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摘要：当前，我国建设用地供求矛盾十分严峻，加上当前实施最严格的耕地保护制度，农用地转征用变得越来越少，笔者认为盘活闲置土地是解决该问题的关键。
关键词：闲置土地;闲置土地生成原因;闲置土地处置
一、引言
随着我国城市化的加剧，土地在经济社会中承担着越来越重要的角色，土地不仅关系着改善民生，同时也关系着保障项目服务地方经济社会发展的重任。当前，一方面土地资源紧张、土地价格高昂、土地供需不平衡现象十分严重，另一方面却存在大量土地闲置。闲置土地不仅造成资源的严重浪费，也在一定程度上干预了土地市场和房地产市场的正常运转，本文重点闲置土地的原因进行论述，并提出处置方式。
二、闲置土地的定义
闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
三、闲置土地生成的客观因素
（一）金融风险。土地出让作为政府相关收入中占财政收入较高比重的一种财政收入方式，这种收入方式能够使得地方政府在确保维持日常运行的开支以外，更好地开展经济建设，确保城镇化和工业化的顺利进行。一般来说，土地的开发建设资金分为：购买土地的资金以及土地开发建设的资金，大多数情况下，开发建设的资金比购买土地的资金更多。正常情况下开发商会提前考虑开发利用土地的资金，但如遭遇宏观经济风险、金融市场风险和企业融资风险等因素，可能会导致资金链断裂，无法进行土地开发，导致土地闲置。
（二）宏观经济走势和市场冲击。
宏观经济的增长会使得就业和房地产市场的产量增加，并相应使得工资收入和房地产租金增加。而租金的上涨将带动地价上涨，从而使得土地供应量加大。正常情况下，在宏观经济走势上行，房地产市场会相对景气，土地的动工开发相对增加，产生闲置土地相对较少，宏观经济走势下行的情况下，房地产市场会相对低迷，土地的动工开发相对减少，产生闲置土地相对较多。
（三）土地管理机制的弊端和盲目的政绩观
《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。”这样的制度必然刺激地方政府大量的征占土地，获取巨额的地方财政收入，同时一些地方政府大兴“面子工程”“景观亮化工程”，不考虑地方经济发展水平和地方实际，大肆开发土地，盲目建立“开发区”。
四、闲置土地生成的主观因素
（一）政府原因
1.非净地出让。在过去的供地环节可以进行“毛地”出让，虽然供地工作已完成，但是实际交地时间因为征地拆迁等原因延后。建设单位无法如期进场建设开工即被认定为闲置土地。
2.规划和政策调整。当开发商完成拿地后，若规划有所变更或者后续的审批政策有变化时，规划部门就会对约定的规划和建设条件进行修改，会导致部分开发商无法开发建设，土地被迫闲置。
3.政府公共管理。出让土地时未对土地涉及的群众矛盾、文物保护、管线施工等进行妥当处置，造成土地闲置。
4.土地建设审批程序过长。开发商进行开工建设是以取得《建筑工程施工许可证》为前提的，而在此之前还需办理一系列手续。此外，在进行行政审批审核时，要比对规范对方案等进行变更、修正、调整。这也会造成部分开发商无法按时开工，导致土地闲置。
（二）开发商自身原因
1.开发商对设计方案的调整。开发商自行修改调整后的设计方案不符合现行的政策法规，往往多次调整。
2.开发商为了利益自主囤地。因囤地成本低，且可利用囤地使房地产升值，开发商大肆圈地占地，从而获取更多的利润，导致土地闲置。
3.企业经营不善。企业因经营不善，导致开发商资金短缺，无力后续开发，导致土地闲置。
五、闲置土地处置意见
（一）严格执行“净地”出让政策，对于因为集体土地农转用征地、国有土地征收未完成等情形造成开发企业无法进场施工导致土地闲置的，应该加快处置程序，尽快完成征地补偿和国有土地拆迁手续，消除无法进场的因素。
（二）保障城市规划和政策的严肃性，对因规划依法修改或政策修改等原因造成土地闲置的，因规划修改的可以按照新的规划与企业协商，按城市更新或者转型要求，核定新的土地使用条件，补缴一定土地出让金来盘活土地。城市规划应当尽量保持连贯性和前后一致性，城市规划确需调整或修改的，也应尽可能保障开发企业的正当权益。因政策修改原因造成土地闲置的，可以针对这些依据旧政策法规审批的存量项目进行特殊处置来消除闲置。
