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[内容提要]政府问责是责任政府的必然要求。西方国家的选民通过直接路径、间接路径和复合路径三种方式来向政府问责。这三种问责路径与西方国家的选举活动和选举制度密切相关，选举对政府问责有着很大的影响n西方国家的选举与政府问责的关系对我国的选举制度、人民代表大会制度和政府问责制度的完善有可借鉴之处。
[关键词] 西方国家 政府问责 选举制度 路径分析
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2007)05-0065-04
一、政府问责的内涵和理论基础
政府问责是各种国家权力主体和社会权利主体对各级政府、政府部门、政府官员实施追究责任的制度。显然，政府应承担的责任是政府问责的前提，它决定了政府问责的范围。那么，什么是政府责任?政府问责包括哪些内容?国内学者普遍认为政府责任有最广义、广义和狭义之分。最广义的政府责任是指政府应该能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极措施，公正、有效地实现公众的需求和利益；广义的政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务；狭义的政府责任意味着政府机关及其工作人员在违反法律规定的义务、违法行使职权时所承担的否定性法律后果，即法律责任。国外学者罗美泽克则认为，政府责任的内容主要有法律责任、政治责任、等级(管理)责任和职业(道德)责任四个方面。
综合国内外学者的观点，笔者认为政府责任和政府问责的内容宜从最广义的角度来界定，因为随着社会的发展，政府对整个社会生活的影响实际上越来越广泛、越来越深刻，而社会对政府的回应性要求也越来越高。基于上述分析，可以看出政府问责的内涵应包括四个方面：(1)法律责任和法律问责，即政府对法律义务的回应，政府必须遵守宪法法律，任何违反现行法律法规的政府行为必须受法律追究，法律责任是政府问责的最起码要求；(2)政治责任和政治问责，即政府的行为要有效回应社会公众的利益、权利和福利要求，若政府决策失误给国家和公众的利益带来了不利影响，即使其行为完全符合法律规定，也要承担责任，如政府辞职，这是政府问责的高层次要求；(3)行政责任和行政问责，即政府对公共行政体系内部管理需求的回应，一切行政机关和行政人员在行政职务关系上有忠实服从上级命令的义务和责任，并接受上级对其工作绩效的评估；(4)道德责任和道德问责，即政府人员对自我控制的回应，行政人员要遵守职业标准、道德伦理和社会规范，以自觉的意识来更好地胜任工作和履行职责。在西方国家的实践中，政府问责的重点更多地是放在政治问责和法律问责上，因为行政等级责任和官员道德责任的追究主要是通过内部机制的同体问责来完成，而政治问责和法律问责则基本上是通过异体问责的形式实现，效果更为明显，因而也更为社会所关注。
政府为什么要承担上述责任和接受问责呢?这就是政府问责的理论依据问题。一般认为，政府问责的理论基础源于西方近代的社会契约理论、人民主权理论和代议制民主理论。洛克认为，为了避免自然状态下的缺陷，确保生命财产的安全不受威胁，人们便订立契约，把自然状态中除了享受天真乐趣的自由之外的两种权力“交由他们中间被指定的人来专门加以行使，而且要按照社会所一致同意的规定来行使”。，政府一旦背离这一目的，人们便有权认为契约已被违背，可以自动收回自己的权力。社会契约论的另一位代表人物卢梭同样认为，社会契约缔结之后，契约如遭到政府破坏，每个公民都有权立即自动恢复自己原来的权利。卢梭同时也是人民主权论的代表人物，他认为只有人民才是主权者，任何官吏不论职位再高，都仅仅是以主权者的名义行使主权者委托给他们的权力，他们执行法律，但必须服从法律，如有违法行为，人民可以立即撤换他们。“行政权力的受任者绝对不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。”。代议制政府理论的代表人物密尔则主张，由人民选举出来的代表组成的议会应该掌握并行使最后的控制权，代议制议会虽然不能管理行政，但却应当监督行政，议会有权“把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解，谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人”。密尔不仅论述了政府问责的理由，而且还最先将选举制度、代议制与政府问责联系起来。当然，这些理论早在西方启蒙时期就产生了，但真正将政府问责作为制度付诸实践则是资产阶级革命完成以后才逐步形成和完善起来的。
