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摘 要 行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督效果，很大程度上影响着对经济犯罪的打击。目前此种立案监督的制度尚不健全，实施效率与效益存在多种问题，本文试通过分析立案监督困难的原因继而寻求解决的对策。
关键词 执法 刑事立案 监督
作者简介：陈瑾、区健敏，广州市番禺区人民检察院侦查监督科科员。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-148-02
一、行政执法机关移送涉嫌犯罪的现状和公安机关的做法和处理
行政执法和刑事司法的衔接，主要针对各种市场经济中的犯罪行为的犯罪成本过低执法不严问题。根据原全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室提供的数据，2003年全国工商行政管理机关查处各类商标违法案件37489件，移送司法机关仅45件；各级版权行政管理机关共受理案件23013件，移送司法机关仅22件。根据2006年10月份全国行政执法与司法衔接座谈会提供的数据，2003年全国工商行政管理机关移送公安机关涉嫌犯罪案件688年，2004年、2005年增至1202件和1034件，分别比2003年增长75%和50% 。根据以上数据可知，经过近几年的行政执法与司法衔接工作的开展，已经出现了增长的现象，但是总体来说行政执法机关移送涉嫌犯罪案件尚处于低概率。
二、政执法机关移送涉嫌犯罪案件存在问题的原因
（一）行政机关不予以移交公安机关处理的原因
其原因有以下几种:（1）出于私心或者因为腐败原因。涉嫌犯罪的案件往往在一线办案单位的办理阶段就被消化成一般的违法案件；（2）对相关法律法规不熟悉导致案件的从轻处理。行政机关在办案时使用的都是相关的行政类法律、法规、规章，对刑事法律的掌握较为生疏，一旦没有完善刑事法律的知识更新，极易在办案过程因为忽略导致将涉嫌犯罪的案件作为一般行政案件处理；（3）在办理行政案件完结时人为地直接“以罚代刑”、“以赔替刑”，省却了移送公安机关处理的这个步骤，造成对犯罪分子的放纵。
（二）公安机关接受涉嫌犯罪案件的后不立案、立而不侦原因
依据相关的数据显示，公安机关对于行政机关移送的涉嫌犯罪案件的立案率和侦破率均属于较低水平。究其原因共有以下几点：（1）公安机关负有提高破案率的内部压力，立案后的侦破率均作为考核的指标，虽然有犯罪的事实发生，但是在不能快速侦破的案件面前，会存在暂不予立案的做法；（2）某些办案人员素质偏低，对法律问题，罪与非罪问题的把握不准确，对于是否应立案把握能力不足；（3）立案后侦破率低，少数公安机关办案人员的办案指导思想存在偏差，特别是欠发达地区的公安机关经济侦查部门对“没有油水”的案件并不热衷，存在立案后拒不侦查的现象。（4）存在徇私舞弊行为或则受外部因素的影响，区域性的地方领导对于打击经济类型的犯罪问题较为敏感，认为会影响地方经济建设的打击，利用行政手段干预了公安机关的办案，在某种程度上容忍了经济犯罪问题的严重性。
三、检察院的立案监督的规定和实际运行机制
（一）检察院的立案监督的法律规定
现行法律文本中关于刑事立案监督的规定有《宪法》第129条，《刑事诉讼法》第8条和第87条，《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第7条，《人民检察院刑事诉讼规则》第372到379条，《公安机关办理刑事案件程序规定(修正)》第164条，最高人民检察院《人民检察院立案监督工作问题解答》等。几乎都是原则性的规范，实际的可操作性不强。《六机关规定》有较为详细的规定，也是实践中使用得最多的条款：“人民检察院通知公安机关立案的，公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理，或者报告同级人大常委会。”《六机关规定》虽对公安机关不予立案的情形作出了应对的规定，但是上述规定均较为柔情，缺乏刚性，也没有赋予检察机关对公安机关违反上述相关规定后的相关惩处或者追究责任的规定。《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》也是加强“两法”的衔接，并明确规定由人民检察院和监察机关加强对案件移送情况进行监督，但是依然缺乏具体的可操作性，赋予检察机关对各部门违反移送的相关规定时，反制的约束力和反制措施相当有限，极大地了监督职能作用的发挥。2010年颁发《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》（试行）对立案监督的相关措施的进一步规定，横向比较其他规定，是对以往相关规定的一种详细化解释，但是并没有脱离以往的桎梏，依然是指导性意见较多，可操作规定较弱。
