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摘 要：2011年，我国地方政府开始试点自行发债。2014年，开始了自发自还试点，又向"自主发债"迈了一大步，标志着我国我国地方政府举债融资方式，正在由主要依靠融资平台向主要依靠地方政府债券来融资转变。比较研究不同时期地方政府的发债模式，有利于我们更清楚的认识各种发债模式，为我国顺利过渡到理想的"自主发债"模式提供实践经验。
关键词：地方政府；地方政府债券；发债模式
一、自发自还试点概况
2011年地方政府自行发债试点以来，为我国推进更广泛的地方债发行试点、建立更为规范的地方政府举债融资制度等方面积累了宝贵的经验，满足了地方政府一定的融资需求，缓解了地方政府巨大的偿债压力。但是，在取得巨大成就的同时也存在一定问题，如发债主体和偿债主体不完全一致，各地信息披露仍然较为模糊等。在此背景下，经国务院批准，2014年上海等十个省市开始试点自发自还。①
2014年5月21日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，经国务院批准，共有10个省市纳入到试点范围，除了上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东等6个此前已经试点自行发债的省市外，还有北京、青岛、宁夏、江西4个省市。地方政府债券试点改革，首次有中西部省份入围。所谓"自发自还"试点办法第二条明确规定"自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。"自行组织债券的还本付息，是这一次改革试点的最大亮点，也是提高地方政府自主性和增加地方政府发债经验的重要举措。
此次自发自还试点的另一大亮点是首次要求"试点地区按照有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构"，地方政府债券市场引入了评级机制。试点办法出台后，很快又出台了试点信用评级工作的指导意见，具体指导信用评级工作，将试点地区地方债信用评级等级划分为三等九级，符号表示为：AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C。
在信息披露上，也出台了信息披露工作的指导意见，要求在地方债发行日前5个工作日，披露债券基本信息、本地区经济运行、财政收支、债务、信用评级等情况。这些市场化的举措，无疑有利于我国地方政府债券的市场化和阳光化。
根据今年的预算案安排，2014年地方财政赤字4000亿元，由发行地方政府债券来弥补，并且列入省级预算管理。据财政部国库司有关负责人介绍在2014年4000亿元地方债发行规模内，上海等10个地区试点地方政府债券自发自还，自发自还债券总规模为1092亿元，其余地区仍由财政部代发代还。
二、"自发自还"模式与"中央代发"模式的比较
2008年国际金融危机爆发，进而引发国际经济危机，对我国社会经济造成了巨大的影响，在此背景下，2009年初财政部印发《2009年地方政府债券预算管理办法》，以更好的实施积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力。地方政府债券收支都实行预算管理，收入既可以用于省级直接指出，也可以转贷市、县级政府使用。在债券还本付息日前5个工作日，地方财政部门要努力筹集安排足额资金，并及时上缴债券本息和发行费等资金，由财政部代办还本付息和支付发行费。即使地方财政未及时足额缴纳，财政部也会采取中央财政垫付的方式代办还本付息。之所以要采用中央代理发行并且代办还本付息的方式发行，是因为我国当时地方没有发行地方政府债券的经验，而且还可以利用中央的信用和发行渠道，以此来逐步试点，逐步增加地方自主性，积累发债经验，为以后的试点改革打下基础。
表1 "中央代发"模式与"自发代还"模式比较
在债券发行主体上，两种模式都是地方政府，只是在"中央代发"模式下地方政府只是名义上的发行主体，实际上中央代发债券自然是中央来背书，利用的是中央的信用，由中央政府提供隐性担保，而"自发自还"模式下，完全依靠地方政府自己的信用，增强了地方政府偿债主体责任；在发行方式上，前者由中央代理发行，后者由地方政府自行发行，强化了地方政府的自主性；偿债机制上，"自发自还"模式由地方政府自行组织还本付息，完全由地方政府承担偿还责任，而不再由财政部来代办还本付息，其融资成本的高低，将直接和地方政府自身的信用评级和财政状况挂钩；在债券发行额度上，始终都是由中央来决定限额。"自发自还"与"中央代发"相比，各方面自主性都有所增强，有利于发债经验的积累。
