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[摘要]政府绩效是公共管理的核心问题，也是衡量公共管理成败的标准。通过对近年来政府绩效评估的内客、标准、方法和主体上出现的困境进行分析，可以看出政府绩效评估困境产生的根源在于政府自身身份的两重性，因而，将政府绩效分层而论是明晰政府绩效评估的路径选择。
[关键词]政府绩效评估；内部绩效；外部绩效
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1002－7408(2008)06－0015－03
现代政府管理的核心问题是提高绩效，而要提高绩效。首先就要评估现有政府绩效水平。自上个世纪90年代以来，我国各地政府对绩效评估进行了积极而有益的探索，经过十几年的发展，从形式到内容上都取得了不少的进展。政府绩效评估的重视和提出，充分反映了我国政府从管制型政府向，服务型政府的转变，从官本位政府向民本位政府的转变。所谓政府绩效评估，就是指基于特定的价值取向，运用科学的标准、方法和程序对政府公共部门的效率、效能、服务质量、公共责任和公众满意度等方面进行分析判断，并对政府管理过程中的投入、产出和成果所反映的绩效进行评定的过程。基于这个概念的基础上，我们来探讨政府绩效评估中的一系列问题。
一、政府绩效评估困境
(一)社会职能还是经济、政治职能——政府绩效评估内容选择上的困境
政府作为社会职能、经济职能和政治职能的领导者与执行者必然有其政府绩效，但政府绩效在这几个相互关联却又界限分明的领域内的体现却有所不同。社会职能着力于为公众提供服务，主要强调政府运用公共权力进行管理，提供公共产品和服务，保证良好的社会发展秩序和环境；经济职能在整个社会大环境中就经济秩序做调整，政府绩效在此则意味着要增进公共利益并能公平分配；政治职能则更多的是围绕政府自身制度、体制的变更而展开的，政府绩效在此要解决的是机构膨胀和人员臃肿的机构效率低下问题。政府绩效在这三个不同领域内有着不同的内容和要求，有着不同的有针对性的指导改革的方案、措施，对政府绩效的提高都有不可或缺的作用。
(二)公众满意度还是经济指标——政府绩效评估标准选择上的困境
评估标准是绩效评估的载体，即通过什么来显示绩效好坏的程度。政府的效率、效能、服务质量、公共责任既可以用经济指标来测量，又可以用公众满意度来判定。从政府的源起来看，政府是公众权力让渡的产物，政府的职能是为公众提供优质的服务，所以公众的需要和认可是政府应首先考虑的。因而政府为公众提供的各项服务的质量应以公众满意度为参照，否则政府行为的导向将脱离公众。公众对政府提供的公共服务和公共产品的满意程度是政府行为的重要反馈途径，根据公众的反馈，政府才能发现管理中存在的问题和待改善之处。但同时，“公众需求”并非确定性的概念，它会随着时间和空间的变化而处于流变的过程中。因而，以公众满意度作为衡量政府绩效的指标缺乏可操作性。而且，如果政府活动效果过分依赖公众的主观评价。行政活动本身的目标就不可避免地会丧失确定性和一致性。而在这一方面，经济指标就凸现其优势了。
(三)定性考核还是定量考核——政府绩效评估方法选择上的困境
政府是一个以管理和服务为主要内容的部门，它所生产出来的产品和服务多是一些非有形的产出，不像企业的产品那样进入市场交易体系后可以形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就给政府绩效的量化带来了难度。定性考核表明的是政府进行公共管理活动提供公共服务的态度、所使用的方法与手段、管理能力，以及社会公众满意程度，这些指标是无法用数字来描述的，因而必须用定性考核来表示。
