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摘 要 我国新疆地区的恐怖袭击事件频发，制定新疆反恐法治化策略体系，是新疆地区稳定发展和反恐法治建设的现实需要，是国家履行反恐义务、加强地区反恐合作的需要。本文通过分析和总结新疆反恐的历史背景和形势特点，并结合近期新疆恐怖事件的发生特点和中外反恐司法实践，为寻找新疆反恐法治化的有效策略提供了有效的理论和实践积累。制定新疆反恐法治化策略体系不仅有历史和现实的法律依据，而且也有充分的形势政策依据。通过结合法律法规的制定与实施，提出长期有效的新疆反恐法治化策略。新疆地区反恐法治化策略的重点应当是新疆反恐法律法规体系和反恐法治化预警机制的建立与完善，同时加强新疆地区的反恐国际法治化合作，建立完善的反恐动态司法处置程序，努力做到反恐法治化动态与静态的有机结合，从而为进一步实现新疆地区反恐法治化与依法治国的统一提供理论参照。
关键词 新疆 反恐 法治化 国际合作
作者简介：王润田，西南政法大学法学院2015级法律（法学）硕士研究生（刑事法实务方向）。
中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.067
现阶段，《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》）已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于2015年12月27日通过，2016年1月1日施行。寻找新疆反恐的法治化策略成为新疆反恐法治化的当务之急。本文的研究范围就是结合新疆反恐形势的地区特点，并根据我国的刑事法律政策及《反恐法》的要求制定新疆地区的反恐法治化策略，使新疆反恐的法治化策略达到微观与宏观相结合、动态与静态相结合，从而形成一整套完善、系统、科学合理的新疆反恐法治化策略体系机制。
一、 实施新疆反恐法治化策略的背景及现状
（一） 新疆反恐的历史背景
新疆恐怖势力的产生有着其深远的历史背景，从伊斯兰原教旨主义到20世纪苏联解体、东欧剧变再到民族分离主义、极端主义、恐怖主义思想的影响，这使得新疆的恐怖主义势力有了一个长期的思想演变进程。对于历史而言，任何民族问题的最后解决途径唯有融洽一体一条出路，只是时间多少和进程快慢不同而已。新疆恐怖主义问题源于新疆少数民族分裂问题产生与持续恶化，本质就与冷战后苏联解体、东欧剧变的余波影响有着直接必然的关系。由于苏联解体，导致中亚地区出现分裂，新疆分裂势力的独立野心才会变得强烈。昔日苏联强大军事力量的存在，使得中亚与伊朗、阿富汗边境的防守极为严密，来自中东的伊斯兰原教旨主义思想很难穿越中亚地区在中国西北的新疆地区传播扩散，土耳其与泛突厥思想也根本无法进入中国新疆地区形成影响力。之后，苏联解体使中亚形成权力真空地带，伊斯兰原教旨主义和土耳其的泛突厥思想进入新疆地区并产生影响力。这是今天新疆恐怖问题和分裂问题持续恶化的基本外部历史背景。
（二） 我国现阶段的反恐法律状况
从国内法的角度来看，虽然我国对维护国家安全和公民的人身安全有充分的宪法依据，但是在反恐立法方面我国最新出台了《反恐法》。虽然《宪法》的第一条和第四条大致可以认为是宪法依据，但没有涉及反恐问题，缺乏法律上的针对性。然而，我国反恐常规手段多以政策为主，缺乏强制性和稳定性。例如存在于我国新《刑法》中的第120条的组织、领导、参加恐怖组织罪的恐怖活动犯罪条款，除此之外在分则中也有几个有关的犯罪条款。之后出现的资助恐怖活动罪等罪名出现和修改以及相关恐怖活动犯罪法定刑的加大，都出现在《刑法修正案（三）》当中。《反恐法》及《刑法修正案（九）》的出台使得反恐法治化工作有了更高的法律层面的依据，相对较详细的有关法律法规也包含在其中。现如今，我国国内反恐法律规范体系已初具规模，但要实现现代意义上的反恐法治化，仍需要在执法、司法等层面上摸索和完善。从国际法的角度来看，中国政府历来坚持反恐要遵守国际法原则和联合国的各类宪章，并积极履行反恐的国家责任，树立了负责任大国的良好国际形象。例如中国加入的《经济、社会和文化权利国际公约》、《日内瓦公约》及有关的附加议定书、《公民权利和政治权利国际公约》等。
二、 我国新疆地区反恐形势的特点
（一）具有浓厚的地区民族宗教文化色彩
新疆地区毗邻中亚伊斯兰教国家的特殊地理位置，使得当地具有强烈的民族宗教文化历史色彩。例如“东突”恐怖组织势力常常借助伊斯兰宗教文化思想，蛊惑无辜的伊斯兰信徒成为恐怖袭击的工具。境内外的恐怖势力利用宗教，培植恐怖分子和骨干成员，建立恐怖组织，并鼓动民族意识来制造动乱，煽动非法游行来冲击政府机关，引发大规模群体性事件，威胁社会稳定与安全。