表2 地方政府债券代理发行规模
从表2可以清楚的看到，中央代发地方政府债券始终占据着绝对的主导地位，但是地方政府试点发债后，中央代发的比重在逐年的降低，自行组织发债的比重越来越大了，从侧面反映出地方政府发债的自主性越来越强，尤其是2014年自发自还试点后，中央代发比重降到了3/4以下。2009年和2010年中央都代发了2000亿元的地方债券，2011年国家开始试点地方政府自行发债后，中央代发债券的比重就逐年下降了，2011年国家共发行2000亿元地方债券，中央代发1771亿元，比重下降了11.45%。2012年和2013年中央代发比重分别占88.44%、81.37%，2014年进一步降低到72.70%。
三、"自发自还"模式与"自发代还"模式的比较
2011年10月20日，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，经国务院批准，允许上海市、浙江省、广东省、深圳市等4省市开展自行发债试点，由财政部代办还本付息。2012年债券品种在2011年3年和5年期两种的基础上，又增加了7年期债券品种。2013年试点地区增加江苏和山东两省。2014年自发自还试点后，自行发债试点自然的结束了。
表3 "自发自还"模式与"自发代还"模式比较
从表3可以清楚的看到，"自发自还"模式在债券的发行主体、发行方式、发行额度、发行利率都是和此前的"自发代还"模式一样，在债券的品种上也都是三种，"自发自还"模式基本可以看作是"自发代还"模式的延续。 但是，最大的不同是在债券的偿还机制上，"自发自还"模式由此前的财政部代办还本付息改为了地方政府自行组织还本付息；债券期限结构上，自发自还模式增加了期限更长的10年期的品种，取消了此前的三年期品种，延长了还款期，缓解了偿债压力，优化了地方政府债务结构，使得地方政府项目的偿债周期和基础设施建设的回报周期更加匹配；此外试点省市自发自还模式扩大到了10个，试点范围更加广泛，更有助于地方政府发债经验的积累。在这些层面上，"自发自还"模式可以说是"自发代还"模式的升级，是我国地方政府债券由"自发代还"模式向自主发债模式的重要过渡。从"自发代还"到"自发自还"地方政府债券试点发行规模在不断的上涨，试点发行规模占发行总规模的比重也在不断提高，这也从另一个方面说明了这一点。
表4 地方政府债券试点发行发行规模
2011年和2012年试点发行规模都比较小，都不到300亿元，2013年试点扩围，试点省市增加到6个，增加了江苏和山东两个经济发达省份，试点发行规模也较大幅度增长，增加到652亿元。2014年开始了自发自还试点，试点省市有10个，试点发行规模突破1000亿元，达到1092亿元。试点发行规模比重前两年在11.5%左右的水平，2013年达到18.63%，2014年突破1/4的水平，说明地方政府发债的自主性在不断提高。
四、"自发自还"模式与"自主发债"模式的比较
此次自发自还试点，允许地方政府自行组织支付利息和偿还本金，具备了发行方式自主和偿付责任自负的特点，是我国地方政府债券发行的一次重大突破。但是，这种"自发自还"的模式，距离"自主发债"还有很大的距离。
表5 "自发自还"模式与"自主发债"模式比较
其一，发债主体限于试点省市。此次自发自还试点的地区虽然较自行发债试点有所扩大，但是仍然没有改变发债主体严格限于国务院规定的省市的现实，发债主体仍然仅限于试点办法规定的十个省市，不能够下放到下一层及政府。深圳市与广东省、青岛市与山东省此次全都并列于自发自还试点的发债主体中，可见发债权限并不能按照政府层级层层下放。而"自主发债"中，发债主体并不会仅仅限于某一层级的政府，在美国，只要一个州拥有发债权，那么该州所属市县都自然拥有发债权，也是债券的发债主体。
其二，发行规模限于国务院规定限额以内。此次试点继续实行限额管理，试点地区年度发行额不得超过国务院规定的发债规模限额，而且发债规模限额当年有效不得结转下年。10个试点省市总规模只有1092亿元，对于超过10万亿元的地方政府负有偿还责任的债务，只能是杯水车薪。"自主发债"模式下，发行规模完全自主，完全根据项目需要。