但事实上，要做到评估指标的可测量性才能真正科学地衡量政府绩效，这就需要进行定量考核，因为定量考核是绩效评估的基本尺度。“量”表明的是政府管理效率的大小，效率比例、频率大小和行政活动节奏的快慢、环节多少。这些必须用量来表示才足够精确。同时，单纯性的定性考核会引致结果模糊、准确性差。因为量化考核相对客观公正，可以最大限度减少人情等主观因素，摆脱了定性考核中模糊判断的不公正现象。且评估数据便于分析统计，利于找出影响绩效提升的关键点，可以将工作目标明确，给人以明确的、前进的指引。就近几年对政府绩效评估的理论和实践来看，对评估指标进行量化分析已经是一个明显的趋势。
(四)社会公众还是政府自身——政府绩效评估主体选择上的困境
评估主体即评估者，是对政府绩效进行价值判断的个体，或组织，二者的取舍也反映了政府绩效评估的价值取向问题。政府和社会公众作为行政行为的决策者和服务对象，二者所处的地位、环境和目标不同，决定了他们在对政府绩效进行评估时各有优劣。从政府行为的最终指向者来看，政府决策是否正确，不能由决策者自身判定，而要由实际需要和社会效果判定；政府管理的最终绩效如何，也不能由政府自身判定，而是要由服务对象和人民大众判定。一个地方的政府或一届政府是否有绩效、到底有多大的绩效，其最有发言权或评估权的只能是人民。通过人民群众对政府绩效的认可和赞同的评价机制，可以非常客观地对政府绩效做出公正合理的评价。政府的服务态度、服务质量、服务水平如何，由社会公众掌握发言权，这是一种服务和公众至上的政府绩效评估机制。
但公共管理作为一种目标管理活动，同时具有专业性。在评估中，公众由于受社会环境、主观认识、心理状态等因素的影响，不可避免地对政府职能部门各方面内容进行的评估难以保证评估结果的准确性和客观性。从评估主体应掌握专业化的评估技术、政府运作机制和信息获得渠道的角度上说，政府工作质量的高低、政令贯通的情况和班子素质的优劣由政府自身获取评估资料和数据来进行评估更近科学，这是一种政府自身和专业化至上的机制。
二、政府绩效评估困境的根源——政府身份的两重性
一方面，政府的管理与私营部门的管理虽有本质的差别，但它们作为管理的分支有其共性的一面。这种共性是针对政府内部管理而言的，因为政府首先是作为一个机构而存在。从自身管理者的角度来看，它是以投入的人力、物力和财力的数量和产出的质量和效果为衡量指标的机构。从这一点出发。它类似于其他经济主体的投入与产出。而且，政府绩效评估是由企业绩效评估演变而来的，是企业绩效评估在政府管理中的借鉴和发展。这种借鉴和发展，也是由政府绩效评估与企业绩效评估具有的同一性所决定的。从本质上说，组织是为实现一定目标而建立起来的开放性社会单位。组织的这种本质规定，决定了政府绩效评估和企业绩效评估具有同一性，这种同一性决定了企业绩效评估可以借鉴和运用到政府管理中来。因而，以可量化的经济指标来评估政府自身机构管理绩效是有据可依的。
另一方面，现代政府以向社会和公众提高优质和高效的服务为行为宗旨。政府作为一个特殊的组织实体，从社会管 理者的角度来看，它是一个公共利益的代表，是全体公民意愿表达和实现的渠道。政府的特殊性质，决定了政府绩效评估不只是一个纯粹的内部管理过程，而是一个涉及政治、经济、文化等多方面的综合体系。政府绩效评估不只体现为对经济指标的追求，其核心应是公共责任的实现程度与效果，是效率、效果和效益的综合。政府为公众提供的各项服务的质量应以公众满意度参照，否则政府行为的导向会脱离公众。公众对政府提供公共服务和公共产品的满意程度是政府行为的重要反馈途径，根据公众的反馈，政府才能发现政府管理活动中存在的问题和有待改进的地方。因而，由社会公众以公众满意度的定性指标来评估政府的社会管理绩效也是有据可依的。