（二）政治分化意图明显
新疆恐怖主义势力常常借助少数民族地区的群体性事件将恐怖事件扩大化，造成极大恶性影响，引起社会动荡不安。新疆少数民族地区地处祖国边陲地区，其独特的地理位置使得各种境外政治势力、分裂势力易于对境内进行渗透。虽然大多数的新疆恐怖事件发生在新疆地区境内，但其影响却借助地理和文化上的联系在短时间内进行放大甚至波及到国外。由于民族地区少数民族群众的民族心理、信仰和风俗习惯等，群体性事件极易受到境内外敌对势力的煽动蛊惑，从而使一般性的社会事件、经济事件转变成民族不和、民族分裂的政治事件。 从某种意义上讲，新疆地区发生的任何恐怖事件都不是简单局部的，其所对应和解决的是事关国家安全的全局性问题，政治分化意图十分明显。
（三）三股势力复杂融合
构成新疆恐怖主义势力的“三股势力”除了常常提到的暴力恐怖势力之外，还包括民族分裂势力和宗教极端势力，他们是构成新疆恐怖主义势力的“三股势力”。“三股势力”核心出发点就是相互勾结并培植分裂主义，将新疆地区从中国分裂出去。“三股势力”带有明显的民族分裂主义特征，以传播宗教极端思想和制造恐怖活动为手段，以破坏中国新疆社会稳定和民族和谐为中期目标，以建立由宗教精神领袖统治的政教合一的“东突厥斯坦伊斯兰国”为最终目标。 自新的历史时期开始以来，“三股势力”相互勾结，加紧对新疆等边远地区的渗透和破坏。从7·5事件到4·23事件，充分说明以“三股势力”为首的新疆恐怖主义势力长期相互勾结，制造恐怖氛围，严重影响新疆地区的安全与稳定，破坏了国家统一和民族和谐的良好局面，新疆的反恐形势依然严峻。 三、新疆反恐法治化策略的依据
（一）新疆反恐法治化策略的历史依据
新疆地区毗邻中亚伊斯兰文化的发源地，连通古代东西方“丝绸之路”，对古代东西方经济和文化的交流与发展具有重要影响力。“丝绸之路”发展史充分揭示了这样的真理：只有实现中华民族伟大复兴，“丝绸之路”才能拥有畅通无阻的保障，沿线国家才能兴旺发达，中国才能繁荣昌盛。从古至今，新疆繁荣稳定，则东西方经济文化发展也会繁荣昌盛；反之，倘若动荡不安，则沿线各国的经济文化交流也会陷入停滞。因此，从新疆与东西方发展的历史角度来看，制定新疆反恐法治化策略有着其必然的历史依据。
（二）新疆反恐法治化策略的法律依据
我国把恐怖活动犯罪作为专门规范对象，仍然是源自于1997年刑法。2015年《反恐法》的出台，意味着首个反恐正式法律文件诞生，标志着反恐维稳也成为了新时期政府法治化工作的重要内容。反恐立法经验丰富的国家都有专门的反恐法，都规定了政府在反恐问题上所要承担的国家责任和义务，例如美国的《爱国者法案》等。然而，中国民族自治地方的立法权可见诸于宪法、民族区域自治法和立法法之中。要利用好民族自治地方的立法权完成新疆反恐法治化策略体系，就要充分理解和把握本民族地方的政治形势特点并将其作为立法工作首要考虑的内容。由此可见，当前需要构建一个能够组织、协调、衔接新疆各方面反恐力量的反恐法律体系。
（三）新疆反恐法治化策略的形势政策依据
近几年来，发生在我国新疆地区境内的数起暴恐事件造成了严重的人身财产损失，引起极为恶劣的社会影响。打击恐怖主义成为当前维护新疆稳定的重点工作，也是社会各界关注的新疆社会焦点问题。对于制定新疆反恐法治化策略的依据，除了要分析立法依据之外还要结合具体有形的形势政策，让新疆反恐法治化策略体系的形成符合国家在民族地区大政方针的基本要求。因此从某种意义上来说，若要考虑少数民族自治地方制定反恐法治化策略，就必须要考虑包括少数民族地区的政治形势特点在内的各类主客观因素。制定新疆地区的反恐法制化策略不仅是当前新疆反恐形势的实际需要，也是民族地区特殊的政治形势需要。
四、关于新疆反恐法治化策略的建议
（一）建立并完善全面的新疆反恐法律法规体系
在新疆反恐形势日益恶化的情形下，新疆地区通过地方立法的形式制定反恐的地方性法规是当前新疆反恐法治化的有效手段之一。应该说，在反恐立法中根据特别需要而在一定情况下突破现行法律框架，强化某些措施是必要的，这也是基于维护社会安全与稳定的考虑。 制定新疆地区的反恐法治化策略体系要紧密结合新疆反恐形势的特点，符合新疆反恐形势和新疆少数民族利益的需要，例如可以在地方立法中规定少数民族的地方部族长老可以参与新疆反恐工作并在其中发挥积极的基层战斗堡垒作用，这种做法既可以将新疆反恐工作法治化，又可以确保少数民族地区的地方自治权得以实现。新疆地区的稳定应注重消除体制障碍，重视解决现实问题，加强社会管理创新，处理好优良传统与时代创新的关系，确保新疆地区加强和创新社会治理工作得到依法、有效、规范的推进，以取得各族人民群众满意的社会效果为各项工作的基准。