其三，发行期限限于5年、7年、10年三种。试点办法不仅规定了2014年政府债券为5年、7年、10年三种期限，而且明确其结构比例为4：3：3，这样就严格限制了每种期限债券的发行规模。而且三种期限的债券都是中期债券，与基础设施建设周期和收益周期可能不够匹配，而"自主发债"模式下，发行的政府债券大多是中长期债券，期限在1年到30年不等，有的甚至更长，能够更好的与基础设施建设周期和收益周期相匹配。
其四，债券资金用途限于公益性基础设施建设和重点民生项目建设。自发自还试点办法虽然没有直接规定债券资金的用途，但是从过去几年自行发债试点的实际看，我国地方政府发行债券所取得资金只能用于保障性住房、环境资源保护、污染治理、城市基础设施建设、教育等公益性基础设施建设和重点民生项目建设。今年的预算草案中明确指出"除严格授权举借的短期债务外，地方政府举借债务只能用于城市建设等公益性资本支出或置换存量债务，不得用于经常性支出。"②，对于债券资金用途也有一定的限制。"自主发债"模式下，对于所取得债券资金，并没有限制其用途，资金用途自定。
当前我国地方政府性债务问题突出，尤其是基层地方政府，而地方政府又承担了更多的支出责任，面临巨大的资金需求，未来"自主发债"是解决地方政府性债务问题的一贴良药。虽然我国自发自还试点距离"自主发债"还有不小的距离，但是它毕竟是我国逐步扩大地方政府发债自主性的一次积极的尝试，表明了我国政府债券发行的改革方向，显示了我国向"自主发债"模式努力的决心，是我国政府债券市场走向阳光化和市场化的重要举措。比较研究我国地方政府债券的发行模式，有助于我们总结积累发行经验，更清楚的看到我国地方政府债券发行与理想的"自主发债"的距离，推动"自发自还"逐步向"自主发债"过渡。
注释：
①财政部国库司有关负责人就2014年地方政府债券自发自还试点工作答记者问
②关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告
参考文献：
[1]陈少强.财政部代发地方债的背景、特点与风险防范[J].西部财会，2009，（4）
[2]王丽英，胡尹燕. 我国推进地方债自主发行问题研究[J].现代财经（天津财经大学学报），2012，（5）
[3]白彦锋，李然.中国地方政府自主发债历程问题研究[J].中央财经大学学报，2012，（5）
[4]陈峥嵘.加快地方政府从自行发债到自主发债过渡[N].证券时报，2013-7-16
作者简介：杨杰，男，安徽宿州人，安徽大学经济学院12级财政学专业硕士研究生。
关键词：地方政府；地方政府债券；发债模式
一、自发自还试点概况
2011年地方政府自行发债试点以来，为我国推进更广泛的地方债发行试点、建立更为规范的地方政府举债融资制度等方面积累了宝贵的经验，满足了地方政府一定的融资需求，缓解了地方政府巨大的偿债压力。但是，在取得巨大成就的同时也存在一定问题，如发债主体和偿债主体不完全一致，各地信息披露仍然较为模糊等。在此背景下，经国务院批准，2014年上海等十个省市开始试点自发自还。①
2014年5月21日，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，经国务院批准，共有10个省市纳入到试点范围，除了上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东等6个此前已经试点自行发债的省市外，还有北京、青岛、宁夏、江西4个省市。地方政府债券试点改革，首次有中西部省份入围。所谓"自发自还"试点办法第二条明确规定"自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。"自行组织债券的还本付息，是这一次改革试点的最大亮点，也是提高地方政府自主性和增加地方政府发债经验的重要举措。
此次自发自还试点的另一大亮点是首次要求"试点地区按照有关规定开展债券信用评级，择优选择信用评级机构"，地方政府债券市场引入了评级机制。试点办法出台后，很快又出台了试点信用评级工作的指导意见，具体指导信用评级工作，将试点地区地方债信用评级等级划分为三等九级，符号表示为：AAA、AA、A、BBB、BB、B、CCC、CC、C。
在信息披露上，也出台了信息披露工作的指导意见，要求在地方债发行日前5个工作日，披露债券基本信息、本地区经济运行、财政收支、债务、信用评级等情况。这些市场化的举措，无疑有利于我国地方政府债券的市场化和阳光化。
