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检察机关是有别于其他行政机关的执法部门,其独特的工作性质对于检察官的素质要求甚高。从2002年开始司法考试,获得检察官资格门槛大大提高,然而在新形势下,如何对检察官的绩效进行全面考评,这不仅是对检察官能力素质的常态管理中亟需解决的问题,也是《人民检察院基层建设纲要》中提出的课题,本文试就检察官绩效考评体系的构建进行初步探讨,以求教于行家。
一、建立检察官绩效考评体系的必要性和可行性
长期以来,对检察官的管理一直参照国家公务员管理办法,沿用行政化模式,一般均为每年年底进行一次例行考核,按照“德、能、勤、绩”的标准评定为“优秀、称职、不称职”等三个等次。这种考核标准因过于概念和抽象,在用作对检察官的评价时往往显得原则与笼统,给人的感觉较为模糊,不能真正体现检察官的真正水平和相互间的素质差异。由于缺乏一整套系统化、科学化的定量分析与定性分析相结合、平时考查与年终考核、个案评价与整体测评相结合的检察官绩效考评体系,在具体操作上,往往是你好我好大家称职,在评先评优时或投票选举,或领导拍板,有的部门甚至搞平衡照顾、轮流“坐庄”,导致考核部门对每个检察官的真实水平了解不多、不准,评选出来的优秀因而也缺乏很强的说服力,不能真实反映检察官的素质。而现行的检察官等级晋升,主要以任职年限、行政级别的调整等为晋升依据,检察官个体的工作好坏难以体现,能力高低无从区分,一方面使勤于钻研业务、工作责任心强的检察官难于脱颖而出,成为真正的业务带头人,久而久之可能会挫伤他们的工作积极性和上进心;另一方面,少数业务能力不强、责任心较差的检察官由于缺乏应有的鞭策机制,抱着混一天算一天的思想,不思进取,应付工作,拖了检察官队伍建设的后腿。因此,突破公务员考核的传统模式,建立健全具有检察官职业特点的检察官绩效考核体系,是检察机关队伍建设的必然要求和大势所趋,也是检察官管理制度改革的重要组成部分。
检察官工作的专业性较强,虽然各项具体的检察业务有所不同,但仍具有相对的可比性,通过对办案质量、效率及办案效果的比较,能够反映出检察官的素质高低、能力大小以及业绩水平。同时,办公自动化进程的加快,计算机技术在检察机关管理工作中的大量应用,也为检察官以及其所办案件质量的动态管理提供了坚实的技术支持。因此,建立一套科学规范的检察官绩效考核体系,正确评价检察官各方面的能力水平,并以此作为检察官奖惩、培训、辞退以及晋升等级和工资的依据,不仅非常必要,而且切实可行。
二、突出职业特点,设置检察官绩效考评内容
对检察官绩效考核的目的在于激发检察官的内在潜力与精神动力,在于提升检察工作的法律效果与社会效果。
根据检察官法的规定,对检察官的评价、考核内容包括检察工作实绩、思想品德、检察业务、法学理论水平、工作态度和工作作风、廉洁自律等。
考核检察官绩效情况,一是要构建分层次考核指标体系。首先要准确界定每个岗位的工作职责,以《职位说明书》的形式明晰每个干警的岗位职责;其次要依据职务将全体人员分为院领导、部门负责人、普通干警三个层面,确定不同的考核要求;再次要依据工作性质将全体人员分为综合行政管理、业务、技术等类别,制定相应的考核标准;二是要建立干警个人业绩档案。每个检察官有了与自己相对应的考核标准后,就需要及时、真实地记载平时的工作实绩,各业务部门可以根据本部门的工作性质设计图表,以各业务部门办理不同案件为基础,具体可分为如下几类:一是办案情况。办理案件数、结案率以及上述指标在科室的排列名次。二是案件质量。应当建立必要的案件质量评查机构和评查标准,就目前的案件管理机制,可由案件监督管理中心对检察官所办案件进行必要的抽查和重点检查。抽查可采取检察官自报和随机抽查的方式,重点检查的范围是撤案、不诉、错捕、错诉案件,从而给检察官办案质量打分。三是法律文书质量。法律文书虽然是案件质量的载体和表现形式,但具有一定的特殊性,法律文书质量的高低往往反映出检察官的法学理论功底、逻辑推理能力、认知水平和工作责任心。四是创造性思维能力。对于复杂、疑难案件,检察官在侦查、审查案件过程中的正确判断和处理的能力。由于对此类案件的有无、多少不好事先预知,因而可采取个人申报、有关部门评定案件影响性和复杂程度并进行记载、加分的办法。五是调研能力。长期以来,对检察官调研成果考核过于宽松,造成一些检察官重办案,轻调研,对法律问题深层次的思考不多,创新创优思维能力也不强,执法水平难以提高。不利于检察官法律知识的更新,不利于专家型人才的培养。作为一名合格的检察官不仅要善于办案,而且要善于总结办案规律及经验,完成从理论到实践,又升华为理性认识的过程。对检察官调研能力的测评,可从完成集体调研课题、参加学术研讨会是否获奖、在学术刊物上发表论文的数量与质量等几个方面进行评定,采取适当的加分原则。应当将检察调研工作与办案实践工作放在同等重要的位置,鼓励干警钻业务学理论,勤思考多动笔,引导检察官多出精品力作,杜绝东拼西凑。从严界定调研论文载体,拉大核心刊物与一般刊物的分值差距,对调研成果转化为指导性文件的给予高分奖励,真正实现检察调研对检察工作的影响和促进作用。六是廉洁自律。对检察官在办理案件中是否公正、严明、廉洁,由纪检、监察部门考核,实行“一票否决”,凡有不廉洁行为的,则考核结果不称职。