三、政府绩效评估的路径选择——层次的视角
从政府绩效研究对象——政府自身的两重性出发，可将政府绩效分为机构管理绩效和社会管理绩效两个层次来进行评估，在此，分别将其称之为政府内部绩效和政府外部绩效。政府绩效的高低并非意指其中任意一个，而是政府内部绩效与政府外部绩效的有机统一。
(一)不同政府绩效的不同评估对象
1、政府内部绩效——政府内部管理评估的结果表达
传统行政管理范式过于注重公共部门与私营部门之间的区别，严格两种管理的非融性，而导致一面是私营部门日益迅速的发展，另一面却是日甚一日政府失灵现象的蔓延。所以，对于研究政府内部绩效而言，借鉴私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术对提高政府自身工作效率和管理水平大有益处。这样，必然的逻辑结论就是：政府绩效是公共管理活动的经济效率。在这一点上，政府内部管理与私营部门管理实质差别不大。那么，建立高效低耗政府，从政府内部来看是要讲经济效率的。“在公共部门组织，愿意制定绩效测量必定伴随着一个对手绩效性质观点的变化。公共部门组织必须脱离那种传统的以行为或被提供的服务为中心的做法，而转向可量化的结果、目标和效果。”政府内部绩效就是具体行政单位管理活动的产出和投入之间的比率，这里的投入和产出都是政府本身仅限于内部活动的行政行为。政府内部绩效较为直接和显现，侧重于可以量化的经济效率，可以运用若干个经济指标来计算和考核。但是，政府内部绩效又不等同于经济效率，因为政府这一机构的存在，它有比其他机构更高的社会地位。换言之，政府绩效和行政人员工作状态的高低不仅仅只限于内部管理，而是起到了一个社会示范的作用。因而，经济效率一词是无法准确表述政府内部绩效的，它更多地应指效益，即效能与效率的总和。那么，在政府内部绩效的涵义中应是包含经济效益与社会效益两个层次的，应明确的是，经济效益是政府内部绩效的主导内容。
在具体测量中，以政府自身主导政府内部绩效评估为主要途径，可以充分利用政府信息获取方便和导向性强的长处，以投入指标、产出指标、效率指标为评估对象，以政府规模、政府工作效率、行政成本、行政效益、政府机关工作人员德能勤绩等方面的表现为主要内容，运用现代科学技术和数学方法，通过收集、整理、计算反映考核对象情况的有关数据信息，得出评估结果。内因是事物发展变化的根本原因，政府绩效的好坏取决于政府内部的管理的能力，要衡量政府的内部管理能力就要进行政府内部绩效评估。
2、政府外部绩效——政府外部管理评估的结果表达
由于政府的公共性，即它是作为为社会服务的部门而存在，那么，它还要考虑如何履行公共责任，用好公共权力、提供公共道德和解决社会问题，而这些活动的判断标准是无法用侧重于经济效益的政府内部绩效来衡量的。因而，在政府为社会提供公共产品和信息服务的过程中，它追求的是另一种截然不同的——政府外部绩效。政府外部绩效是将政府绩效放在整个社会系统中考察，由公共管理对社会的外在影响来评价政府绩效，其中行政行为输出指向是整个社会系统。政府外部绩效侧重的是质的把握，追求更多的是难以量化的社会效益，因而必须借助于其他形式来间接考核。也正是由于社会效益的难以测量性，决定了仅以社会效益衡量政府外部绩效是难以把握其准确性的，因而加入了成本投入这一指标。即政府外部绩效是社会效益与成本投入的组合，若在取得同样社会效益的前提下，成本投入少的行政行为便有更高的政府外部绩效；在同样成本投入的情况下，社会效益愈高则政府外部绩效愈高，在这个组合当中，社会效益是前提和根本。
