论文部分内容阅读
最近召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议,都对加快推进城镇化和城乡一体化发展提出了明确的要求,特别是提出了要坚持规划先行,加强政府资金的引导,多渠道筹集资金,推进重点城镇交通、供排水、污水和垃圾处理等基础设施以及医院、学校等公共设施建设,提高城镇承载能力。国家发展改革委还将会同有关部门,积极研究促进农民工在城镇落户的政策措施,推动有条件的城市允许有稳定职业和收入的农民工及其子女转为城镇户口,并纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系。推进城镇化进程和加快城乡一体化发展步伐,将成为今后一个时期保持经济稳定较快发展的持久动力。
自十五届四中全会提出“西部大开发”战略以来,西部地区的经济社会发展取得了显著的成就,城镇化发展进程不断加快。当前西部地区城镇化发展正面临着前所未有的重要战略机遇期,全面分析西部城镇化发展现状,科学分析西部城镇化发展中存在的问题,按照科学发展观的基本要求,提出促进西部地区城镇化健康发展的政策建议,具有十分重要的意义。
一、西部地区城镇化发展的基本现状
(一)西部地区城镇化发展较快,但与全国差距仍然明显
2008年末,我国西部地区常住人口为3.7亿人,城镇人口为1.4亿人,城镇化水平达38.32%,比2005年年末提高了3.76个百分点。高于全国同期城镇化2.69个百分点,也高于东部2.9个百分点的增长速度。但是西部地区城镇化发展总体上还远滞后于全国整体水平,2008年西部城镇化比全国整体水平滞后7.4个百分点,比东部滞后17.9个百分点,比中部滞后4.7个百分点。
(二)大城市发展速度较快
从2005年到2008年全国100万人以上的大城市新增加8个,其中4个在西部地区,占新增大城市总量的一半,西部地区城市规模有所扩大。总体上来说,西部地区的大城市数量比例相对较高。2008年,400万人以上的超大城市,西部有3个,占全国同等城市总量的23.1%;200-400万人的特大城市全国,西部有5个,占全国的17.9%;100-200万人口的特大城市西部有22个,占全国的27.2%。西部地区100万人以上的特大城市数量占全国同等城市总量的24.8%,同期西部城镇人口占全国城镇总人口的比重为23.3%。
(三)农民工流动促进城镇化水平提高
对于广大西部省份来说,农民工跨省流出降低了农村人口的比重,农村人口流出的增多,加快了城镇化发展速度。例如2007年,四川、重庆、广西、贵州等省区,人口净流出量在100万以上,人口流出对当地的城镇化率分别贡献了2.55、5.97、1.86和1.39个百分点。省内农村人口进进城就业也促进了城镇化的发展,比如广西、陕西、重庆和云南等省市区,农村人口进城对城镇化率的贡献分别为14.72、12.91、11.45和11.78个百分点。
二、西部地区城镇化发展滞后的原因分析
(一)城镇发展存在导向偏差
中央提出的城镇化发展战略,其核心是解决农村富余劳动力向城镇转移的问题。但西部还有相当一部分地方政府和部门,仍然把城镇化片面地理解为城镇建设,认为城镇化就是城镇建筑的现代化。在这种理念主导下,许多地方不顾当地现阶段经济和社会发展水平的实际情况,把城镇建设作为推动城镇化发展的主要目标,盲目照抄照搬东部发达地区和国外发达国家城市的建设模式,大搞政绩工程和形象工程,忽视了城镇化发展中最重要的转移农村人口这一长远目标。其结果是在城镇形象改变的同时,抬高了农民进入城镇的门槛,拉大了城乡差距,大大增加了农民进城就业和定居的成本上升,实际上延缓甚至阻碍了城镇化进程的加快。