根据今年的预算案安排，2014年地方财政赤字4000亿元，由发行地方政府债券来弥补，并且列入省级预算管理。据财政部国库司有关负责人介绍在2014年4000亿元地方债发行规模内，上海等10个地区试点地方政府债券自发自还，自发自还债券总规模为1092亿元，其余地区仍由财政部代发代还。
二、"自发自还"模式与"中央代发"模式的比较
2008年国际金融危机爆发，进而引发国际经济危机，对我国社会经济造成了巨大的影响，在此背景下，2009年初财政部印发《2009年地方政府债券预算管理办法》，以更好的实施积极的财政政策，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力。地方政府债券收支都实行预算管理，收入既可以用于省级直接指出，也可以转贷市、县级政府使用。在债券还本付息日前5个工作日，地方财政部门要努力筹集安排足额资金，并及时上缴债券本息和发行费等资金，由财政部代办还本付息和支付发行费。即使地方财政未及时足额缴纳，财政部也会采取中央财政垫付的方式代办还本付息。之所以要采用中央代理发行并且代办还本付息的方式发行，是因为我国当时地方没有发行地方政府债券的经验，而且还可以利用中央的信用和发行渠道，以此来逐步试点，逐步增加地方自主性，积累发债经验，为以后的试点改革打下基础。
表1 "中央代发"模式与"自发代还"模式比较
在债券发行主体上，两种模式都是地方政府，只是在"中央代发"模式下地方政府只是名义上的发行主体，实际上中央代发债券自然是中央来背书，利用的是中央的信用，由中央政府提供隐性担保，而"自发自还"模式下，完全依靠地方政府自己的信用，增强了地方政府偿债主体责任；在发行方式上，前者由中央代理发行，后者由地方政府自行发行，强化了地方政府的自主性；偿债机制上，"自发自还"模式由地方政府自行组织还本付息，完全由地方政府承担偿还责任，而不再由财政部来代办还本付息，其融资成本的高低，将直接和地方政府自身的信用评级和财政状况挂钩；在债券发行额度上，始终都是由中央来决定限额。"自发自还"与"中央代发"相比，各方面自主性都有所增强，有利于发债经验的积累。
表2 地方政府债券代理发行规模
从表2可以清楚的看到，中央代发地方政府债券始终占据着绝对的主导地位，但是地方政府试点发债后，中央代发的比重在逐年的降低，自行组织发债的比重越来越大了，从侧面反映出地方政府发债的自主性越来越强，尤其是2014年自发自还试点后，中央代发比重降到了3/4以下。2009年和2010年中央都代发了2000亿元的地方债券，2011年国家开始试点地方政府自行发债后，中央代发债券的比重就逐年下降了，2011年国家共发行2000亿元地方债券，中央代发1771亿元，比重下降了11.45%。2012年和2013年中央代发比重分别占88.44%、81.37%，2014年进一步降低到72.70%。
三、"自发自还"模式与"自发代还"模式的比较
2011年10月20日，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，经国务院批准，允许上海市、浙江省、广东省、深圳市等4省市开展自行发债试点，由财政部代办还本付息。2012年债券品种在2011年3年和5年期两种的基础上，又增加了7年期债券品种。2013年试点地区增加江苏和山东两省。2014年自发自还试点后，自行发债试点自然的结束了。
表3 "自发自还"模式与"自发代还"模式比较
从表3可以清楚的看到，"自发自还"模式在债券的发行主体、发行方式、发行额度、发行利率都是和此前的"自发代还"模式一样，在债券的品种上也都是三种，"自发自还"模式基本可以看作是"自发代还"模式的延续。 但是，最大的不同是在债券的偿还机制上，"自发自还"模式由此前的财政部代办还本付息改为了地方政府自行组织还本付息；债券期限结构上，自发自还模式增加了期限更长的10年期的品种，取消了此前的三年期品种，延长了还款期，缓解了偿债压力，优化了地方政府债务结构，使得地方政府项目的偿债周期和基础设施建设的回报周期更加匹配；此外试点省市自发自还模式扩大到了10个，试点范围更加广泛，更有助于地方政府发债经验的积累。在这些层面上，"自发自还"模式可以说是"自发代还"模式的升级，是我国地方政府债券由"自发代还"模式向自主发债模式的重要过渡。从"自发代还"到"自发自还"地方政府债券试点发行规模在不断的上涨，试点发行规模占发行总规模的比重也在不断提高，这也从另一个方面说明了这一点。