中国新疆地区与中亚各国毗邻，与周围各个国家之间的经济、文化交流频繁，这为恐怖组织透过边境地区并向新疆境内渗透提供了可趁之机，但这也是中国与中亚反恐合作的机遇，虽然面临巨大挑战，但多边的反恐合作范围正在不断扩大。完善新疆地区出入境制度及边境管理法律法规是建立并完善新疆反恐法治化策略的重要内容，对于进一步加强有关部门对新疆地区的管理具有重要作用，能够防微杜渐，起到在边境地带预防恐怖分子入境的边境防火墙作用，从而剥夺了恐怖分子的活动空间。与此同时，完善新疆地区出入境制度及边境管理法律法规有利于规范边境地区的人员往来和商业往来，有效打击走私、贩毒等违法犯罪活动，切断其资金渠道，打击恐怖活动，维护了新疆社会稳定。
（二）建立新疆反恐法治化预警机制
建立新疆反恐法治化预警机制是为了从矛盾的发端上进行化解，从事件的源头上进行及时的治理和预防。预防的作用永远都要比刑法的事后惩戒作用更及时、更有效。从历年的反恐实践经验和我国面临的恐怖威胁现状来看，恐怖威胁在新疆地区愈演愈烈，新疆的反恐形势日益严峻，加快建立新疆反恐法治化预警机制的步伐，有效预防恐怖行为是当务之急。
1.加快对社会媒体的监督法治化进程：
社会新闻媒体既可以是我们积极进行反恐法治化的宣传利器，又可能成为宣传“恐怖文化”的工具。对恐怖文化的宣传一方面表现为出版界、影视界、新闻媒体对暴力恐怖活动信息的追踪甚至推崇，另一方面表现为新闻媒体对恐怖主义的渲染，已经超出了新闻公正、公开和叙事的基本功能，鼓动和惊悚主导了媒体。 因此，新疆反恐法治化工作要求我们加强对新闻媒体的监督与正确的引导，避免新闻媒体的负面作用，积极发挥新闻媒体在新疆反恐法治化进程中正确的导向作用。除了要正确引导社会新闻媒体之外，还要加强在特殊时期有关部门对新闻媒体监管工作。加强监管并不意味着政府要强行管制媒体，相反，而是为了更好地发挥社会媒体的作用。2008年孟买恐怖袭击案，由于印度当局未对现场新闻媒体进行科学管制，导致警方的反恐行动被媒体“现场直播”，恐怖分子充分利用印度当局的工作失误发动反击，致使反恐行动遭受重大损失。由此可见，特殊时期加强对社会媒体的监督管理，正确发挥媒体的导向作用，对新时期新疆反恐法治化工作提出了更高的要求。
2.建立法治化的全民反恐制度及预警网络机制：
如今恐怖分子往往采取网络化的松散组织体系，以提高其生存性，各个恐怖分子或行动小组之间往往只有松散的意识形态或物资、人员上的联系。 恐怖分子“孤狼”式的隐蔽活动形式，极大地提高了相关反恐部门的工作困难度，因此必须采用“人民战争”的理论，军队、警察、人民密切合作建立反恐统一战线，对盘踞在新疆地区的恐怖势力进行全方位的立体战争。例如，在美国国内极端恐怖事件频发时，政府通过发布《授权地方同事以防止在美国的暴力极端主义》强调发挥社区的作用，编织国内反恐大网，加强社区防恐，建立起以社区为基础组织覆盖整个社会的反恐网络。广大人民群众既是恐怖袭击的目标，又可以成为反恐工作中必须紧紧依赖的重要依靠力量。例如北京市倡导“反恐大妈”参与社区反恐工作；再如将少数民族地区的部族长老及首领纳入基层反恐组织体系当中，充分利用长老、首领的威信和号召力，在党和政府的领导下建立全民反恐的基层组织网络，让恐怖分子再无藏身之处。一句话，要努力运用更多激励机制和法治方法调动人民群众反恐防暴的积极性、主动性，打嬴这场使暴力恐怖分子成为“过街老鼠、人人喊打”的人民战争。 公安民警是新疆反恐维稳的主要力量，对待恐怖主义势力要始终以零容忍的态度，保持高压态势，坚决彻底打掉恐怖势力的嚣张气焰。加快促进新疆政府及有关反恐部门形成法制化的长期预警机制，是新时期有效全面进行新疆反恐工作的重要内容，是抑制新疆恐怖势力的长效机制。实事证明，与以往短时间的“严打”政策、高压强权政策等方式相比，采用更具稳定性、可预期性、可操作性的法治化长期预警机制，从而让我们的反恐力量能够从各个方面出击来有效重创新疆恐怖主义势力。 （三）加强反恐法治化国际合作
1.实现上海合作组织机构的法制化、条约化：
新疆地区地处“丝绸之路”的咽喉地带，又毗邻上海合作组织的诸多国家，交通便利且地理位置优越。打击新疆地区恐怖主义势力，中国政府采取“积极主动，情报在先”的策略，充分利用上海合作组织同中亚各国开展的国际反恐法治化合作，实现地区反恐国际合作的法制化、条约化。针对东突问题，我国可积极尝试在联合国《制止恐怖主义爆炸公约》、《制止向恐怖主义提供资助国际公约》框架下与土耳其、美国、加拿大等国就打击“东突”问题开展国际引渡与警务司法合作等方面的外交谈判，加强双方理解与互信，争取早日消除“东突”势力在境外的生存空间。通过实现上海合作组织机构的法制化、条约化，使上合组织成为世界反恐法治化区域合作的代表，将其作为拓展同其他国家及国际组织的反恐合作的有效契机，通过构建反恐国际合作的双边、多边合作机制来努力形成反恐法治化的全球网络。