三、建立检察官绩效考评机制,确保考评过程的公开透明
检察官绩效考评分为平时考核是年度考核两部分,年度考核应以平时考核为依据。客观真实地考量检察官个人的工作成效,必须做到平时考核与年度考核相结合,加大平时考核力度,确保考核结果的公平与公正。为了避免绩效考核过程中出现不公正现象,应实行层级监督机制,即一般的检察官的月度工作业绩档案由部门负责人审核签字,任部门负责人的检察官业绩档案由分管检察长审核签定,分管检察长的业绩档案由检察长审核签字;另一方面应实行公众监督,政工部门每月底对全院检察官的业绩档案进行核实,将每个检察官的考核得分予以公示,接受监督。对检察官的绩效考评可以与检察机关工作人员的绩效考核结合起来,所以考评材料应列入检察官执法档案中,作为检察官等级晋升的重要依据。
四、引入外部评价机制,通过社会监督促进检察官绩效考评机制的完善
现行的对检察官的绩效考评基本上是本部门内部作为考评主体进行考核,尚未引入社会公众评价机制,检察工作的社会效果未能得到客观真实地反映。因此检察官绩效考评还应征集人大、政协机关及其他政法单位、社区群众、发案单位、案件当事人等方面的对检察官执法工作水平的意见,全方位、多角度地对检察官绩效进行评价,并将评价意见作为检察官绩效考评的辅助考察材料,从而避免自己监督自己、自己评价自己的弊端,保证考核的客观与公正。
总之,对检察官的绩效考评应坚持“重实绩、重发展、重激励”的工作思路,重实绩,就是要善于辨别考核结果的“含金量”,不能仅仅关注某个检察官在其部门的考核排名,而应综合分析该部门的整体工作水平,如果整体水平较低,那么即使个人考核排名靠前也不能代表其实绩突出;重发展,就是要用发展的眼光去分析个人在一定时间的进展情况,去发现个人的发展潜力;重激励,就是要将考核结果和每一个被考核的检察官见面,通过考核发现亮点和新的工作增长点,明确下一步的发展方向,充分发挥考核结果的积极作用。
一、建立检察官绩效考评体系的必要性和可行性
长期以来,对检察官的管理一直参照国家公务员管理办法,沿用行政化模式,一般均为每年年底进行一次例行考核,按照“德、能、勤、绩”的标准评定为“优秀、称职、不称职”等三个等次。这种考核标准因过于概念和抽象,在用作对检察官的评价时往往显得原则与笼统,给人的感觉较为模糊,不能真正体现检察官的真正水平和相互间的素质差异。由于缺乏一整套系统化、科学化的定量分析与定性分析相结合、平时考查与年终考核、个案评价与整体测评相结合的检察官绩效考评体系,在具体操作上,往往是你好我好大家称职,在评先评优时或投票选举,或领导拍板,有的部门甚至搞平衡照顾、轮流“坐庄”,导致考核部门对每个检察官的真实水平了解不多、不准,评选出来的优秀因而也缺乏很强的说服力,不能真实反映检察官的素质。而现行的检察官等级晋升,主要以任职年限、行政级别的调整等为晋升依据,检察官个体的工作好坏难以体现,能力高低无从区分,一方面使勤于钻研业务、工作责任心强的检察官难于脱颖而出,成为真正的业务带头人,久而久之可能会挫伤他们的工作积极性和上进心;另一方面,少数业务能力不强、责任心较差的检察官由于缺乏应有的鞭策机制,抱着混一天算一天的思想,不思进取,应付工作,拖了检察官队伍建设的后腿。因此,突破公务员考核的传统模式,建立健全具有检察官职业特点的检察官绩效考核体系,是检察机关队伍建设的必然要求和大势所趋,也是检察官管理制度改革的重要组成部分。
检察官工作的专业性较强,虽然各项具体的检察业务有所不同,但仍具有相对的可比性,通过对办案质量、效率及办案效果的比较,能够反映出检察官的素质高低、能力大小以及业绩水平。同时,办公自动化进程的加快,计算机技术在检察机关管理工作中的大量应用,也为检察官以及其所办案件质量的动态管理提供了坚实的技术支持。因此,建立一套科学规范的检察官绩效考核体系,正确评价检察官各方面的能力水平,并以此作为检察官奖惩、培训、辞退以及晋升等级和工资的依据,不仅非常必要,而且切实可行。
二、突出职业特点,设置检察官绩效考评内容
