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摘 要 在用人单位应为职工缴纳工伤保险费而不缴纳的情况下发生的工伤认定争议往往存在行政、民事交叉的情况。现行的工伤认定争议诉讼采取的是“先行后民”的模式，针对工伤认定和工伤待遇争议依次提起行政诉讼和民事诉讼来解决。但是这种处理方式不仅耗时而且浪费匮乏的司法资源。所以本文认为有必要对我国工伤认定争议诉讼程序进行重构，将工伤认定争议纳入行政附带民事诉讼。
关键词 工伤认定 工伤待遇赔偿 行政附带民事诉讼
作者简介：刘婷婷，云南民族大学校友会秘书处。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.301
一、工伤认定争议
劳动者在工作过程中或者从事相关工作而引发伤害以及由工作因素引发疾病就有权申请工伤认定以获得工伤保险待遇。根据《工伤保险条例》的规定，应由所在单位向社会保险行政部门提出工伤认定申请。工伤认定即是指社会保险行政部门对受伤职工是否因工受伤的事实进行甄别，给予认定并予宣告为工伤或不认定为工伤，属于行政确认行为。
行政确认具有可诉性，相对人或相关人可以诉诸法院寻求司法救济。用人单位或工伤职工对社会保险部门作出的工伤认定不服时，可以直接向法院提起行政诉讼。工伤保险具有分散用人单位风险的作用，建立工伤保险基金并集中调剂适用，使得任何用人单位在发生工伤事故乃至工伤伤残致死事故时，也不致因给付过多而影响正常的生产经营。所以，当用人单位为职工缴纳了社会保险的情况下，一般会主动向社会保险部门申请工伤认定，受伤职工进而以此为依据申请工伤保险待遇。但是，一些用人单位为了减小用工成本，不为职工缴纳工伤保险。由于缴纳了工伤保险费的情况下是由国家进行工伤保险待遇给付，所以若是对经办机构的核定标准有争议，通过行政诉讼渠道即可解决。但是，对于那种不为职工缴纳工伤保险的用人单位，一旦受伤职工被确定为工伤之后，此处排除第三人侵权，就要承担民事赔偿责任。这样的话，就会出现行政、民事争议交叉的情况，即对工伤认定的争议和对民事赔偿的争议。所以本文对工伤认定争议的讨论限定为用人单位应为职工缴纳工伤保险费而不缴纳的情况下发生的工伤认定争议。对于这种行政、民事交叉的工伤案件，现实中作何处理？
二、 工伤认定争议诉讼现状
（一） 文本分析
行政、民事交叉案件的处理，实践中有两种解决办法。即行政诉讼和民事诉讼分别进行和附带诉讼。分开进行又细分为“先行后民”和“先民后行”两种模式。根据《工伤保险条例》，当职工遭遇工伤后获得工伤待遇赔偿要经历这样的一般程序：申请工伤认定——作出工伤认定决定——（用人单位不服提起复议——复议维持）——提起行政诉讼——行政诉讼一审——维持工伤认定判决——用人单位不服提起行政诉讼二审——二审维持判决——市级劳动鉴定委员会对受伤职工劳动能力进行初步鉴定——对鉴定意见有异议——申请省级劳动鉴定委员会再次鉴定——确定工伤待遇——不服，申请劳动仲裁委员会仲裁——不服，民事诉讼一审——不服，民事诉讼二审——执行。可见，工伤认定争议诉讼采取的是“先行后民”的模式。针对工伤认定和工伤待遇争议应依次提起行政诉讼和民事诉讼来解决。
（二） 诉讼实践状况
1.分别审理旷废时日：
职工遭遇工伤后先进行工伤认定再进行工伤待遇核定这种程序安排无可非议，体现前因后果的关系，符合事物发展的规律，但是相应的诉讼救济安排就不那么符合人道主义的要求。当用人单位和工伤职工就工伤待遇赔偿有争议时，要先向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，之后才能提起民事诉讼。此处，忽略劳动能力鉴定的耗时，从工伤被认定到工伤待遇争议最终得到确定要经历将近14个月。工伤职工提起工伤认定诉讼，其根本目的在于获得工伤待遇赔偿而非诉讼过程的体验。但是，根据现有制度，他必须在工伤认定诉讼胜诉后，再一次进入行政程序，由经办机构核定完工伤待遇之后，由用人单位进行赔偿。当受伤职工获得了一纸工伤认定的终审判决时，对其意味着什么？万里长征才走完了第一程。与人社部门的争议处理完毕，虽然用人单位赔偿与否已成定局，但是与用人单位的博弈还没结束，赔多赔少的拉锯战才要开始。行政争议纠纷得到解决，但是与之交织的民事争议却必须由下一个程序来解决。正如上文所说，用人单位会用各种手段来阻碍赔偿的获得。他们往往会用尽一切可以利用的程序，仲裁、民事一审、民事二审，通过超长的耗时来拖垮受伤职工。工伤待遇未能发挥及时医疗救治的功能，而受伤职工及其家庭也可能在漫漫程序中被拖垮。