2.积极参与国际反恐公约及条例的制定：
国际反恐公约及条例的制定是参与国际反恐法治化合作的前提和基础，如果没有实际可行的国际反恐公约及条例，那么参与国际反恐的国家和组织将会变得无法可依、没有统一的行为标准。中国既是世界上最有影响力和最具国家实力的大国，同时又是遭受恐怖主义威胁的受害国。中国要在国际反恐舞台上扮演重要角色，就要积极参与国际反恐公约及条例的制定，更好地将新疆反恐法治化手段引向国际化。法的执行者如果不采用法律手段，而是过度追逐政治、外交手段，那么整个社会的公民会认为社会是非法治的，这将导致之前的法律制度失去吸引力，使公民对与政治对立的社会阵营产生不同程度的期待，结果将是恐怖主义阵营在一定范围占得上风。因此，中国要积极参与国际反恐公约及条例的制定，发挥积极的建设性作用，努力寻找着各国反恐法治化的共同点，使公约能够得到各国的广泛认同，具有实际的执行力，从而实现新疆反恐法治化策略的国际合作化。
3.加快建立国际反恐合作一体化的法律机制：
国际反恐合作一体化道路所遇到的阻碍主要集中于各国对恐怖组织的认定及反恐合作的具体刑事政策的执行。例如虽然世界上存在的“东突”组织有很多种类，然而能够得到西方国家承认的恐怖组织只有“东突厥斯坦伊斯兰运动”。一些西方国家主张的是赤裸裸的双重标准，导致国际社会对恐怖组织认定陷入困境的。中国政府主张全世界各国人民，不分民族、宗教，不分地域、国别，不分政治和社会制度的差异，应充分认识恐怖组织的本质及其所造成的严重危害，以公正如一的标准来对待和处理国内外一切恐怖组织，共同打击恐怖活动。 国际反恐法治化合作所遇到的另一个困境就是具体执行的困难。一方面，任何刑事政策都会带有某种政治属性，反恐刑事政策也不例外； 另一方面，恐怖主义犯罪本身也带有某种政治色彩。 这种困境在中国表现得尤为明显，采用双重标准的西方国家常常对一些恐怖分子的首脑冠以政治犯的名义给予政治庇护，显然这些国家是没有将恐怖主义活动犯罪与普通的政治犯罪进行一个客观、理性的分析。因此，国家间反恐合作会遇到许多的阻力甚至是困境，单纯地依靠外交手段无法短期内彻底解决问题，只有依法律的形式明确新疆反恐与各国反恐合作的法治化问题，才能有效建立区域化反恐合作机制。
（四）建立并完善新疆反恐动态司法处置程序
新疆反恐法治化的工作实践不仅需要有一个完善的反恐法律法规体系，还要有一个完整的动态司法处置程序，要做到实体法与程序法的静动结合。要坚持“恩威并施”的反恐刑事政策来打击盘踞在新疆的三股恐怖主义势力，既要坚持从严、从快、从准、从狠的打击原则来打击新疆恐怖主义势力的嚣张气焰，又要坚持刑事政策从宽的一面，在执行反恐形势政策的时候要充分考虑法律中明确规定的法定和酌定的从宽情节。反恐动态司法处置程序立法应当首先强化反恐预警立法，包括人员预警和情报预警；其次是反恐刑事立法，主要包括通过完善恐怖主义罪名体系和刑罚体系来设立反恐特别刑事诉讼程序以有效应对暴力恐怖犯罪；最后是强化特定领域反恐内容的立法，重点打好反恐网络战、反恐文化战和宣传战。从某种意义上讲，要形成完整的新疆反恐动态司法处置程序，就要从法律的化解与预防、控制与应对、事后的司法处置等各个阶段的环节入手，促进法律程序的逐步推进，在通过法律手段严厉打击恐怖主义势力的同时，维护司法程序的正当性，真正实现依法反恐、依法治疆，确保新疆地区的社会稳定。
五、结语
在全世界推进法治现代化的进程中，中国更应当顺应时代发展的历史潮流，逐步推进社会主义法治化的进程。在新疆反恐主义势力日益猖獗和社会转型的关键历史时期，我国社会主义法治现代化要具有更多符合时代发展潮流的新内容。制定新疆反恐法治化策略体系是在新的历史时期完成“依法治国”方略的一项重要战略步骤，也是自改革开放以来我国社会主义法治进步的重要时代内容。如何走好对新疆反恐工作的法治化道路，成为新时期指导新疆反恐法治化工作的重点。要实现“依法治国”与新疆反恐法治化相结合，就要在总体国家安全观的引领下，以治理社会安全事件为契机，不断完善新疆反恐法治化策略体系。
注释：
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杨海坤、马迅.总体国家安全观下的应急法治新视野——以社会安全事件为视角.行政法学研究.2014（4）.1.