(二)经济发展水平不高制约了城镇化的发展
西部地区经济规模小、总体经济实力弱、产业发展滞后,制约了西部城镇化的发展。2008年,全国国内生产总值为30.1万亿元,人均国内生产总值为2.3万元,西部地区国内生产总值为5.8万亿元,西部地区人均国内生产总值为1.6万元,仅为全国平均水平的70.5%,不足东部地区的44%。从产业结构来看,西部产业发展明显滞后,三次产业比为15.6:48.1:36.3,第一产业所占比重高于全国4.3个百分点,第二产业所占比重低于全国0.5个百分点,第三产业所占比重低于全国3.8个百分点。非农产业发展滞后是西部地区城镇化发展水平不高的主要原因。
(三)小城镇发展活力不够
从大城市的数量比重来看,西部地区大城市总量不少,但是从小城镇发展水平来看,西部地区小城镇发展水平不高。在东部沿海地区,广大小城镇是经济最为活跃的地区,但西部地区的广大小城镇经济发展水平显得尤为滞后。比如,2007年东中西部人均一般预算收入之比为2.8∶1.04∶1,而东、中、西部小城镇人均财政收入比为7.53:1.32:1,企业从业人员比为4.38∶1.62∶1,企业人均上缴税金比为9.11∶1.56∶1。小城镇发展滞后是西部城镇化发展滞后的重要原因。
西部小城镇的发展是否能够复制东部地区小城镇发展的路径,这无论从区位条件、发展时机还是政策约束来看,都不乐观。按照农村税费改革的思路,西部地区一般的小城镇都实行乡财县管,改革的重点在于精兵简政,减少负担。但是小城镇作为农村公共服务载体的功能在不断弱化,特别是一些有发展潜力的小城镇,基础设施较差,无法满足可能会大批返乡创业的农民工进镇开办小型服务业的设施需求。
三、西部地区城镇化发展面临的机遇和条件
(一)国家区域发展政策为西部城镇化发展创造有利条件
1999年,党的十五届四中全会明确提出“国家要实施西部大开发战略”。2000年,“十五”计划纲要进一步对西部大开发战略作了详细的部署以及随后国务院颁布的《实施西部大开发若干政策措施的实施意见》。近年来,中央不断加大对西部地区发展的支持,如实施了成渝统筹城乡改革实验区,出台了促进宁夏等地区经济社会发展的政策性文件,这显示了国家在战略、方针、政策上十分重视西部地区发展。
(二)西部城镇具备接受东部产业转移的条件
产业转移的选择面宽。广东有100多个产业特色明显的“专业镇”,浙江由镇域经济发展起来的“块状经济”更是数量众多,达600多个。随着东部地区产业升级和土地、劳动力成本的不断上升,东部地区产业转移的基本条件已经具备,产业转移的迹象已经显现。在西部地区的一些产业基础较好的城镇,具备与东部地区进行对接、承载转移的可能性。
(三)农民工具有返乡创业愿望
经过十几年时间的积累,许多第一代外出农民工已经有了一定的积蓄,他们具有比较强的返乡创业意愿。据2007年国务院发展研究中心调查显示:农民工回乡创业步伐加快;回乡创业者大多从事非农产业;经营形式以个体私营为主,企业规模较小;回乡农民工的创业和居住地半数选择原籍地(集)镇。有60.1%的回乡创业者表示,要利用家乡的有利条件和社会关系,发挥自己的优势创业,认为“在家乡发展,受歧视少,能够在一定程度上获得社会承认”。
四、促进西部地区城镇化发展的几点建议
(一)调整城镇化发展思路,适应人口低成本进城的基本需求