（三）加强对因政府原因导致闲置土地的处理。针对一些政府原因导致的土地闲置，可以采取易地置换、延长开竣工时间、利用储备土地进行临时用易地安排等灵活方式来处置。
（四）转变建设用地需求配置方式。将以农用地转征用作为建设用地需求的配置方式，转变为对存量土地的挖掘、节约和集约上，以及对现有闲置土地的开发和回收上的配置方式。
（五）建立“黑名单”和“保证金”制度。对故意闲置的企业，将其列入诚信档案黑名单，限制其下次拿地或相关房地产开发行为。同时建立相关保证金制度，对于未按时开工和竣工的企业，没收或者扣缴其相关保证金，规范土地开发行为。
（六）探索閑置土地退出机制。对未达到法定闲置标准但实际已造成闲置浪费的土地，鼓励土地使用者与政府协商将土地退还国家，并获得原支付的土地出让金或土地取得费用的退款;对未满2年的法定闲置土地，在依法处罚的前提下，允许土地使用者与政府协商退还土地，并获得扣除土地闲置费后的土地出让金或土地取得费用的退款;对因利用不合理造成部分土地闲置浪费的，允许土地使用者将闲置浪费部分的土地转让或以剩余使用年期的土地市场价格协商退还给国家。
（八）探索推进土地价值与使用权的分离。如果土地价值与土地捆绑在一起，那么谁越是多占滥占土地，越是能够获得更多的土地升值。因而，要通过税收将土地价值从使用价值中充分剥离出来，重点是根据土地用途开征差别化的土地占用税，并逐年提高土地税率，用5-10年完成土地价值的充分剥离。压缩土地流动的寻租空间，让多占滥占土地的行为承担高额税负成本。
参考文献
[1]朱林兴.土地闲置问题的严重性、成因及其处置[J].探索与争鸣，2006， （11）：8-9.
[2]王永凯.浅析闲置土地的认定及处置[J].上海房产，2019，（2）：32-35.
[3]张晓晶.中国房地产周期与金融稳定[J].经济研究，2006，（1）：26-28
[4]黄晓宇，蒋妍，丰雷.土地市场与宏观经济关系的理论分析及实证检验[J].中国土地学，2006，（4）：2-8.
[5]叶艳妹.城镇闲置土地形成机理、动态监控与监管策略[M].浙江大学出版社，2011：109-120.
[6]王宏新，周拯.城市闲置土地的生成机理及治理[J].城市治理，2012，（9）： 78-82.
作者简介
喻青山，1992年8月，男，汉族，四川巴中。本科，研究方向：土地资源管理
关键词：闲置土地;闲置土地生成原因;闲置土地处置
一、引言
随着我国城市化的加剧，土地在经济社会中承担着越来越重要的角色，土地不仅关系着改善民生，同时也关系着保障项目服务地方经济社会发展的重任。当前，一方面土地资源紧张、土地价格高昂、土地供需不平衡现象十分严重，另一方面却存在大量土地闲置。闲置土地不仅造成资源的严重浪费，也在一定程度上干预了土地市场和房地产市场的正常运转，本文重点闲置土地的原因进行论述，并提出处置方式。
二、闲置土地的定义
闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
三、闲置土地生成的客观因素
（一）金融风险。土地出让作为政府相关收入中占财政收入较高比重的一种财政收入方式，这种收入方式能够使得地方政府在确保维持日常运行的开支以外，更好地开展经济建设，确保城镇化和工业化的顺利进行。一般来说，土地的开发建设资金分为：购买土地的资金以及土地开发建设的资金，大多数情况下，开发建设的资金比购买土地的资金更多。正常情况下开发商会提前考虑开发利用土地的资金，但如遭遇宏观经济风险、金融市场风险和企业融资风险等因素，可能会导致资金链断裂，无法进行土地开发，导致土地闲置。
（二）宏观经济走势和市场冲击。
宏观经济的增长会使得就业和房地产市场的产量增加，并相应使得工资收入和房地产租金增加。而租金的上涨将带动地价上涨，从而使得土地供应量加大。正常情况下，在宏观经济走势上行，房地产市场会相对景气，土地的动工开发相对增加，产生闲置土地相对较少，宏观经济走势下行的情况下，房地产市场会相对低迷，土地的动工开发相对减少，产生闲置土地相对较多。
（三）土地管理机制的弊端和盲目的政绩观
《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。”这样的制度必然刺激地方政府大量的征占土地，获取巨额的地方财政收入，同时一些地方政府大兴“面子工程”“景观亮化工程”，不考虑地方经济发展水平和地方实际，大肆开发土地，盲目建立“开发区”。