2.简单案件浪费司法资源：
美国著名经济分析法学家波斯纳先生曾说过：“在一个资源稀缺的世界，浪费是不道德的行为”。司法资源是社会资源的一部分。由于现行的体制因素和国家经济发展水平的制约，政府统筹下的法院的司法资源无法解决面临的“案多人少”、经费短缺等矛盾。此外，在能动司法政策的要求下，各级法院要完成诸如走访群众、联系企业和深入社区巡回审判等司法能动服务，这使得人民法院的审判经费严重不足的矛盾更加突出，所以司法资源应合理使用。对于工伤认定和工伤待遇赔偿的案件，按照现有制度要分别立案，分别由两个审判庭的审判人员进行审理。是否为工伤由行政法庭裁判，而赔多少又由民事法庭裁判。民事法庭的工作某种程度上是对行政法庭工作的重复。因为在工伤认定审判中已查明案件事实，此时又由民事法庭对相关的证据重新进行认定，显然是没有必要的。工伤待遇赔偿争議中一般权利义务明确，案情也并不复杂，涉及证据的认定问题对于行政审判庭法官也并非难事。此类案件分别立案、分别审理从一定程度上看是对司法资源不必要的浪费。
三、 重构我国工伤认定诉讼制度的思考
（一） 工伤认定行政附带民事诉讼的可行性
1.法律文本的改革创新：
2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这里的“一并解决”是行政诉讼附带民事诉讼的另一种表述。2009年，在案结事了的司法政策指导下，最高人民法院在《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第九条将行政附带民事诉讼扩展到行政确权、行政处理、颁发权属证等案件。2010年，最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的若干规定》第十三条规定将行政附带民事诉讼制度进一步扩展到行政许可领域。从最高人民法院的以上几个文件中我们可以看出，行政审判实践中对一并解决相关民事争议的需要以及最高人民法院的肯定态度。行政确认案件中存在大量的行民交织情况，这种状况已被法院审判实践所关注，2013年12月，提交第十二届全国人大常委会第六次会议审议的行政诉讼法修正案（草案）从法律层面对现有的一并审理制度实现突破，草案对受案范围进行了概括式规定，因具体行政行为影响民事权利义务而引起民事争议的情况，当然也会发生在行政确认争议案件中。然而本已看到的希望的曙光又如昙花一现般转瞬即逝，于2015年5月1日起实施的新行政诉讼法却又将之前概括式的规定限定为行政许可、行政裁决等有限的几类行政行为，行政确认行为没有被囊括其中。即便如此，这种将行政附带民事诉讼制度以法律形式确定下来仍然使我们看到这一制度已经向前迈出了很大一步，我们理由相信，随着法律的进一步实施以及相关行政附带民事诉讼工作的开展，待时机成熟，行政确认纳入这一制度范围也是可期待的。 2.试点工作的顺利开展：
以重庆市为例，2011年出台了《重庆市高级人民法院关于在部分中级、基层人民法院开展行政附带民事诉讼试点工作的通知》，并于2012年起正式在市一中院、九龙坡区、江津区、黔江区、涪陵区、万州区法院等部分中、基層法院开展行政附带民事诉讼的试点工作。一些法院还在充分实践的基础上，进一步出台细化的程序规定。2014年3月，重庆市高级法院制定下发《关于审理行政附带民事诉讼案件的工作规程（试行）》，正式在全市范围内施行，规范了行政附带民事诉讼案件审理，有力地促进了行政争议实质性解决。重庆首例行政附带民事诉讼案件华德机械制造有限公司诉江津区人力资源和社会保障局工伤认定案中，鉴于伤者胡正江与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，江津区法院依法通知其作为第三人参加诉讼，并经释明，胡正江提起了行政附带民事诉讼，要求原告给付其工伤保险待遇，法院经合并审理维持了江津区人社局做出的工伤认定决定并且支持了第三人要求原告给付工伤保险待遇的民事诉求。试点工作的开展并不局限于行政裁决和行政许可等法律明确规定的案件，工伤认定争议一类的行政确认案件在实践中已经纳入到行政附带民事诉讼的范畴。