在具体测量中，由社会公众对政府外部绩效进行评估，可以充分利用社会公众作为政府的服务对象这一优势地位所具有的最直接、最真实的感受，对政府部门的职能履行、廉政建设、执法情况等整体表现情况进行评估。以社会需求满足程度指标、可持续性经济福利指数、社会进步指数、心理指数、政府质量指标为评估对象，以人民生活质量、政治民主程度、社会稳定与秩序、生态环境、科教文卫等为主要内容，以社会评估为主要途径。
(二)总体上统一为科学合理的政府绩效
1、政府内部绩效与政府外部绩效的良性互动
要实现政府绩效整体的提高，这并不是一个个体的问题，更多要考虑的是两者如何实现良性互动。政府内部绩效是政府外部绩效的物质基础，只讲政府外部绩效而脱离了政府内部绩效，政府外部绩效也会失去进一步发展的依托和动力。只有树立起政府内部绩效的观念，使有限的资金发挥更大的效益，才能使获得更大的政府外部绩效得到物质上的保障。同时，政府外部绩效又是政府内部绩效的前提，政府内部绩效要服从于政府外部绩效，不然就会违背政府工作的宗旨。政府外部绩效也是提高政府内部绩效的重要条件，高政府外部绩效可以为提高政府内部绩效创造一个良好的外部大环境。
2、政府内部绩效与政府外部绩效的关系
由于政府内部行为与政府外部行为都寓于政府之中，那么，政府内部绩效与政府外部绩效也不是截然分开的，而是统一于政府的。政府绩效所内含的两个层次因其指标的变化而各有高低之别，它们的一致性表现在：高政府内部绩效与高政府外部绩效的组合；低政府内部绩效与低政府外部绩效的组合。它们的非一致表现在：高政府内部绩效与低政府外部绩效的组合；低政府内部绩效与高政府外部绩效的组合。总之，高的政府绩效是在高政府内部绩效与高政府外部绩效的相互促进中形成的。
因而在政府绩效评估体系的整合中，必须把内部评估与外部评估结合起来，将政府各方职能统一起来，将经济指标和公众满意度衔接起来，将定量考核与定性考核互补起来，将政府自身评估与社会评估结合起来，对政府绩效实施多角度、全方位的评估，以弥补单方评估的缺陷。
[责任编辑：王润秋]
[关键词]政府绩效评估；内部绩效；外部绩效
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1002－7408(2008)06－0015－03
现代政府管理的核心问题是提高绩效，而要提高绩效。首先就要评估现有政府绩效水平。自上个世纪90年代以来，我国各地政府对绩效评估进行了积极而有益的探索，经过十几年的发展，从形式到内容上都取得了不少的进展。政府绩效评估的重视和提出，充分反映了我国政府从管制型政府向，服务型政府的转变，从官本位政府向民本位政府的转变。所谓政府绩效评估，就是指基于特定的价值取向，运用科学的标准、方法和程序对政府公共部门的效率、效能、服务质量、公共责任和公众满意度等方面进行分析判断，并对政府管理过程中的投入、产出和成果所反映的绩效进行评定的过程。基于这个概念的基础上，我们来探讨政府绩效评估中的一系列问题。
一、政府绩效评估困境
(一)社会职能还是经济、政治职能——政府绩效评估内容选择上的困境
政府作为社会职能、经济职能和政治职能的领导者与执行者必然有其政府绩效，但政府绩效在这几个相互关联却又界限分明的领域内的体现却有所不同。社会职能着力于为公众提供服务，主要强调政府运用公共权力进行管理，提供公共产品和服务，保证良好的社会发展秩序和环境；经济职能在整个社会大环境中就经济秩序做调整，政府绩效在此则意味着要增进公共利益并能公平分配；政治职能则更多的是围绕政府自身制度、体制的变更而展开的，政府绩效在此要解决的是机构膨胀和人员臃肿的机构效率低下问题。政府绩效在这三个不同领域内有着不同的内容和要求，有着不同的有针对性的指导改革的方案、措施，对政府绩效的提高都有不可或缺的作用。