赵秉志、杜邈.中国反恐法治问题研究.中国人民公安大学出版社.2010.135.
王娜、刘文斌.论中国反恐刑事政策的法治化.山东警察学院学报.2014（4）.27.
关键词 新疆 反恐 法治化 国际合作
作者简介：王润田，西南政法大学法学院2015级法律（法学）硕士研究生（刑事法实务方向）。
中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.09.067
现阶段，《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》）已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于2015年12月27日通过，2016年1月1日施行。寻找新疆反恐的法治化策略成为新疆反恐法治化的当务之急。本文的研究范围就是结合新疆反恐形势的地区特点，并根据我国的刑事法律政策及《反恐法》的要求制定新疆地区的反恐法治化策略，使新疆反恐的法治化策略达到微观与宏观相结合、动态与静态相结合，从而形成一整套完善、系统、科学合理的新疆反恐法治化策略体系机制。
一、 实施新疆反恐法治化策略的背景及现状
（一） 新疆反恐的历史背景
新疆恐怖势力的产生有着其深远的历史背景，从伊斯兰原教旨主义到20世纪苏联解体、东欧剧变再到民族分离主义、极端主义、恐怖主义思想的影响，这使得新疆的恐怖主义势力有了一个长期的思想演变进程。对于历史而言，任何民族问题的最后解决途径唯有融洽一体一条出路，只是时间多少和进程快慢不同而已。新疆恐怖主义问题源于新疆少数民族分裂问题产生与持续恶化，本质就与冷战后苏联解体、东欧剧变的余波影响有着直接必然的关系。由于苏联解体，导致中亚地区出现分裂，新疆分裂势力的独立野心才会变得强烈。昔日苏联强大军事力量的存在，使得中亚与伊朗、阿富汗边境的防守极为严密，来自中东的伊斯兰原教旨主义思想很难穿越中亚地区在中国西北的新疆地区传播扩散，土耳其与泛突厥思想也根本无法进入中国新疆地区形成影响力。之后，苏联解体使中亚形成权力真空地带，伊斯兰原教旨主义和土耳其的泛突厥思想进入新疆地区并产生影响力。这是今天新疆恐怖问题和分裂问题持续恶化的基本外部历史背景。
（二） 我国现阶段的反恐法律状况
从国内法的角度来看，虽然我国对维护国家安全和公民的人身安全有充分的宪法依据，但是在反恐立法方面我国最新出台了《反恐法》。虽然《宪法》的第一条和第四条大致可以认为是宪法依据，但没有涉及反恐问题，缺乏法律上的针对性。然而，我国反恐常规手段多以政策为主，缺乏强制性和稳定性。例如存在于我国新《刑法》中的第120条的组织、领导、参加恐怖组织罪的恐怖活动犯罪条款，除此之外在分则中也有几个有关的犯罪条款。之后出现的资助恐怖活动罪等罪名出现和修改以及相关恐怖活动犯罪法定刑的加大，都出现在《刑法修正案（三）》当中。《反恐法》及《刑法修正案（九）》的出台使得反恐法治化工作有了更高的法律层面的依据，相对较详细的有关法律法规也包含在其中。现如今，我国国内反恐法律规范体系已初具规模，但要实现现代意义上的反恐法治化，仍需要在执法、司法等层面上摸索和完善。从国际法的角度来看，中国政府历来坚持反恐要遵守国际法原则和联合国的各类宪章，并积极履行反恐的国家责任，树立了负责任大国的良好国际形象。例如中国加入的《经济、社会和文化权利国际公约》、《日内瓦公约》及有关的附加议定书、《公民权利和政治权利国际公约》等。
二、 我国新疆地区反恐形势的特点
（一）具有浓厚的地区民族宗教文化色彩
新疆地区毗邻中亚伊斯兰教国家的特殊地理位置，使得当地具有强烈的民族宗教文化历史色彩。例如“东突”恐怖组织势力常常借助伊斯兰宗教文化思想，蛊惑无辜的伊斯兰信徒成为恐怖袭击的工具。境内外的恐怖势力利用宗教，培植恐怖分子和骨干成员，建立恐怖组织，并鼓动民族意识来制造动乱，煽动非法游行来冲击政府机关，引发大规模群体性事件，威胁社会稳定与安全。
（二）政治分化意图明显
新疆恐怖主义势力常常借助少数民族地区的群体性事件将恐怖事件扩大化，造成极大恶性影响，引起社会动荡不安。新疆少数民族地区地处祖国边陲地区，其独特的地理位置使得各种境外政治势力、分裂势力易于对境内进行渗透。虽然大多数的新疆恐怖事件发生在新疆地区境内，但其影响却借助地理和文化上的联系在短时间内进行放大甚至波及到国外。由于民族地区少数民族群众的民族心理、信仰和风俗习惯等，群体性事件极易受到境内外敌对势力的煽动蛊惑，从而使一般性的社会事件、经济事件转变成民族不和、民族分裂的政治事件。 从某种意义上讲，新疆地区发生的任何恐怖事件都不是简单局部的，其所对应和解决的是事关国家安全的全局性问题，政治分化意图十分明显。