西部地区城镇化发展要充分尊重经济发展的客观实际情况,要适应当前经济发展水平较低,农民收入水平不高的基本情况,千方百计降低农民的进城成本。要引导低成本服务业进入西部小城镇发展,解决进城农民的就业需求。政府要调整城镇发展思路,重在加强服务,要研究制定科学合理的城镇规划,合理引导资源的有效配置,有序稳定地进行公共资源的投入,防止资源的浪费。规划要注意到西部地区低收入的农村人口进入城镇落户的问题,要防止城镇发展中过多地注重形象工程、政绩工程,防止超标准修建不切实际的大马路、大广场、大公园和政府办公区的倾向;规划要防止盲目建设,抬高城市门槛,拉大城乡差距,限制农民进城。科学的规划引导城镇化建设,就是要针对农村人口低成本向城镇转移的特点,根据西部地区实际的城镇农民工居住区的分布状况,允许城乡结合部的农民工居住区可以以较低水平的基础设施条件,匹配廉价的农民工出租屋,并相应地规划配套的适用的公共基础设施标准。使接纳农民工集中居住的区域逐步向功能完善的现代城市覆盖区过渡。
(二)要把农民工纳入城镇政府的公共服务和管理范畴
相对东部地区,西部城镇吸纳的农民工总量还不大,当前及时解决这个问题可以有效避免农民工流动对经济社会发展的负面影响,同时也要认识到解决进城农民工问题是城镇政府迟早要面对的一个问题,早解决早主动。应当取消政府公共服务对农民工的歧视,取消办理城镇政府有关服务项目中,对户籍的限制。城镇要放开所有的就业岗位,允许农民工参与就业竞争。城镇对低收入人口的就业培训计划,应该把进城农民工纳入其中。要加快户籍制度改革,为农民工进城定居和落户创造条件,首先要解决那些举家迁徙长期在城镇就业农民的城镇落户问题。
(三)西部地区大城市要解决好进城农民工的居住问题
西部地区的许多大城市成为吸纳农村劳动力就业的重要渠道。有关调查显示,城乡结合部出租屋是进城农民工居住的主要方式。然而,由于政府投入导向、城镇规划导向和有关政策限制,城乡结合部农民工集聚区的基础设施条件一般都不高,公共服务配套严重不足,这些限制了农民工在城市长期性消费需求,也不利于城镇化的健康发展。
建议在西部大城市郊区的小城镇,实施农民工居住条件改善工程,改善进城农民工的基本居住条件。可以重点选择一部分农民工已经集中居住的大城市郊区小城镇,通过中央和地方政府的投资,改善基础设施,把市政工程设施和公共服务网点,向农民工居住密度较高的小城镇和村庄延伸,从而降低农民工的生活居住成本。
要允许本地农民按统一规划和标准在自家宅基地上改建出租屋,并做好相关服务。出租屋能有效解决当前大量进城务工农民的居住问题,改善了农民工的居住条件,弥补了公共廉租房的不足,同时也增加了提供出租屋的农民的收益。因此,对当地农民在集体建设用地上向农民出租的房屋,政府要规划引导,按照统一的安全标准,使他们能够在低成本的前提下改善农民工出租屋的居住条件和设施。
(四)创造条件促进西部地区中心城市产业发展
城市的发展水平最终取决于城市的经济发展水平,城镇化对经济的增长和社会进步的所有贡献都必须通过相应的产业发展落到实处。
针对西部地区中心城市非农产业发展滞后的现象,要制定相应的产业发展规划,加快产业发展尤其是加快非农产业的发展,构筑西部中心城市的产业空间体系,促进产业结构的转化与升级,协调产业布局,延伸产业链,使产业布局由分散化向集群化转化,产业协作向纵、横一体化复合发展,从而形成相应的产业集群效应,提升城市经济、社会发展水平,提高中心城市在西部城镇化发展中的辐射带动能力。
政府要创造条件促进低成本就业行业和产业的发展,要发挥多元化市场主体在创造就业和促进产业发展上的作用。既要鼓励大规模投资,发挥其对产业发展的带动作用,也要认识到大量小规模投资对就业创造方面和城镇发展的巨大作用。要允许集体建设用地参与城镇产业发展,并做好相关金融服务,为产业发展创造低成本的机会,千方百计增加就业机会,促进产业发展。
(五)提供条件促进西部农民工返乡创业