（二）检察院的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件立案监督的途径和实施程序
1．主动联系行政执法单位，了解行政执法单位的行政执法案件，主动要求行政执法单位进行制定“两法”衔接相关规定，和完善行政执法单位在行政执法过程中查处涉嫌犯罪案件的移送制度。
2．在引起相关行政执法单位的重视后，检察机关积极主动与公安机关及行政执法机关联系，协商会签“衔接机制”的意见、办法、规定等，要求行政执法单位在规定的时间内移送涉嫌犯罪案件，并向检察机关移送行政执法案件的副本或者复印，以此备案，便于检察机关立案监督。
3．在“衔接机制”机制实施一段时间后，检察机关通常会定期回访行政执法单位，倒查移送案件的立案效果，议商移送案件的难处和查找制度的弱点，以便推进衔接工作进一步的改进。
四、强化行政执法机关移送涉嫌犯罪案件立案监督的改进对策
（一）必须继续完善赋予检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件完全立案监督权利
赋予检察机关完整的刑事立案督权的权能。一是要完备刑事立案监督权的权能。也就是说，要明确赋予检察机关对刑事立案活动的知情权、质询权和纠正权以及为保证纠正得以实现的机动调查权、处罚建议权，使检察机关的刑事立案监督权具有刚性、强制力。二是要在法律上明确扩大现有刑事立案监督的对象和范围。将行使刑事案件侦查权的公安机关、检察机关自侦部门、国家安全机关、监狱机关、海关、走私犯罪侦查机关等都纳入到立案监督的对象当中来。将立案监督的范围扩大为应当立案而不立案、不应当立案而立案和立案后“降格处理”等方面。
（二）寻求高位阶的法律或司法解释的支持，将行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督作为侦查监督的重要方向，制定完善的规范
检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督不能在空泛的纸上空谈，必须有一本强制性的高位阶法律或者司法解释的规定，而且这些法律或者司法解释不能仅仅包含原则性合简单操作性的规范性条文，必须要有从行政机关在执法案件中发现线索到移送公安机关、移送检察院备案、公安机关的立案侦查、检察机关对上述两个部门违反规定的处理等详细的规定。
（三）健全行政执法机关移送涉嫌犯罪案件立案监督机制，构建起有利于强化立案监督工作的各种有机衔接机制
在现有法律不能一时完备的情况下，只能依靠各部门之间的合作与努力，特别是检察机关必须率先进行互动，建立起案件信息通报制度：（1）建立起行政执法案件的查阅畅通渠道，保证检察对于对于行政执法案件是否涉嫌刑事犯罪的知情权，确保移送公安机关处理的行政执法案件在检察机关的备案。（2）建立起与公安机关的立案监督备案案件信息通报制度，与公安机关定期交流立案监督备案案件的受案、立案、网上追逃、强制措施适用、呈捕、移送起诉与撤案，同时将起诉案件的判决结果通报公安机关。（3）上述查阅渠道和信息通报通过软件联网的方式进行互通，将案件材料和办理流程上网，检察机关能够通过内部网上查询相关情况，方便监督。
（四）行政执法机关移送涉嫌犯罪案件立案監督必须专人专办，指派专门的办案人员与行政机关和公安机关及时沟通和需求支持，保持案件监督的绿色通道
在遇着特情案件时，也可派员及时全程现场跟进，对案件证据的收集、固定及侦查方向提出建议和意见，与侦查机关及时沟通协调，为案件顺利办理打下坚实的基础。
（五）检察机关可以通过立足本能，决心查处一批不移交刑事处理和移交后处理不力的职务犯罪
特别是对市场经济中较为突出的问题，对民生损害特别大的案件更要积极查处，查处后还可以通过个案分析，以大众媒体和内部会议两种形式进行通报，达到宣传“两法”衔接和预防腐败的效果。
注释：
以上数据来源于元明《行政执法与刑事司法衔接的理论与实践》人民检察，2011年6月（下半月）.