（三）三股势力复杂融合
构成新疆恐怖主义势力的“三股势力”除了常常提到的暴力恐怖势力之外，还包括民族分裂势力和宗教极端势力，他们是构成新疆恐怖主义势力的“三股势力”。“三股势力”核心出发点就是相互勾结并培植分裂主义，将新疆地区从中国分裂出去。“三股势力”带有明显的民族分裂主义特征，以传播宗教极端思想和制造恐怖活动为手段，以破坏中国新疆社会稳定和民族和谐为中期目标，以建立由宗教精神领袖统治的政教合一的“东突厥斯坦伊斯兰国”为最终目标。 自新的历史时期开始以来，“三股势力”相互勾结，加紧对新疆等边远地区的渗透和破坏。从7·5事件到4·23事件，充分说明以“三股势力”为首的新疆恐怖主义势力长期相互勾结，制造恐怖氛围，严重影响新疆地区的安全与稳定，破坏了国家统一和民族和谐的良好局面，新疆的反恐形势依然严峻。 三、新疆反恐法治化策略的依据
（一）新疆反恐法治化策略的历史依据
新疆地区毗邻中亚伊斯兰文化的发源地，连通古代东西方“丝绸之路”，对古代东西方经济和文化的交流与发展具有重要影响力。“丝绸之路”发展史充分揭示了这样的真理：只有实现中华民族伟大复兴，“丝绸之路”才能拥有畅通无阻的保障，沿线国家才能兴旺发达，中国才能繁荣昌盛。从古至今，新疆繁荣稳定，则东西方经济文化发展也会繁荣昌盛；反之，倘若动荡不安，则沿线各国的经济文化交流也会陷入停滞。因此，从新疆与东西方发展的历史角度来看，制定新疆反恐法治化策略有着其必然的历史依据。
（二）新疆反恐法治化策略的法律依据
我国把恐怖活动犯罪作为专门规范对象，仍然是源自于1997年刑法。2015年《反恐法》的出台，意味着首个反恐正式法律文件诞生，标志着反恐维稳也成为了新时期政府法治化工作的重要内容。反恐立法经验丰富的国家都有专门的反恐法，都规定了政府在反恐问题上所要承担的国家责任和义务，例如美国的《爱国者法案》等。然而，中国民族自治地方的立法权可见诸于宪法、民族区域自治法和立法法之中。要利用好民族自治地方的立法权完成新疆反恐法治化策略体系，就要充分理解和把握本民族地方的政治形势特点并将其作为立法工作首要考虑的内容。由此可见，当前需要构建一个能够组织、协调、衔接新疆各方面反恐力量的反恐法律体系。
（三）新疆反恐法治化策略的形势政策依据
近几年来，发生在我国新疆地区境内的数起暴恐事件造成了严重的人身财产损失，引起极为恶劣的社会影响。打击恐怖主义成为当前维护新疆稳定的重点工作，也是社会各界关注的新疆社会焦点问题。对于制定新疆反恐法治化策略的依据，除了要分析立法依据之外还要结合具体有形的形势政策，让新疆反恐法治化策略体系的形成符合国家在民族地区大政方针的基本要求。因此从某种意义上来说，若要考虑少数民族自治地方制定反恐法治化策略，就必须要考虑包括少数民族地区的政治形势特点在内的各类主客观因素。制定新疆地区的反恐法制化策略不仅是当前新疆反恐形势的实际需要，也是民族地区特殊的政治形势需要。
四、关于新疆反恐法治化策略的建议
（一）建立并完善全面的新疆反恐法律法规体系
在新疆反恐形势日益恶化的情形下，新疆地区通过地方立法的形式制定反恐的地方性法规是当前新疆反恐法治化的有效手段之一。应该说，在反恐立法中根据特别需要而在一定情况下突破现行法律框架，强化某些措施是必要的，这也是基于维护社会安全与稳定的考虑。 制定新疆地区的反恐法治化策略体系要紧密结合新疆反恐形势的特点，符合新疆反恐形势和新疆少数民族利益的需要，例如可以在地方立法中规定少数民族的地方部族长老可以参与新疆反恐工作并在其中发挥积极的基层战斗堡垒作用，这种做法既可以将新疆反恐工作法治化，又可以确保少数民族地区的地方自治权得以实现。新疆地区的稳定应注重消除体制障碍，重视解决现实问题，加强社会管理创新，处理好优良传统与时代创新的关系，确保新疆地区加强和创新社会治理工作得到依法、有效、规范的推进，以取得各族人民群众满意的社会效果为各项工作的基准。
