程序、责任形式等基本要素构成。
一、我国行政问责的现状分析
近几年来，我国在行政问责立法和实践方面进行了有益的探索，制定了一系列行政问责法律、法规、规章和其他规范性文件。如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《突发公共卫生事件应急条例》、《铁路重大职工死亡事故责任领导人行政处分办法》、《税收执法过错责任追究办法》(试行)、《关于造林质量事故行政责任追究制度的规定》、《海南省行政首长问责暂行规定》、《陕西省重大文物安全事故行政责任追究规定》等。但是，由于种种原因，无论是立法体系还是实践，都存在着一些突出的问题。
1．行政问责立法缺位。西方发达国家的行政问责已形成一整套完善的运行机制和法律体系。我国目前还没有制定统一的行政问责法，只在其他法律中有一些零星规定。只有少数地方政府出台行政规章，绝大多数的地方政府也没有制定行政问责规范。就是这些少数的规范也存一些不足，远不能适应行政问责的法治需要：（1）规范缺乏权威性。专门规定行政问责的规范性法律文件只有部门规章和地方政府规章。（2）规定缺乏统一性。各地制定的地方政府规章在行政问责对象、问责事由、标准、程序以及责任形式等方面缺乏统一性，不能体现公平。（3）规定缺乏可操作性。现有的行政问责法律规范大多只有原则规定，内容过于简单，不仅过于抽象，缺乏可操作性，而且缺乏针对性和实用性。
2．行政问责的前提条件未明确。行政问责需具备两个前提条件:一是明确划分行政职责;二是将行政活动置于公开监督之下。现阶段，不仅行政职责权限模糊不清，政务活动也缺乏必要的透明度。（1）行政职责不明确。各级国家行政机关实行行政首长负责制，行政首长对其职责范围内的事务负责。但在我国政治运行机制下，重大问题的决策通常由党委研究决定，出现了决策和责任分离。另外，行政部门上下级之间的责任界限也比较模糊。（2）政务活动的透明度不高。没有公开性就没有民主，没有政务公开，行政问责制就难以有效实施。目前，政务公开的范围偏小，加之保密法规定的国家机密的范围很宽泛，很多应当公开的情况无法公开，使得行政问责有一定的困难。
3．行政问责随意性较大。行政问责主要是来自行政系统内部的问责，问责主体主要是行政首长、上级行政机关以及行政监察机关，这种“内部问责”方式使得问责有较大的随意性，容易出现责任与处罚不相适应。主要原因是问责主体不清晰，问责决定权多掌握在行政领导手里，存在着较大的自由裁量空间；在程序上没有区分不同法律地位的问责对象而设置不同的程序；缺乏问责调查程序；没有对问责程序阶段的时间进行限定，造成问责时间上的随意性。另外，因缺乏有效的监督机制，问责主体容易受到领导批示、社会舆论等人为因素的影响，出现不按法定权限和法定程序问责的问题，这显然有悖于依法问责的原则和要求。
4．行政问责适用范围偏狭窄。行政问责的范围不仅包括行政机关及其工作人员不履行法定职责和不正确履行法定职责，而且还包括行政公务人员个人的违纪、违法行为。不仅包括经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。在实践中，问责的适用范围却大多局限在对重大安全责任事故和严重违法、违纪案件的事后责任追究，而忽略了对决策失误、用人不当以及工作效能低下的责任追究，使行政问责制只能发挥有限的作用，而不能全方位地约束行政权力。
5．责任形式不够具体明确。责任形式即行政主体承担责任的具体方式。行政主体的责任主要有政治责任和法律责任。法律责任主要包括行政责任、民事责任、刑事责任。承担不同的责任，其责任形式不同。目前，各地的问责形式式配置不统一，不合理。有的甚至规定“责令在市政府常委会议上作出书面检查”、“通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉。”③存在的主要问题有：（1）缺乏统一的责任形式，不同的问责情形，可能适用同样的责任形式;同样一种问责形式，则会有不同的问责结果，这种现状不利于行政问责制度的形成。（2）把法律规定的行政处分责任与其他责任混在一起。实践中，一些地方的行政机关发现问责对象的行为已触犯刑律涉嫌犯罪，却不将案件移交司法机关，用行政处分来代替刑事处罚。这样不仅损害了追究责任的严肃性，也为严重违法违纪的行政人员逃避问责提供了依据和机会。
二、我国行政问责法律制度的构建