地方政府应加强自身的综合配套改革,按财权与事权相统一原则,增强项目镇的公共财政能力,同时转变政府职能,积极创造条件,为返乡创业人员提供工商、财税、融资、劳动用工、社会保障等方面的政策咨询和信息服务。在城乡规划中根据返乡人员创业需要,合理安排必要的场地和设施,优化产业发展环境,在政策上允许农村集体建设用地以参股、租赁、转让等形式参与开发,并给予创业资金补贴和税收优惠,鼓励已经返乡的人员创办小型的劳动密集型企业。
自十五届四中全会提出“西部大开发”战略以来,西部地区的经济社会发展取得了显著的成就,城镇化发展进程不断加快。当前西部地区城镇化发展正面临着前所未有的重要战略机遇期,全面分析西部城镇化发展现状,科学分析西部城镇化发展中存在的问题,按照科学发展观的基本要求,提出促进西部地区城镇化健康发展的政策建议,具有十分重要的意义。
一、西部地区城镇化发展的基本现状
(一)西部地区城镇化发展较快,但与全国差距仍然明显
2008年末,我国西部地区常住人口为3.7亿人,城镇人口为1.4亿人,城镇化水平达38.32%,比2005年年末提高了3.76个百分点。高于全国同期城镇化2.69个百分点,也高于东部2.9个百分点的增长速度。但是西部地区城镇化发展总体上还远滞后于全国整体水平,2008年西部城镇化比全国整体水平滞后7.4个百分点,比东部滞后17.9个百分点,比中部滞后4.7个百分点。
(二)大城市发展速度较快
从2005年到2008年全国100万人以上的大城市新增加8个,其中4个在西部地区,占新增大城市总量的一半,西部地区城市规模有所扩大。总体上来说,西部地区的大城市数量比例相对较高。2008年,400万人以上的超大城市,西部有3个,占全国同等城市总量的23.1%;200-400万人的特大城市全国,西部有5个,占全国的17.9%;100-200万人口的特大城市西部有22个,占全国的27.2%。西部地区100万人以上的特大城市数量占全国同等城市总量的24.8%,同期西部城镇人口占全国城镇总人口的比重为23.3%。
(三)农民工流动促进城镇化水平提高
对于广大西部省份来说,农民工跨省流出降低了农村人口的比重,农村人口流出的增多,加快了城镇化发展速度。例如2007年,四川、重庆、广西、贵州等省区,人口净流出量在100万以上,人口流出对当地的城镇化率分别贡献了2.55、5.97、1.86和1.39个百分点。省内农村人口进进城就业也促进了城镇化的发展,比如广西、陕西、重庆和云南等省市区,农村人口进城对城镇化率的贡献分别为14.72、12.91、11.45和11.78个百分点。
二、西部地区城镇化发展滞后的原因分析
(一)城镇发展存在导向偏差
中央提出的城镇化发展战略,其核心是解决农村富余劳动力向城镇转移的问题。但西部还有相当一部分地方政府和部门,仍然把城镇化片面地理解为城镇建设,认为城镇化就是城镇建筑的现代化。在这种理念主导下,许多地方不顾当地现阶段经济和社会发展水平的实际情况,把城镇建设作为推动城镇化发展的主要目标,盲目照抄照搬东部发达地区和国外发达国家城市的建设模式,大搞政绩工程和形象工程,忽视了城镇化发展中最重要的转移农村人口这一长远目标。其结果是在城镇形象改变的同时,抬高了农民进入城镇的门槛,拉大了城乡差距,大大增加了农民进城就业和定居的成本上升,实际上延缓甚至阻碍了城镇化进程的加快。
(二)经济发展水平不高制约了城镇化的发展
西部地区经济规模小、总体经济实力弱、产业发展滞后,制约了西部城镇化的发展。2008年,全国国内生产总值为30.1万亿元,人均国内生产总值为2.3万元,西部地区国内生产总值为5.8万亿元,西部地区人均国内生产总值为1.6万元,仅为全国平均水平的70.5%,不足东部地区的44%。从产业结构来看,西部产业发展明显滞后,三次产业比为15.6:48.1:36.3,第一产业所占比重高于全国4.3个百分点,第二产业所占比重低于全国0.5个百分点,第三产业所占比重低于全国3.8个百分点。非农产业发展滞后是西部地区城镇化发展水平不高的主要原因。