（二）工伤认定行政附带民事诉讼的条件
行政附带民事诉讼，是指在进行行政诉讼时，人民法院依照当事人及利害关系人的申请，同时受理同被诉行政行为联系紧密的民事案件，将民事争议同行政争议一起处理的诉讼制度。马怀德教授指出，提起行政附带民事诉讼的条件为：以行政诉讼成立为前提；关联性的存在；附带民事诉讼由民事争议当事人提起；在一审中提起。
工伤认定中具备什么条件的情况下能够附带提起民事诉讼，下文一一分析之：
1.工伤认定行政诉讼成立：
案件起诉到法院，法院予以受理，该案件即告成立。若工伤认定起诉被法院裁定不予受理，则该行政诉讼未成立。已经受理又被裁定驳回起诉的也被认为行政诉讼未成立。若工伤认定行政确认案件不成立，则相应的附带民事赔偿也就不会产生。
2.工伤认定和工伤待遇赔偿存在关联性：
工伤认定的合法性是进行工伤待遇赔偿的前提条件，它的合法性得不到解决，工伤待遇赔偿争议也就得不到解决。同时，工伤认定请求和工伤赔偿诉讼请求之间具有内在关联性，即两种不同性质诉讼请求均来自于职工遭遇工伤这一共同的法律事实。
3.工伤赔偿争议只能在一审中提出：
工伤赔偿争议之所以必须在一审中提出是出于保护当事人对附带工伤赔偿争议上诉权的考虑。现行体制下，案件的审理实行两审终审制，如果当事人在进入二审才提出附带诉讼，那么工伤赔偿诉讼实际上是一审终局。至于在一审的什么阶段提出，通说认为既可以在起诉时提出，也可以在审理过程中提出，但必须在一审判决作出前提出。
参考文献：
[1]马怀德主编.行政诉讼法原理.北京：法律出版社.2003.
[2]郑尚元.工伤保险法律制度研究.北京：法律出版社.2004.
[3]于欣华.工伤保险法论.北京：中国民主法制出版社.2011.
[4]曹艳春.工伤损害赔偿责任研究.北京：法律出版社.2011.
关键词 工伤认定 工伤待遇赔偿 行政附带民事诉讼
作者简介：刘婷婷，云南民族大学校友会秘书处。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.301
一、工伤认定争议
劳动者在工作过程中或者从事相关工作而引发伤害以及由工作因素引发疾病就有权申请工伤认定以获得工伤保险待遇。根据《工伤保险条例》的规定，应由所在单位向社会保险行政部门提出工伤认定申请。工伤认定即是指社会保险行政部门对受伤职工是否因工受伤的事实进行甄别，给予认定并予宣告为工伤或不认定为工伤，属于行政确认行为。
行政确认具有可诉性，相对人或相关人可以诉诸法院寻求司法救济。用人单位或工伤职工对社会保险部门作出的工伤认定不服时，可以直接向法院提起行政诉讼。工伤保险具有分散用人单位风险的作用，建立工伤保险基金并集中调剂适用，使得任何用人单位在发生工伤事故乃至工伤伤残致死事故时，也不致因给付过多而影响正常的生产经营。所以，当用人单位为职工缴纳了社会保险的情况下，一般会主动向社会保险部门申请工伤认定，受伤职工进而以此为依据申请工伤保险待遇。但是，一些用人单位为了减小用工成本，不为职工缴纳工伤保险。由于缴纳了工伤保险费的情况下是由国家进行工伤保险待遇给付，所以若是对经办机构的核定标准有争议，通过行政诉讼渠道即可解决。但是，对于那种不为职工缴纳工伤保险的用人单位，一旦受伤职工被确定为工伤之后，此处排除第三人侵权，就要承担民事赔偿责任。这样的话，就会出现行政、民事争议交叉的情况，即对工伤认定的争议和对民事赔偿的争议。所以本文对工伤认定争议的讨论限定为用人单位应为职工缴纳工伤保险费而不缴纳的情况下发生的工伤认定争议。对于这种行政、民事交叉的工伤案件，现实中作何处理？