中国新疆地区与中亚各国毗邻，与周围各个国家之间的经济、文化交流频繁，这为恐怖组织透过边境地区并向新疆境内渗透提供了可趁之机，但这也是中国与中亚反恐合作的机遇，虽然面临巨大挑战，但多边的反恐合作范围正在不断扩大。完善新疆地区出入境制度及边境管理法律法规是建立并完善新疆反恐法治化策略的重要内容，对于进一步加强有关部门对新疆地区的管理具有重要作用，能够防微杜渐，起到在边境地带预防恐怖分子入境的边境防火墙作用，从而剥夺了恐怖分子的活动空间。与此同时，完善新疆地区出入境制度及边境管理法律法规有利于规范边境地区的人员往来和商业往来，有效打击走私、贩毒等违法犯罪活动，切断其资金渠道，打击恐怖活动，维护了新疆社会稳定。
（二）建立新疆反恐法治化预警机制
建立新疆反恐法治化预警机制是为了从矛盾的发端上进行化解，从事件的源头上进行及时的治理和预防。预防的作用永远都要比刑法的事后惩戒作用更及时、更有效。从历年的反恐实践经验和我国面临的恐怖威胁现状来看，恐怖威胁在新疆地区愈演愈烈，新疆的反恐形势日益严峻，加快建立新疆反恐法治化预警机制的步伐，有效预防恐怖行为是当务之急。
1.加快对社会媒体的监督法治化进程：
社会新闻媒体既可以是我们积极进行反恐法治化的宣传利器，又可能成为宣传“恐怖文化”的工具。对恐怖文化的宣传一方面表现为出版界、影视界、新闻媒体对暴力恐怖活动信息的追踪甚至推崇，另一方面表现为新闻媒体对恐怖主义的渲染，已经超出了新闻公正、公开和叙事的基本功能，鼓动和惊悚主导了媒体。 因此，新疆反恐法治化工作要求我们加强对新闻媒体的监督与正确的引导，避免新闻媒体的负面作用，积极发挥新闻媒体在新疆反恐法治化进程中正确的导向作用。除了要正确引导社会新闻媒体之外，还要加强在特殊时期有关部门对新闻媒体监管工作。加强监管并不意味着政府要强行管制媒体，相反，而是为了更好地发挥社会媒体的作用。2008年孟买恐怖袭击案，由于印度当局未对现场新闻媒体进行科学管制，导致警方的反恐行动被媒体“现场直播”，恐怖分子充分利用印度当局的工作失误发动反击，致使反恐行动遭受重大损失。由此可见，特殊时期加强对社会媒体的监督管理，正确发挥媒体的导向作用，对新时期新疆反恐法治化工作提出了更高的要求。
2.建立法治化的全民反恐制度及预警网络机制：
如今恐怖分子往往采取网络化的松散组织体系，以提高其生存性，各个恐怖分子或行动小组之间往往只有松散的意识形态或物资、人员上的联系。 恐怖分子“孤狼”式的隐蔽活动形式，极大地提高了相关反恐部门的工作困难度，因此必须采用“人民战争”的理论，军队、警察、人民密切合作建立反恐统一战线，对盘踞在新疆地区的恐怖势力进行全方位的立体战争。例如，在美国国内极端恐怖事件频发时，政府通过发布《授权地方同事以防止在美国的暴力极端主义》强调发挥社区的作用，编织国内反恐大网，加强社区防恐，建立起以社区为基础组织覆盖整个社会的反恐网络。广大人民群众既是恐怖袭击的目标，又可以成为反恐工作中必须紧紧依赖的重要依靠力量。例如北京市倡导“反恐大妈”参与社区反恐工作；再如将少数民族地区的部族长老及首领纳入基层反恐组织体系当中，充分利用长老、首领的威信和号召力，在党和政府的领导下建立全民反恐的基层组织网络，让恐怖分子再无藏身之处。一句话，要努力运用更多激励机制和法治方法调动人民群众反恐防暴的积极性、主动性，打嬴这场使暴力恐怖分子成为“过街老鼠、人人喊打”的人民战争。 公安民警是新疆反恐维稳的主要力量，对待恐怖主义势力要始终以零容忍的态度，保持高压态势，坚决彻底打掉恐怖势力的嚣张气焰。加快促进新疆政府及有关反恐部门形成法制化的长期预警机制，是新时期有效全面进行新疆反恐工作的重要内容，是抑制新疆恐怖势力的长效机制。实事证明，与以往短时间的“严打”政策、高压强权政策等方式相比，采用更具稳定性、可预期性、可操作性的法治化长期预警机制，从而让我们的反恐力量能够从各个方面出击来有效重创新疆恐怖主义势力。 （三）加强反恐法治化国际合作
1.实现上海合作组织机构的法制化、条约化：
新疆地区地处“丝绸之路”的咽喉地带，又毗邻上海合作组织的诸多国家，交通便利且地理位置优越。打击新疆地区恐怖主义势力，中国政府采取“积极主动，情报在先”的策略，充分利用上海合作组织同中亚各国开展的国际反恐法治化合作，实现地区反恐国际合作的法制化、条约化。针对东突问题，我国可积极尝试在联合国《制止恐怖主义爆炸公约》、《制止向恐怖主义提供资助国际公约》框架下与土耳其、美国、加拿大等国就打击“东突”问题开展国际引渡与警务司法合作等方面的外交谈判，加强双方理解与互信，争取早日消除“东突”势力在境外的生存空间。通过实现上海合作组织机构的法制化、条约化，使上合组织成为世界反恐法治化区域合作的代表，将其作为拓展同其他国家及国际组织的反恐合作的有效契机，通过构建反恐国际合作的双边、多边合作机制来努力形成反恐法治化的全球网络。