(三)小城镇发展活力不够
从大城市的数量比重来看,西部地区大城市总量不少,但是从小城镇发展水平来看,西部地区小城镇发展水平不高。在东部沿海地区,广大小城镇是经济最为活跃的地区,但西部地区的广大小城镇经济发展水平显得尤为滞后。比如,2007年东中西部人均一般预算收入之比为2.8∶1.04∶1,而东、中、西部小城镇人均财政收入比为7.53:1.32:1,企业从业人员比为4.38∶1.62∶1,企业人均上缴税金比为9.11∶1.56∶1。小城镇发展滞后是西部城镇化发展滞后的重要原因。
西部小城镇的发展是否能够复制东部地区小城镇发展的路径,这无论从区位条件、发展时机还是政策约束来看,都不乐观。按照农村税费改革的思路,西部地区一般的小城镇都实行乡财县管,改革的重点在于精兵简政,减少负担。但是小城镇作为农村公共服务载体的功能在不断弱化,特别是一些有发展潜力的小城镇,基础设施较差,无法满足可能会大批返乡创业的农民工进镇开办小型服务业的设施需求。
三、西部地区城镇化发展面临的机遇和条件
(一)国家区域发展政策为西部城镇化发展创造有利条件
1999年,党的十五届四中全会明确提出“国家要实施西部大开发战略”。2000年,“十五”计划纲要进一步对西部大开发战略作了详细的部署以及随后国务院颁布的《实施西部大开发若干政策措施的实施意见》。近年来,中央不断加大对西部地区发展的支持,如实施了成渝统筹城乡改革实验区,出台了促进宁夏等地区经济社会发展的政策性文件,这显示了国家在战略、方针、政策上十分重视西部地区发展。
(二)西部城镇具备接受东部产业转移的条件
产业转移的选择面宽。广东有100多个产业特色明显的“专业镇”,浙江由镇域经济发展起来的“块状经济”更是数量众多,达600多个。随着东部地区产业升级和土地、劳动力成本的不断上升,东部地区产业转移的基本条件已经具备,产业转移的迹象已经显现。在西部地区的一些产业基础较好的城镇,具备与东部地区进行对接、承载转移的可能性。
(三)农民工具有返乡创业愿望
经过十几年时间的积累,许多第一代外出农民工已经有了一定的积蓄,他们具有比较强的返乡创业意愿。据2007年国务院发展研究中心调查显示:农民工回乡创业步伐加快;回乡创业者大多从事非农产业;经营形式以个体私营为主,企业规模较小;回乡农民工的创业和居住地半数选择原籍地(集)镇。有60.1%的回乡创业者表示,要利用家乡的有利条件和社会关系,发挥自己的优势创业,认为“在家乡发展,受歧视少,能够在一定程度上获得社会承认”。
四、促进西部地区城镇化发展的几点建议
(一)调整城镇化发展思路,适应人口低成本进城的基本需求
西部地区城镇化发展要充分尊重经济发展的客观实际情况,要适应当前经济发展水平较低,农民收入水平不高的基本情况,千方百计降低农民的进城成本。要引导低成本服务业进入西部小城镇发展,解决进城农民的就业需求。政府要调整城镇发展思路,重在加强服务,要研究制定科学合理的城镇规划,合理引导资源的有效配置,有序稳定地进行公共资源的投入,防止资源的浪费。规划要注意到西部地区低收入的农村人口进入城镇落户的问题,要防止城镇发展中过多地注重形象工程、政绩工程,防止超标准修建不切实际的大马路、大广场、大公园和政府办公区的倾向;规划要防止盲目建设,抬高城市门槛,拉大城乡差距,限制农民进城。科学的规划引导城镇化建设,就是要针对农村人口低成本向城镇转移的特点,根据西部地区实际的城镇农民工居住区的分布状况,允许城乡结合部的农民工居住区可以以较低水平的基础设施条件,匹配廉价的农民工出租屋,并相应地规划配套的适用的公共基础设施标准。使接纳农民工集中居住的区域逐步向功能完善的现代城市覆盖区过渡。