二、 工伤认定争议诉讼现状
（一） 文本分析
行政、民事交叉案件的处理，实践中有两种解决办法。即行政诉讼和民事诉讼分别进行和附带诉讼。分开进行又细分为“先行后民”和“先民后行”两种模式。根据《工伤保险条例》，当职工遭遇工伤后获得工伤待遇赔偿要经历这样的一般程序：申请工伤认定——作出工伤认定决定——（用人单位不服提起复议——复议维持）——提起行政诉讼——行政诉讼一审——维持工伤认定判决——用人单位不服提起行政诉讼二审——二审维持判决——市级劳动鉴定委员会对受伤职工劳动能力进行初步鉴定——对鉴定意见有异议——申请省级劳动鉴定委员会再次鉴定——确定工伤待遇——不服，申请劳动仲裁委员会仲裁——不服，民事诉讼一审——不服，民事诉讼二审——执行。可见，工伤认定争议诉讼采取的是“先行后民”的模式。针对工伤认定和工伤待遇争议应依次提起行政诉讼和民事诉讼来解决。
（二） 诉讼实践状况
1.分别审理旷废时日：
职工遭遇工伤后先进行工伤认定再进行工伤待遇核定这种程序安排无可非议，体现前因后果的关系，符合事物发展的规律，但是相应的诉讼救济安排就不那么符合人道主义的要求。当用人单位和工伤职工就工伤待遇赔偿有争议时，要先向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，之后才能提起民事诉讼。此处，忽略劳动能力鉴定的耗时，从工伤被认定到工伤待遇争议最终得到确定要经历将近14个月。工伤职工提起工伤认定诉讼，其根本目的在于获得工伤待遇赔偿而非诉讼过程的体验。但是，根据现有制度，他必须在工伤认定诉讼胜诉后，再一次进入行政程序，由经办机构核定完工伤待遇之后，由用人单位进行赔偿。当受伤职工获得了一纸工伤认定的终审判决时，对其意味着什么？万里长征才走完了第一程。与人社部门的争议处理完毕，虽然用人单位赔偿与否已成定局，但是与用人单位的博弈还没结束，赔多赔少的拉锯战才要开始。行政争议纠纷得到解决，但是与之交织的民事争议却必须由下一个程序来解决。正如上文所说，用人单位会用各种手段来阻碍赔偿的获得。他们往往会用尽一切可以利用的程序，仲裁、民事一审、民事二审，通过超长的耗时来拖垮受伤职工。工伤待遇未能发挥及时医疗救治的功能，而受伤职工及其家庭也可能在漫漫程序中被拖垮。
2.简单案件浪费司法资源：
美国著名经济分析法学家波斯纳先生曾说过：“在一个资源稀缺的世界，浪费是不道德的行为”。司法资源是社会资源的一部分。由于现行的体制因素和国家经济发展水平的制约，政府统筹下的法院的司法资源无法解决面临的“案多人少”、经费短缺等矛盾。此外，在能动司法政策的要求下，各级法院要完成诸如走访群众、联系企业和深入社区巡回审判等司法能动服务，这使得人民法院的审判经费严重不足的矛盾更加突出，所以司法资源应合理使用。对于工伤认定和工伤待遇赔偿的案件，按照现有制度要分别立案，分别由两个审判庭的审判人员进行审理。是否为工伤由行政法庭裁判，而赔多少又由民事法庭裁判。民事法庭的工作某种程度上是对行政法庭工作的重复。因为在工伤认定审判中已查明案件事实，此时又由民事法庭对相关的证据重新进行认定，显然是没有必要的。工伤待遇赔偿争議中一般权利义务明确，案情也并不复杂，涉及证据的认定问题对于行政审判庭法官也并非难事。此类案件分别立案、分别审理从一定程度上看是对司法资源不必要的浪费。
三、 重构我国工伤认定诉讼制度的思考
（一） 工伤认定行政附带民事诉讼的可行性
1.法律文本的改革创新：
2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这里的“一并解决”是行政诉讼附带民事诉讼的另一种表述。2009年，在案结事了的司法政策指导下，最高人民法院在《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第九条将行政附带民事诉讼扩展到行政确权、行政处理、颁发权属证等案件。2010年，最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的若干规定》第十三条规定将行政附带民事诉讼制度进一步扩展到行政许可领域。