对检察官绩效考核的目的在于激发检察官的内在潜力与精神动力,在于提升检察工作的法律效果与社会效果。
根据检察官法的规定,对检察官的评价、考核内容包括检察工作实绩、思想品德、检察业务、法学理论水平、工作态度和工作作风、廉洁自律等。
考核检察官绩效情况,一是要构建分层次考核指标体系。首先要准确界定每个岗位的工作职责,以《职位说明书》的形式明晰每个干警的岗位职责;其次要依据职务将全体人员分为院领导、部门负责人、普通干警三个层面,确定不同的考核要求;再次要依据工作性质将全体人员分为综合行政管理、业务、技术等类别,制定相应的考核标准;二是要建立干警个人业绩档案。每个检察官有了与自己相对应的考核标准后,就需要及时、真实地记载平时的工作实绩,各业务部门可以根据本部门的工作性质设计图表,以各业务部门办理不同案件为基础,具体可分为如下几类:一是办案情况。办理案件数、结案率以及上述指标在科室的排列名次。二是案件质量。应当建立必要的案件质量评查机构和评查标准,就目前的案件管理机制,可由案件监督管理中心对检察官所办案件进行必要的抽查和重点检查。抽查可采取检察官自报和随机抽查的方式,重点检查的范围是撤案、不诉、错捕、错诉案件,从而给检察官办案质量打分。三是法律文书质量。法律文书虽然是案件质量的载体和表现形式,但具有一定的特殊性,法律文书质量的高低往往反映出检察官的法学理论功底、逻辑推理能力、认知水平和工作责任心。四是创造性思维能力。对于复杂、疑难案件,检察官在侦查、审查案件过程中的正确判断和处理的能力。由于对此类案件的有无、多少不好事先预知,因而可采取个人申报、有关部门评定案件影响性和复杂程度并进行记载、加分的办法。五是调研能力。长期以来,对检察官调研成果考核过于宽松,造成一些检察官重办案,轻调研,对法律问题深层次的思考不多,创新创优思维能力也不强,执法水平难以提高。不利于检察官法律知识的更新,不利于专家型人才的培养。作为一名合格的检察官不仅要善于办案,而且要善于总结办案规律及经验,完成从理论到实践,又升华为理性认识的过程。对检察官调研能力的测评,可从完成集体调研课题、参加学术研讨会是否获奖、在学术刊物上发表论文的数量与质量等几个方面进行评定,采取适当的加分原则。应当将检察调研工作与办案实践工作放在同等重要的位置,鼓励干警钻业务学理论,勤思考多动笔,引导检察官多出精品力作,杜绝东拼西凑。从严界定调研论文载体,拉大核心刊物与一般刊物的分值差距,对调研成果转化为指导性文件的给予高分奖励,真正实现检察调研对检察工作的影响和促进作用。六是廉洁自律。对检察官在办理案件中是否公正、严明、廉洁,由纪检、监察部门考核,实行“一票否决”,凡有不廉洁行为的,则考核结果不称职。
三、建立检察官绩效考评机制,确保考评过程的公开透明
检察官绩效考评分为平时考核是年度考核两部分,年度考核应以平时考核为依据。客观真实地考量检察官个人的工作成效,必须做到平时考核与年度考核相结合,加大平时考核力度,确保考核结果的公平与公正。为了避免绩效考核过程中出现不公正现象,应实行层级监督机制,即一般的检察官的月度工作业绩档案由部门负责人审核签字,任部门负责人的检察官业绩档案由分管检察长审核签定,分管检察长的业绩档案由检察长审核签字;另一方面应实行公众监督,政工部门每月底对全院检察官的业绩档案进行核实,将每个检察官的考核得分予以公示,接受监督。对检察官的绩效考评可以与检察机关工作人员的绩效考核结合起来,所以考评材料应列入检察官执法档案中,作为检察官等级晋升的重要依据。
四、引入外部评价机制,通过社会监督促进检察官绩效考评机制的完善
现行的对检察官的绩效考评基本上是本部门内部作为考评主体进行考核,尚未引入社会公众评价机制,检察工作的社会效果未能得到客观真实地反映。因此检察官绩效考评还应征集人大、政协机关及其他政法单位、社区群众、发案单位、案件当事人等方面的对检察官执法工作水平的意见,全方位、多角度地对检察官绩效进行评价,并将评价意见作为检察官绩效考评的辅助考察材料,从而避免自己监督自己、自己评价自己的弊端,保证考核的客观与公正。
总之,对检察官的绩效考评应坚持“重实绩、重发展、重激励”的工作思路,重实绩,就是要善于辨别考核结果的“含金量”,不能仅仅关注某个检察官在其部门的考核排名,而应综合分析该部门的整体工作水平,如果整体水平较低,那么即使个人考核排名靠前也不能代表其实绩突出;重发展,就是要用发展的眼光去分析个人在一定时间的进展情况,去发现个人的发展潜力;重激励,就是要将考核结果和每一个被考核的检察官见面,通过考核发现亮点和新的工作增长点,明确下一步的发展方向,充分发挥考核结果的积极作用。