(二)要把农民工纳入城镇政府的公共服务和管理范畴
相对东部地区,西部城镇吸纳的农民工总量还不大,当前及时解决这个问题可以有效避免农民工流动对经济社会发展的负面影响,同时也要认识到解决进城农民工问题是城镇政府迟早要面对的一个问题,早解决早主动。应当取消政府公共服务对农民工的歧视,取消办理城镇政府有关服务项目中,对户籍的限制。城镇要放开所有的就业岗位,允许农民工参与就业竞争。城镇对低收入人口的就业培训计划,应该把进城农民工纳入其中。要加快户籍制度改革,为农民工进城定居和落户创造条件,首先要解决那些举家迁徙长期在城镇就业农民的城镇落户问题。
(三)西部地区大城市要解决好进城农民工的居住问题
西部地区的许多大城市成为吸纳农村劳动力就业的重要渠道。有关调查显示,城乡结合部出租屋是进城农民工居住的主要方式。然而,由于政府投入导向、城镇规划导向和有关政策限制,城乡结合部农民工集聚区的基础设施条件一般都不高,公共服务配套严重不足,这些限制了农民工在城市长期性消费需求,也不利于城镇化的健康发展。
建议在西部大城市郊区的小城镇,实施农民工居住条件改善工程,改善进城农民工的基本居住条件。可以重点选择一部分农民工已经集中居住的大城市郊区小城镇,通过中央和地方政府的投资,改善基础设施,把市政工程设施和公共服务网点,向农民工居住密度较高的小城镇和村庄延伸,从而降低农民工的生活居住成本。
要允许本地农民按统一规划和标准在自家宅基地上改建出租屋,并做好相关服务。出租屋能有效解决当前大量进城务工农民的居住问题,改善了农民工的居住条件,弥补了公共廉租房的不足,同时也增加了提供出租屋的农民的收益。因此,对当地农民在集体建设用地上向农民出租的房屋,政府要规划引导,按照统一的安全标准,使他们能够在低成本的前提下改善农民工出租屋的居住条件和设施。
(四)创造条件促进西部地区中心城市产业发展
城市的发展水平最终取决于城市的经济发展水平,城镇化对经济的增长和社会进步的所有贡献都必须通过相应的产业发展落到实处。
针对西部地区中心城市非农产业发展滞后的现象,要制定相应的产业发展规划,加快产业发展尤其是加快非农产业的发展,构筑西部中心城市的产业空间体系,促进产业结构的转化与升级,协调产业布局,延伸产业链,使产业布局由分散化向集群化转化,产业协作向纵、横一体化复合发展,从而形成相应的产业集群效应,提升城市经济、社会发展水平,提高中心城市在西部城镇化发展中的辐射带动能力。
政府要创造条件促进低成本就业行业和产业的发展,要发挥多元化市场主体在创造就业和促进产业发展上的作用。既要鼓励大规模投资,发挥其对产业发展的带动作用,也要认识到大量小规模投资对就业创造方面和城镇发展的巨大作用。要允许集体建设用地参与城镇产业发展,并做好相关金融服务,为产业发展创造低成本的机会,千方百计增加就业机会,促进产业发展。
(五)提供条件促进西部农民工返乡创业
地方政府应加强自身的综合配套改革,按财权与事权相统一原则,增强项目镇的公共财政能力,同时转变政府职能,积极创造条件,为返乡创业人员提供工商、财税、融资、劳动用工、社会保障等方面的政策咨询和信息服务。在城乡规划中根据返乡人员创业需要,合理安排必要的场地和设施,优化产业发展环境,在政策上允许农村集体建设用地以参股、租赁、转让等形式参与开发,并给予创业资金补贴和税收优惠,鼓励已经返乡的人员创办小型的劳动密集型企业。