表4 地方政府债券试点发行发行规模
2011年和2012年试点发行规模都比较小，都不到300亿元，2013年试点扩围，试点省市增加到6个，增加了江苏和山东两个经济发达省份，试点发行规模也较大幅度增长，增加到652亿元。2014年开始了自发自还试点，试点省市有10个，试点发行规模突破1000亿元，达到1092亿元。试点发行规模比重前两年在11.5%左右的水平，2013年达到18.63%，2014年突破1/4的水平，说明地方政府发债的自主性在不断提高。
四、"自发自还"模式与"自主发债"模式的比较
此次自发自还试点，允许地方政府自行组织支付利息和偿还本金，具备了发行方式自主和偿付责任自负的特点，是我国地方政府债券发行的一次重大突破。但是，这种"自发自还"的模式，距离"自主发债"还有很大的距离。
表5 "自发自还"模式与"自主发债"模式比较
其一，发债主体限于试点省市。此次自发自还试点的地区虽然较自行发债试点有所扩大，但是仍然没有改变发债主体严格限于国务院规定的省市的现实，发债主体仍然仅限于试点办法规定的十个省市，不能够下放到下一层及政府。深圳市与广东省、青岛市与山东省此次全都并列于自发自还试点的发债主体中，可见发债权限并不能按照政府层级层层下放。而"自主发债"中，发债主体并不会仅仅限于某一层级的政府，在美国，只要一个州拥有发债权，那么该州所属市县都自然拥有发债权，也是债券的发债主体。
其二，发行规模限于国务院规定限额以内。此次试点继续实行限额管理，试点地区年度发行额不得超过国务院规定的发债规模限额，而且发债规模限额当年有效不得结转下年。10个试点省市总规模只有1092亿元，对于超过10万亿元的地方政府负有偿还责任的债务，只能是杯水车薪。"自主发债"模式下，发行规模完全自主，完全根据项目需要。
其三，发行期限限于5年、7年、10年三种。试点办法不仅规定了2014年政府债券为5年、7年、10年三种期限，而且明确其结构比例为4：3：3，这样就严格限制了每种期限债券的发行规模。而且三种期限的债券都是中期债券，与基础设施建设周期和收益周期可能不够匹配，而"自主发债"模式下，发行的政府债券大多是中长期债券，期限在1年到30年不等，有的甚至更长，能够更好的与基础设施建设周期和收益周期相匹配。
其四，债券资金用途限于公益性基础设施建设和重点民生项目建设。自发自还试点办法虽然没有直接规定债券资金的用途，但是从过去几年自行发债试点的实际看，我国地方政府发行债券所取得资金只能用于保障性住房、环境资源保护、污染治理、城市基础设施建设、教育等公益性基础设施建设和重点民生项目建设。今年的预算草案中明确指出"除严格授权举借的短期债务外，地方政府举借债务只能用于城市建设等公益性资本支出或置换存量债务，不得用于经常性支出。"②，对于债券资金用途也有一定的限制。"自主发债"模式下，对于所取得债券资金，并没有限制其用途，资金用途自定。
当前我国地方政府性债务问题突出，尤其是基层地方政府，而地方政府又承担了更多的支出责任，面临巨大的资金需求，未来"自主发债"是解决地方政府性债务问题的一贴良药。虽然我国自发自还试点距离"自主发债"还有不小的距离，但是它毕竟是我国逐步扩大地方政府发债自主性的一次积极的尝试，表明了我国政府债券发行的改革方向，显示了我国向"自主发债"模式努力的决心，是我国政府债券市场走向阳光化和市场化的重要举措。比较研究我国地方政府债券的发行模式，有助于我们总结积累发行经验，更清楚的看到我国地方政府债券发行与理想的"自主发债"的距离，推动"自发自还"逐步向"自主发债"过渡。
注释：
①财政部国库司有关负责人就2014年地方政府债券自发自还试点工作答记者问
②关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告
参考文献：
[1]陈少强.财政部代发地方债的背景、特点与风险防范[J].西部财会，2009，（4）
[2]王丽英，胡尹燕. 我国推进地方债自主发行问题研究[J].现代财经（天津财经大学学报），2012，（5）
[3]白彦锋，李然.中国地方政府自主发债历程问题研究[J].中央财经大学学报，2012，（5）
[4]陈峥嵘.加快地方政府从自行发债到自主发债过渡[N].证券时报，2013-7-16
作者简介：杨杰，男，安徽宿州人，安徽大学经济学院12级财政学专业硕士研究生。