(二)公众满意度还是经济指标——政府绩效评估标准选择上的困境
评估标准是绩效评估的载体，即通过什么来显示绩效好坏的程度。政府的效率、效能、服务质量、公共责任既可以用经济指标来测量，又可以用公众满意度来判定。从政府的源起来看，政府是公众权力让渡的产物，政府的职能是为公众提供优质的服务，所以公众的需要和认可是政府应首先考虑的。因而政府为公众提供的各项服务的质量应以公众满意度为参照，否则政府行为的导向将脱离公众。公众对政府提供的公共服务和公共产品的满意程度是政府行为的重要反馈途径，根据公众的反馈，政府才能发现管理中存在的问题和待改善之处。但同时，“公众需求”并非确定性的概念，它会随着时间和空间的变化而处于流变的过程中。因而，以公众满意度作为衡量政府绩效的指标缺乏可操作性。而且，如果政府活动效果过分依赖公众的主观评价。行政活动本身的目标就不可避免地会丧失确定性和一致性。而在这一方面，经济指标就凸现其优势了。
(三)定性考核还是定量考核——政府绩效评估方法选择上的困境
政府是一个以管理和服务为主要内容的部门，它所生产出来的产品和服务多是一些非有形的产出，不像企业的产品那样进入市场交易体系后可以形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就给政府绩效的量化带来了难度。定性考核表明的是政府进行公共管理活动提供公共服务的态度、所使用的方法与手段、管理能力，以及社会公众满意程度，这些指标是无法用数字来描述的，因而必须用定性考核来表示。
但事实上，要做到评估指标的可测量性才能真正科学地衡量政府绩效，这就需要进行定量考核，因为定量考核是绩效评估的基本尺度。“量”表明的是政府管理效率的大小，效率比例、频率大小和行政活动节奏的快慢、环节多少。这些必须用量来表示才足够精确。同时，单纯性的定性考核会引致结果模糊、准确性差。因为量化考核相对客观公正，可以最大限度减少人情等主观因素，摆脱了定性考核中模糊判断的不公正现象。且评估数据便于分析统计，利于找出影响绩效提升的关键点，可以将工作目标明确，给人以明确的、前进的指引。就近几年对政府绩效评估的理论和实践来看，对评估指标进行量化分析已经是一个明显的趋势。
(四)社会公众还是政府自身——政府绩效评估主体选择上的困境
评估主体即评估者，是对政府绩效进行价值判断的个体，或组织，二者的取舍也反映了政府绩效评估的价值取向问题。政府和社会公众作为行政行为的决策者和服务对象，二者所处的地位、环境和目标不同，决定了他们在对政府绩效进行评估时各有优劣。从政府行为的最终指向者来看，政府决策是否正确，不能由决策者自身判定，而要由实际需要和社会效果判定；政府管理的最终绩效如何，也不能由政府自身判定，而是要由服务对象和人民大众判定。一个地方的政府或一届政府是否有绩效、到底有多大的绩效，其最有发言权或评估权的只能是人民。通过人民群众对政府绩效的认可和赞同的评价机制，可以非常客观地对政府绩效做出公正合理的评价。政府的服务态度、服务质量、服务水平如何，由社会公众掌握发言权，这是一种服务和公众至上的政府绩效评估机制。
但公共管理作为一种目标管理活动，同时具有专业性。在评估中，公众由于受社会环境、主观认识、心理状态等因素的影响，不可避免地对政府职能部门各方面内容进行的评估难以保证评估结果的准确性和客观性。从评估主体应掌握专业化的评估技术、政府运作机制和信息获得渠道的角度上说，政府工作质量的高低、政令贯通的情况和班子素质的优劣由政府自身获取评估资料和数据来进行评估更近科学，这是一种政府自身和专业化至上的机制。