王学成《刑事立案监督：现状、致因与出路》《政法学刊》第25卷第四期2008年8月.
关键词 执法 刑事立案 监督
作者简介：陈瑾、区健敏，广州市番禺区人民检察院侦查监督科科员。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-148-02
一、行政执法机关移送涉嫌犯罪的现状和公安机关的做法和处理
行政执法和刑事司法的衔接，主要针对各种市场经济中的犯罪行为的犯罪成本过低执法不严问题。根据原全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室提供的数据，2003年全国工商行政管理机关查处各类商标违法案件37489件，移送司法机关仅45件；各级版权行政管理机关共受理案件23013件，移送司法机关仅22件。根据2006年10月份全国行政执法与司法衔接座谈会提供的数据，2003年全国工商行政管理机关移送公安机关涉嫌犯罪案件688年，2004年、2005年增至1202件和1034件，分别比2003年增长75%和50% 。根据以上数据可知，经过近几年的行政执法与司法衔接工作的开展，已经出现了增长的现象，但是总体来说行政执法机关移送涉嫌犯罪案件尚处于低概率。
二、政执法机关移送涉嫌犯罪案件存在问题的原因
（一）行政机关不予以移交公安机关处理的原因
其原因有以下几种:（1）出于私心或者因为腐败原因。涉嫌犯罪的案件往往在一线办案单位的办理阶段就被消化成一般的违法案件；（2）对相关法律法规不熟悉导致案件的从轻处理。行政机关在办案时使用的都是相关的行政类法律、法规、规章，对刑事法律的掌握较为生疏，一旦没有完善刑事法律的知识更新，极易在办案过程因为忽略导致将涉嫌犯罪的案件作为一般行政案件处理；（3）在办理行政案件完结时人为地直接“以罚代刑”、“以赔替刑”，省却了移送公安机关处理的这个步骤，造成对犯罪分子的放纵。
（二）公安机关接受涉嫌犯罪案件的后不立案、立而不侦原因
依据相关的数据显示，公安机关对于行政机关移送的涉嫌犯罪案件的立案率和侦破率均属于较低水平。究其原因共有以下几点：（1）公安机关负有提高破案率的内部压力，立案后的侦破率均作为考核的指标，虽然有犯罪的事实发生，但是在不能快速侦破的案件面前，会存在暂不予立案的做法；（2）某些办案人员素质偏低，对法律问题，罪与非罪问题的把握不准确，对于是否应立案把握能力不足；（3）立案后侦破率低，少数公安机关办案人员的办案指导思想存在偏差，特别是欠发达地区的公安机关经济侦查部门对“没有油水”的案件并不热衷，存在立案后拒不侦查的现象。（4）存在徇私舞弊行为或则受外部因素的影响，区域性的地方领导对于打击经济类型的犯罪问题较为敏感，认为会影响地方经济建设的打击，利用行政手段干预了公安机关的办案，在某种程度上容忍了经济犯罪问题的严重性。
三、检察院的立案监督的规定和实际运行机制
（一）检察院的立案监督的法律规定
现行法律文本中关于刑事立案监督的规定有《宪法》第129条，《刑事诉讼法》第8条和第87条，《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第7条，《人民检察院刑事诉讼规则》第372到379条，《公安机关办理刑事案件程序规定(修正)》第164条，最高人民检察院《人民检察院立案监督工作问题解答》等。几乎都是原则性的规范，实际的可操作性不强。《六机关规定》有较为详细的规定，也是实践中使用得最多的条款：“人民检察院通知公安机关立案的，公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。在上述时限内不予立案的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正。公安机关仍不予纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理，或者报告同级人大常委会。”《六机关规定》虽对公安机关不予立案的情形作出了应对的规定，但是上述规定均较为柔情，缺乏刚性，也没有赋予检察机关对公安机关违反上述相关规定后的相关惩处或者追究责任的规定。《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》也是加强“两法”的衔接，并明确规定由人民检察院和监察机关加强对案件移送情况进行监督，但是依然缺乏具体的可操作性，赋予检察机关对各部门违反移送的相关规定时，反制的约束力和反制措施相当有限，极大地了监督职能作用的发挥。2010年颁发《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定》（试行）对立案监督的相关措施的进一步规定，横向比较其他规定，是对以往相关规定的一种详细化解释，但是并没有脱离以往的桎梏，依然是指导性意见较多，可操作规定较弱。