1．制定统一的行政问责法。构建统一的行政问责法是行政法治原则的必然要求，我国迫切需要以法律形式将行政问责实践的成功经验制度化、规范化。只有制定统一的行政问责法，才能摆脱现有问责模式的缺陷走向科学化，才能由权力型问责过渡到法制型问责，实现制度本身应有的价值功能。制定行政问责法，要在总结我国现行行政问责实践基础上，借鉴国外行政问责制的成功经验，设计科学合理的行政问责立法框架。在内容上，应包括行政问责制的主体、客体、范围、程序、责任种类方式及救济制度等。从规范的层次设计来看，行政问责法既是一个实体规范，也是一个程序规范。实体上包括是否追究行政责任、追究谁的行政责任以及追究何种行政责任几个方面的内容。程序上要解决依据怎么样的原则和过程来追究责任。
2．立法应明确行政问责对象。根据依法行政的要求，凡担负着行政职责、行使行政职权的组织和个人，都应当为行政问责的对象。我国目前行使行政职权的组织和个人，既有行政主体，又有依法接受行政机关委托行使行政权的组织或个人。因此，行政问责的对象不仅是行政机关和公务员，还包括其他行使行政职权的组织和个人。具体来讲，行政问责的对象包括行政机关、法律法规授权的组织和行政机关依法委托的具有公共事务管理职能的组织及其工作人员，即行政组织和行政公务人员。要实现行政问责，必须明确问责对象各自的职责。在行政机关内部要理顺上下级之间和同级各部门之间的关系，合理界定它们之间的职能权限。在部门内部，也要规范各岗位之间的权责。只有明确各自的责任，才能自觉接受有关机关和行政相对人的监督。
3．立法应明确行政问责范围。行政问责的情形即承担责任的法定事由，就是在哪些情形下要依法問责。被问责的情形既可以是行政违法行为，如行政机关及其工作人员无法定依据或违反法定程序实施行政处罚的，也可以是行政不当行为，如在履行信息公开与告知义务过程中，不依照规定的形式和期限实施公开;既可以是作为行为，如截留、挪用、私分或变相私分实施行政许可依法收取的费用的，也可以是不作为行为，如在法定期限内不作出行政复议决定的;既可以是负有直接责任的行为，也可以是负有间接责任的行为，如承办人提出的方案或意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未及时予以纠正，导致行政过错发生的，承办人负直接责任，审核人和批准人负领导责任。既可以是公务行为，如在行政复议活动中有徇私舞弊或其他渎职、失职行为的，也可以是个人行为，如生活腐化，行为不端，违背职业道德和社会公德的行为。只要行政行为涉及到公众利益，就属于问责范围之内。
4．完善行政问责的责任形式。行政问责立法必须对行政问责的的责任追究方式做出明确规定，根据责任主体的不同，可以将行政责任分为行政组织的责任和行政公务人员的责任。对行政组织的责任追究方式包括：责令作出书面检查、通报批评、责令公开道歉及其他方式。对行政公务人员的责任追究方式包括：诫勉谈话、责令作出书面检查、通报批评、停职检查、调离工作岗位、免职或建议免职及其他方式。给予停职检查追究时，应当明确停职检查的时间和期限。还要规定共同责任追究方式，如可以规定涉及两名以上责任人的，根据各自的责任，分别予以追究；规定从重、从轻、不予追究等处理情节；责任人是公务员的，要清楚如何和公务员相关制度衔接；如何追究行政首长及其他责任人的行政过错责任等。
5．应完善行政问责程序。程序是权利的保障，一项健全的法律制度必定有完善的程序制度。立法要规范问责程序，以保证问责对象程序上的权利。完整的行政问责程序应包括以下几个阶段:（1）立案程序。立案是问责的启动程序，要明确规定问责立案机关、受理期限、应当或可以启动立案程序的情形等；（2）调查程序。调查程序就是收集证据，查清事实，做到事实清楚、证据确凿。调查过程要保证当事人的陈述和申辩权，明确回避制度、申辩制度等制度；（3）决定程序。根据认定的事实和相关的法律规定，适用不同的责任形式。问责决定要定性准确、处理恰当，应当说明错误事实、处理意见和法律依据；（4）通知程序。应以书面形式通知问责对象，并告知问责对象享有的权利；（5）执行程序。执行程序是行政问责程序的最后环节。执行程序还需落实好被问责人的去向问题，并建立跟踪机制。
注释：
①韩剑琴．行政问责制—建立责任政府的新探索．探索与争鸣．2004（8）．
②周亚越．行政问责制研究．中国检察出版社．2006年版．第36-37页．
③大连市政府部门行政首长问责暂行办法．第十一条．