从最高人民法院的以上几个文件中我们可以看出，行政审判实践中对一并解决相关民事争议的需要以及最高人民法院的肯定态度。行政确认案件中存在大量的行民交织情况，这种状况已被法院审判实践所关注，2013年12月，提交第十二届全国人大常委会第六次会议审议的行政诉讼法修正案（草案）从法律层面对现有的一并审理制度实现突破，草案对受案范围进行了概括式规定，因具体行政行为影响民事权利义务而引起民事争议的情况，当然也会发生在行政确认争议案件中。然而本已看到的希望的曙光又如昙花一现般转瞬即逝，于2015年5月1日起实施的新行政诉讼法却又将之前概括式的规定限定为行政许可、行政裁决等有限的几类行政行为，行政确认行为没有被囊括其中。即便如此，这种将行政附带民事诉讼制度以法律形式确定下来仍然使我们看到这一制度已经向前迈出了很大一步，我们理由相信，随着法律的进一步实施以及相关行政附带民事诉讼工作的开展，待时机成熟，行政确认纳入这一制度范围也是可期待的。 2.试点工作的顺利开展：
以重庆市为例，2011年出台了《重庆市高级人民法院关于在部分中级、基层人民法院开展行政附带民事诉讼试点工作的通知》，并于2012年起正式在市一中院、九龙坡区、江津区、黔江区、涪陵区、万州区法院等部分中、基層法院开展行政附带民事诉讼的试点工作。一些法院还在充分实践的基础上，进一步出台细化的程序规定。2014年3月，重庆市高级法院制定下发《关于审理行政附带民事诉讼案件的工作规程（试行）》，正式在全市范围内施行，规范了行政附带民事诉讼案件审理，有力地促进了行政争议实质性解决。重庆首例行政附带民事诉讼案件华德机械制造有限公司诉江津区人力资源和社会保障局工伤认定案中，鉴于伤者胡正江与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，江津区法院依法通知其作为第三人参加诉讼，并经释明，胡正江提起了行政附带民事诉讼，要求原告给付其工伤保险待遇，法院经合并审理维持了江津区人社局做出的工伤认定决定并且支持了第三人要求原告给付工伤保险待遇的民事诉求。试点工作的开展并不局限于行政裁决和行政许可等法律明确规定的案件，工伤认定争议一类的行政确认案件在实践中已经纳入到行政附带民事诉讼的范畴。
（二）工伤认定行政附带民事诉讼的条件
行政附带民事诉讼，是指在进行行政诉讼时，人民法院依照当事人及利害关系人的申请，同时受理同被诉行政行为联系紧密的民事案件，将民事争议同行政争议一起处理的诉讼制度。马怀德教授指出，提起行政附带民事诉讼的条件为：以行政诉讼成立为前提；关联性的存在；附带民事诉讼由民事争议当事人提起；在一审中提起。
工伤认定中具备什么条件的情况下能够附带提起民事诉讼，下文一一分析之：
1.工伤认定行政诉讼成立：
案件起诉到法院，法院予以受理，该案件即告成立。若工伤认定起诉被法院裁定不予受理，则该行政诉讼未成立。已经受理又被裁定驳回起诉的也被认为行政诉讼未成立。若工伤认定行政确认案件不成立，则相应的附带民事赔偿也就不会产生。
2.工伤认定和工伤待遇赔偿存在关联性：
工伤认定的合法性是进行工伤待遇赔偿的前提条件，它的合法性得不到解决，工伤待遇赔偿争议也就得不到解决。同时，工伤认定请求和工伤赔偿诉讼请求之间具有内在关联性，即两种不同性质诉讼请求均来自于职工遭遇工伤这一共同的法律事实。
3.工伤赔偿争议只能在一审中提出：
工伤赔偿争议之所以必须在一审中提出是出于保护当事人对附带工伤赔偿争议上诉权的考虑。现行体制下，案件的审理实行两审终审制，如果当事人在进入二审才提出附带诉讼，那么工伤赔偿诉讼实际上是一审终局。至于在一审的什么阶段提出，通说认为既可以在起诉时提出，也可以在审理过程中提出，但必须在一审判决作出前提出。
参考文献：
[1]马怀德主编.行政诉讼法原理.北京：法律出版社.2003.
[2]郑尚元.工伤保险法律制度研究.北京：法律出版社.2004.
[3]于欣华.工伤保险法论.北京：中国民主法制出版社.2011.
[4]曹艳春.工伤损害赔偿责任研究.北京：法律出版社.2011.