（二）检察院的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件立案监督的途径和实施程序
1．主动联系行政执法单位，了解行政执法单位的行政执法案件，主动要求行政执法单位进行制定“两法”衔接相关规定，和完善行政执法单位在行政执法过程中查处涉嫌犯罪案件的移送制度。
2．在引起相关行政执法单位的重视后，检察机关积极主动与公安机关及行政执法机关联系，协商会签“衔接机制”的意见、办法、规定等，要求行政执法单位在规定的时间内移送涉嫌犯罪案件，并向检察机关移送行政执法案件的副本或者复印，以此备案，便于检察机关立案监督。
3．在“衔接机制”机制实施一段时间后，检察机关通常会定期回访行政执法单位，倒查移送案件的立案效果，议商移送案件的难处和查找制度的弱点，以便推进衔接工作进一步的改进。
四、强化行政执法机关移送涉嫌犯罪案件立案监督的改进对策
（一）必须继续完善赋予检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件完全立案监督权利
赋予检察机关完整的刑事立案督权的权能。一是要完备刑事立案监督权的权能。也就是说，要明确赋予检察机关对刑事立案活动的知情权、质询权和纠正权以及为保证纠正得以实现的机动调查权、处罚建议权，使检察机关的刑事立案监督权具有刚性、强制力。二是要在法律上明确扩大现有刑事立案监督的对象和范围。将行使刑事案件侦查权的公安机关、检察机关自侦部门、国家安全机关、监狱机关、海关、走私犯罪侦查机关等都纳入到立案监督的对象当中来。将立案监督的范围扩大为应当立案而不立案、不应当立案而立案和立案后“降格处理”等方面。
（二）寻求高位阶的法律或司法解释的支持，将行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督作为侦查监督的重要方向，制定完善的规范
检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督不能在空泛的纸上空谈，必须有一本强制性的高位阶法律或者司法解释的规定，而且这些法律或者司法解释不能仅仅包含原则性合简单操作性的规范性条文，必须要有从行政机关在执法案件中发现线索到移送公安机关、移送检察院备案、公安机关的立案侦查、检察机关对上述两个部门违反规定的处理等详细的规定。
（三）健全行政执法机关移送涉嫌犯罪案件立案监督机制，构建起有利于强化立案监督工作的各种有机衔接机制
在现有法律不能一时完备的情况下，只能依靠各部门之间的合作与努力，特别是检察机关必须率先进行互动，建立起案件信息通报制度：（1）建立起行政执法案件的查阅畅通渠道，保证检察对于对于行政执法案件是否涉嫌刑事犯罪的知情权，确保移送公安机关处理的行政执法案件在检察机关的备案。（2）建立起与公安机关的立案监督备案案件信息通报制度，与公安机关定期交流立案监督备案案件的受案、立案、网上追逃、强制措施适用、呈捕、移送起诉与撤案，同时将起诉案件的判决结果通报公安机关。（3）上述查阅渠道和信息通报通过软件联网的方式进行互通，将案件材料和办理流程上网，检察机关能够通过内部网上查询相关情况，方便监督。
（四）行政执法机关移送涉嫌犯罪案件立案監督必须专人专办，指派专门的办案人员与行政机关和公安机关及时沟通和需求支持，保持案件监督的绿色通道
在遇着特情案件时，也可派员及时全程现场跟进，对案件证据的收集、固定及侦查方向提出建议和意见，与侦查机关及时沟通协调，为案件顺利办理打下坚实的基础。
（五）检察机关可以通过立足本能，决心查处一批不移交刑事处理和移交后处理不力的职务犯罪
特别是对市场经济中较为突出的问题，对民生损害特别大的案件更要积极查处，查处后还可以通过个案分析，以大众媒体和内部会议两种形式进行通报，达到宣传“两法”衔接和预防腐败的效果。
注释：
以上数据来源于元明《行政执法与刑事司法衔接的理论与实践》人民检察，2011年6月（下半月）.
王学成《刑事立案监督：现状、致因与出路》《政法学刊》第25卷第四期2008年8月.