2.积极参与国际反恐公约及条例的制定：
国际反恐公约及条例的制定是参与国际反恐法治化合作的前提和基础，如果没有实际可行的国际反恐公约及条例，那么参与国际反恐的国家和组织将会变得无法可依、没有统一的行为标准。中国既是世界上最有影响力和最具国家实力的大国，同时又是遭受恐怖主义威胁的受害国。中国要在国际反恐舞台上扮演重要角色，就要积极参与国际反恐公约及条例的制定，更好地将新疆反恐法治化手段引向国际化。法的执行者如果不采用法律手段，而是过度追逐政治、外交手段，那么整个社会的公民会认为社会是非法治的，这将导致之前的法律制度失去吸引力，使公民对与政治对立的社会阵营产生不同程度的期待，结果将是恐怖主义阵营在一定范围占得上风。因此，中国要积极参与国际反恐公约及条例的制定，发挥积极的建设性作用，努力寻找着各国反恐法治化的共同点，使公约能够得到各国的广泛认同，具有实际的执行力，从而实现新疆反恐法治化策略的国际合作化。
3.加快建立国际反恐合作一体化的法律机制：
国际反恐合作一体化道路所遇到的阻碍主要集中于各国对恐怖组织的认定及反恐合作的具体刑事政策的执行。例如虽然世界上存在的“东突”组织有很多种类，然而能够得到西方国家承认的恐怖组织只有“东突厥斯坦伊斯兰运动”。一些西方国家主张的是赤裸裸的双重标准，导致国际社会对恐怖组织认定陷入困境的。中国政府主张全世界各国人民，不分民族、宗教，不分地域、国别，不分政治和社会制度的差异，应充分认识恐怖组织的本质及其所造成的严重危害，以公正如一的标准来对待和处理国内外一切恐怖组织，共同打击恐怖活动。 国际反恐法治化合作所遇到的另一个困境就是具体执行的困难。一方面，任何刑事政策都会带有某种政治属性，反恐刑事政策也不例外； 另一方面，恐怖主义犯罪本身也带有某种政治色彩。 这种困境在中国表现得尤为明显，采用双重标准的西方国家常常对一些恐怖分子的首脑冠以政治犯的名义给予政治庇护，显然这些国家是没有将恐怖主义活动犯罪与普通的政治犯罪进行一个客观、理性的分析。因此，国家间反恐合作会遇到许多的阻力甚至是困境，单纯地依靠外交手段无法短期内彻底解决问题，只有依法律的形式明确新疆反恐与各国反恐合作的法治化问题，才能有效建立区域化反恐合作机制。
（四）建立并完善新疆反恐动态司法处置程序
新疆反恐法治化的工作实践不仅需要有一个完善的反恐法律法规体系，还要有一个完整的动态司法处置程序，要做到实体法与程序法的静动结合。要坚持“恩威并施”的反恐刑事政策来打击盘踞在新疆的三股恐怖主义势力，既要坚持从严、从快、从准、从狠的打击原则来打击新疆恐怖主义势力的嚣张气焰，又要坚持刑事政策从宽的一面，在执行反恐形势政策的时候要充分考虑法律中明确规定的法定和酌定的从宽情节。反恐动态司法处置程序立法应当首先强化反恐预警立法，包括人员预警和情报预警；其次是反恐刑事立法，主要包括通过完善恐怖主义罪名体系和刑罚体系来设立反恐特别刑事诉讼程序以有效应对暴力恐怖犯罪；最后是强化特定领域反恐内容的立法，重点打好反恐网络战、反恐文化战和宣传战。从某种意义上讲，要形成完整的新疆反恐动态司法处置程序，就要从法律的化解与预防、控制与应对、事后的司法处置等各个阶段的环节入手，促进法律程序的逐步推进，在通过法律手段严厉打击恐怖主义势力的同时，维护司法程序的正当性，真正实现依法反恐、依法治疆，确保新疆地区的社会稳定。
五、结语
在全世界推进法治现代化的进程中，中国更应当顺应时代发展的历史潮流，逐步推进社会主义法治化的进程。在新疆反恐主义势力日益猖獗和社会转型的关键历史时期，我国社会主义法治现代化要具有更多符合时代发展潮流的新内容。制定新疆反恐法治化策略体系是在新的历史时期完成“依法治国”方略的一项重要战略步骤，也是自改革开放以来我国社会主义法治进步的重要时代内容。如何走好对新疆反恐工作的法治化道路，成为新时期指导新疆反恐法治化工作的重点。要实现“依法治国”与新疆反恐法治化相结合，就要在总体国家安全观的引领下，以治理社会安全事件为契机，不断完善新疆反恐法治化策略体系。
注释：
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