四、闲置土地生成的主观因素
（一）政府原因
1.非净地出让。在过去的供地环节可以进行“毛地”出让，虽然供地工作已完成，但是实际交地时间因为征地拆迁等原因延后。建设单位无法如期进场建设开工即被认定为闲置土地。
2.规划和政策调整。当开发商完成拿地后，若规划有所变更或者后续的审批政策有变化时，规划部门就会对约定的规划和建设条件进行修改，会导致部分开发商无法开发建设，土地被迫闲置。
3.政府公共管理。出让土地时未对土地涉及的群众矛盾、文物保护、管线施工等进行妥当处置，造成土地闲置。
4.土地建设审批程序过长。开发商进行开工建设是以取得《建筑工程施工许可证》为前提的，而在此之前还需办理一系列手续。此外，在进行行政审批审核时，要比对规范对方案等进行变更、修正、调整。这也会造成部分开发商无法按时开工，导致土地闲置。
（二）开发商自身原因
1.开发商对设计方案的调整。开发商自行修改调整后的设计方案不符合现行的政策法规，往往多次调整。
2.开发商为了利益自主囤地。因囤地成本低，且可利用囤地使房地产升值，开发商大肆圈地占地，从而获取更多的利润，导致土地闲置。
3.企业经营不善。企业因经营不善，导致开发商资金短缺，无力后续开发，导致土地闲置。
五、闲置土地处置意见
（一）严格执行“净地”出让政策，对于因为集体土地农转用征地、国有土地征收未完成等情形造成开发企业无法进场施工导致土地闲置的，应该加快处置程序，尽快完成征地补偿和国有土地拆迁手续，消除无法进场的因素。
（二）保障城市规划和政策的严肃性，对因规划依法修改或政策修改等原因造成土地闲置的，因规划修改的可以按照新的规划与企业协商，按城市更新或者转型要求，核定新的土地使用条件，补缴一定土地出让金来盘活土地。城市规划应当尽量保持连贯性和前后一致性，城市规划确需调整或修改的，也应尽可能保障开发企业的正当权益。因政策修改原因造成土地闲置的，可以针对这些依据旧政策法规审批的存量项目进行特殊处置来消除闲置。
（三）加强对因政府原因导致闲置土地的处理。针对一些政府原因导致的土地闲置，可以采取易地置换、延长开竣工时间、利用储备土地进行临时用易地安排等灵活方式来处置。
（四）转变建设用地需求配置方式。将以农用地转征用作为建设用地需求的配置方式，转变为对存量土地的挖掘、节约和集约上，以及对现有闲置土地的开发和回收上的配置方式。
（五）建立“黑名单”和“保证金”制度。对故意闲置的企业，将其列入诚信档案黑名单，限制其下次拿地或相关房地产开发行为。同时建立相关保证金制度，对于未按时开工和竣工的企业，没收或者扣缴其相关保证金，规范土地开发行为。
（六）探索閑置土地退出机制。对未达到法定闲置标准但实际已造成闲置浪费的土地，鼓励土地使用者与政府协商将土地退还国家，并获得原支付的土地出让金或土地取得费用的退款;对未满2年的法定闲置土地，在依法处罚的前提下，允许土地使用者与政府协商退还土地，并获得扣除土地闲置费后的土地出让金或土地取得费用的退款;对因利用不合理造成部分土地闲置浪费的，允许土地使用者将闲置浪费部分的土地转让或以剩余使用年期的土地市场价格协商退还给国家。
（八）探索推进土地价值与使用权的分离。如果土地价值与土地捆绑在一起，那么谁越是多占滥占土地，越是能够获得更多的土地升值。因而，要通过税收将土地价值从使用价值中充分剥离出来，重点是根据土地用途开征差别化的土地占用税，并逐年提高土地税率，用5-10年完成土地价值的充分剥离。压缩土地流动的寻租空间，让多占滥占土地的行为承担高额税负成本。
参考文献
[1]朱林兴.土地闲置问题的严重性、成因及其处置[J].探索与争鸣，2006， （11）：8-9.
[2]王永凯.浅析闲置土地的认定及处置[J].上海房产，2019，（2）：32-35.
[3]张晓晶.中国房地产周期与金融稳定[J].经济研究，2006，（1）：26-28
[4]黄晓宇，蒋妍，丰雷.土地市场与宏观经济关系的理论分析及实证检验[J].中国土地学，2006，（4）：2-8.
[5]叶艳妹.城镇闲置土地形成机理、动态监控与监管策略[M].浙江大学出版社，2011：109-120.
[6]王宏新，周拯.城市闲置土地的生成机理及治理[J].城市治理，2012，（9）： 78-82.
作者简介
喻青山，1992年8月，男，汉族，四川巴中。本科，研究方向：土地资源管理