二、政府绩效评估困境的根源——政府身份的两重性
一方面，政府的管理与私营部门的管理虽有本质的差别，但它们作为管理的分支有其共性的一面。这种共性是针对政府内部管理而言的，因为政府首先是作为一个机构而存在。从自身管理者的角度来看，它是以投入的人力、物力和财力的数量和产出的质量和效果为衡量指标的机构。从这一点出发。它类似于其他经济主体的投入与产出。而且，政府绩效评估是由企业绩效评估演变而来的，是企业绩效评估在政府管理中的借鉴和发展。这种借鉴和发展，也是由政府绩效评估与企业绩效评估具有的同一性所决定的。从本质上说，组织是为实现一定目标而建立起来的开放性社会单位。组织的这种本质规定，决定了政府绩效评估和企业绩效评估具有同一性，这种同一性决定了企业绩效评估可以借鉴和运用到政府管理中来。因而，以可量化的经济指标来评估政府自身机构管理绩效是有据可依的。
另一方面，现代政府以向社会和公众提高优质和高效的服务为行为宗旨。政府作为一个特殊的组织实体，从社会管 理者的角度来看，它是一个公共利益的代表，是全体公民意愿表达和实现的渠道。政府的特殊性质，决定了政府绩效评估不只是一个纯粹的内部管理过程，而是一个涉及政治、经济、文化等多方面的综合体系。政府绩效评估不只体现为对经济指标的追求，其核心应是公共责任的实现程度与效果，是效率、效果和效益的综合。政府为公众提供的各项服务的质量应以公众满意度参照，否则政府行为的导向会脱离公众。公众对政府提供公共服务和公共产品的满意程度是政府行为的重要反馈途径，根据公众的反馈，政府才能发现政府管理活动中存在的问题和有待改进的地方。因而，由社会公众以公众满意度的定性指标来评估政府的社会管理绩效也是有据可依的。
三、政府绩效评估的路径选择——层次的视角
从政府绩效研究对象——政府自身的两重性出发，可将政府绩效分为机构管理绩效和社会管理绩效两个层次来进行评估，在此，分别将其称之为政府内部绩效和政府外部绩效。政府绩效的高低并非意指其中任意一个，而是政府内部绩效与政府外部绩效的有机统一。
(一)不同政府绩效的不同评估对象
1、政府内部绩效——政府内部管理评估的结果表达
传统行政管理范式过于注重公共部门与私营部门之间的区别，严格两种管理的非融性，而导致一面是私营部门日益迅速的发展，另一面却是日甚一日政府失灵现象的蔓延。所以，对于研究政府内部绩效而言，借鉴私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术对提高政府自身工作效率和管理水平大有益处。这样，必然的逻辑结论就是：政府绩效是公共管理活动的经济效率。在这一点上，政府内部管理与私营部门管理实质差别不大。那么，建立高效低耗政府，从政府内部来看是要讲经济效率的。“在公共部门组织，愿意制定绩效测量必定伴随着一个对手绩效性质观点的变化。公共部门组织必须脱离那种传统的以行为或被提供的服务为中心的做法，而转向可量化的结果、目标和效果。”政府内部绩效就是具体行政单位管理活动的产出和投入之间的比率，这里的投入和产出都是政府本身仅限于内部活动的行政行为。政府内部绩效较为直接和显现，侧重于可以量化的经济效率，可以运用若干个经济指标来计算和考核。但是，政府内部绩效又不等同于经济效率，因为政府这一机构的存在，它有比其他机构更高的社会地位。换言之，政府绩效和行政人员工作状态的高低不仅仅只限于内部管理，而是起到了一个社会示范的作用。因而，经济效率一词是无法准确表述政府内部绩效的，它更多地应指效益，即效能与效率的总和。那么，在政府内部绩效的涵义中应是包含经济效益与社会效益两个层次的，应明确的是，经济效益是政府内部绩效的主导内容。
在具体测量中，以政府自身主导政府内部绩效评估为主要途径，可以充分利用政府信息获取方便和导向性强的长处，以投入指标、产出指标、效率指标为评估对象，以政府规模、政府工作效率、行政成本、行政效益、政府机关工作人员德能勤绩等方面的表现为主要内容，运用现代科学技术和数学方法，通过收集、整理、计算反映考核对象情况的有关数据信息，得出评估结果。内因是事物发展变化的根本原因，政府绩效的好坏取决于政府内部的管理的能力，要衡量政府的内部管理能力就要进行政府内部绩效评估。
2、政府外部绩效——政府外部管理评估的结果表达
由于政府的公共性，即它是作为为社会服务的部门而存在，那么，它还要考虑如何履行公共责任，用好公共权力、提供公共道德和解决社会问题，而这些活动的判断标准是无法用侧重于经济效益的政府内部绩效来衡量的。因而，在政府为社会提供公共产品和信息服务的过程中，它追求的是另一种截然不同的——政府外部绩效。政府外部绩效是将政府绩效放在整个社会系统中考察，由公共管理对社会的外在影响来评价政府绩效，其中行政行为输出指向是整个社会系统。政府外部绩效侧重的是质的把握，追求更多的是难以量化的社会效益，因而必须借助于其他形式来间接考核。也正是由于社会效益的难以测量性，决定了仅以社会效益衡量政府外部绩效是难以把握其准确性的，因而加入了成本投入这一指标。即政府外部绩效是社会效益与成本投入的组合，若在取得同样社会效益的前提下，成本投入少的行政行为便有更高的政府外部绩效；在同样成本投入的情况下，社会效益愈高则政府外部绩效愈高，在这个组合当中，社会效益是前提和根本。
在具体测量中，由社会公众对政府外部绩效进行评估，可以充分利用社会公众作为政府的服务对象这一优势地位所具有的最直接、最真实的感受，对政府部门的职能履行、廉政建设、执法情况等整体表现情况进行评估。以社会需求满足程度指标、可持续性经济福利指数、社会进步指数、心理指数、政府质量指标为评估对象，以人民生活质量、政治民主程度、社会稳定与秩序、生态环境、科教文卫等为主要内容，以社会评估为主要途径。
(二)总体上统一为科学合理的政府绩效
1、政府内部绩效与政府外部绩效的良性互动
要实现政府绩效整体的提高，这并不是一个个体的问题，更多要考虑的是两者如何实现良性互动。政府内部绩效是政府外部绩效的物质基础，只讲政府外部绩效而脱离了政府内部绩效，政府外部绩效也会失去进一步发展的依托和动力。只有树立起政府内部绩效的观念，使有限的资金发挥更大的效益，才能使获得更大的政府外部绩效得到物质上的保障。同时，政府外部绩效又是政府内部绩效的前提，政府内部绩效要服从于政府外部绩效，不然就会违背政府工作的宗旨。政府外部绩效也是提高政府内部绩效的重要条件，高政府外部绩效可以为提高政府内部绩效创造一个良好的外部大环境。
2、政府内部绩效与政府外部绩效的关系
由于政府内部行为与政府外部行为都寓于政府之中，那么，政府内部绩效与政府外部绩效也不是截然分开的，而是统一于政府的。政府绩效所内含的两个层次因其指标的变化而各有高低之别，它们的一致性表现在：高政府内部绩效与高政府外部绩效的组合；低政府内部绩效与低政府外部绩效的组合。它们的非一致表现在：高政府内部绩效与低政府外部绩效的组合；低政府内部绩效与高政府外部绩效的组合。总之，高的政府绩效是在高政府内部绩效与高政府外部绩效的相互促进中形成的。
因而在政府绩效评估体系的整合中，必须把内部评估与外部评估结合起来，将政府各方职能统一起来，将经济指标和公众满意度衔接起来，将定量考核与定性考核互补起来，将政府自身评估与社会评估结合起来，对政府绩效实施多角度、全方位的评估，以弥补单方评估的缺陷。
[责任编辑：王润秋]