二、西方选民国家通过选举问责政府的路径
在分析西方国家选民通过选举问责政府的路径之前，有必要对选举的涵义作出界定，因为我国与西方对选举的理解不是完全一致的。国内学者普遍认为，选举是享有政治权利的一国公民通过一种程序(以投票或其他方式)选择能代表他们来行使国家公共权力、治理国家的人，即选举就是选择公职人员。西方国家大多从广义上理解选举的涵义，认为选举是一切对政治问题作出抉择的投票行为，包括公职选举、罢免、复决、公民投票四类，除了大选、地方选举、特别选举外，还将创制、复决、罢免也纳入选举范围。作为国家政治制度的现代选举是在17、18世纪资产阶级革命过程中逐步形成，并在随后的资产阶级国家成长的过程中发展和完善起来的，更值得注意的是现代选举和选举制度的理论同样源于社会契约理论、人民主权理论和代议制民主理论。因此在理论上，选举与政府问责就是紧密联系的：选举是解决选民如何赋予政府合法性的问题，而问责是解决选民如何监督政府合法性的问题，无论是赋予政府合法性，还是监督政府合法性，都离不开选举活动。
在实践中，西方国家的选举与政府问责的关系主要体现在选举为选民问责政府提供多种路径上。按照方式的不同，西方国家的选民有三种类型的路径通过选举来问责政府。
(一)直接路径
直接路径是指选民直接通过选举活动来问责政府，不须经过任何中间环节，选民就是问责政府的主体，包括选举政府官员和参加公决、复决两种形式。
选举政府官员。选举政府官员是选民通过投票的方式直接选出政府公职人员，包括选举总统、政府首脑、州长、主要行政部门负责人等。无论是大选、中期选举，还是地方选举，都是选民对政府及其工作人员表现的一次全面检验和评判。若现任政府或政府官员在任期内政绩平平、政策失误，不能为选民谋求福利，不能改善他们的生活状况，遭到社会的强烈不满，选民就会抛弃现任政府和官员，阻止其连任，而去选择他们认为更有执政能力的政府和行政官员。在西方国家，国家一般由政党来执政，一个政党在大选中落败，特别是现任执政党领袖的落败，就是选民对这个执政党及其 组阁的政府的最直接、最严厉的批评。政党的领袖如果不能有效回应社会公众的利益、权利和福利需求，就要以在大选中失败的方式来承担责任。这种问责方式主要是政治问责。
参加公决、复决。公决和复决都是通过公民投票的方式对政府的重大问题作出抉择，被称为公民的“直接民主权”。。公决是总统或政府就某些问题与政策提请全体公民表决；复决是指政府通过的法令必须付诸公民表决才能生效。如在瑞士，凡政府通过的与宪法有关的法令，均须付诸公民表决，只有征得多数公民或州的同意，议案才能成立。公决和复决都是选民防止政府滥用权力和问责政府的直接手段。公民在投票中能够直接地表态，决定支持或反对政府的政策；公民在投票中使用否决权，可以纠正政府的错误行为，甚至决定总统的前途和命运。如法国总统戴高乐就是因其宪法修正案在1969年4月27日的公民投票中被否决而引退的。这种问责方式也主要是政治问责。
(二)间接路径
间接路径是指选民先选举产生议会，然后由议会对政府进行直接问责，选民是问责政府的间接主体。间接路径包括议会的倒阁、弹劾、质询和调查等。
倒阁。在议会制国家，由选民选举产生议会，然后由议会产生政府。当议会对政府不信任时，要么政府提请国家元首解散议会进行重新选举，要么政府辞职。政府一旦辞职，就是议会对政府行使了倒阁权。如果政府的施政纲领和政策方针不能被议会所接受，议会就会迫使政府辞职，在内阁对议会负责的体制中，这就是议会对政府的政治问责。
弹劾。总统制国家的议会不能行使倒阁权，但可以对政府首脑和官员实行弹劾，也就是国会对高级官员的叛国、贿赂或其他重罪或轻罪和严重失职行为进行控告和制裁，弹劾的对象包括总统和政府部长在内的文职官员。如在美国，由众议院提起弹劾，参议院审理并且有2／3多数通过，就可以对被弹劾的官员定罪。弹劾不是追究政府官员的政治责任，而是追究其犯罪和严重失职的法律责任。
质询。质询是议会问责政府的主要形式，是指议员有权要求政府就某些问题作出回答和解释，分为书面质询和口头质询并以口头质询为主。质询往往导致议员与政府成员之间的激烈交锋．有时政府首脑还必须亲自回答问题，因而受到选民的欢迎。如在法国，宪法规定“每周应留。次会议，优先供议会议员提出质询和政府进行答辩”。质询既可以追究政治责任，也可以追究法律责任和道德责任。
调查。调查是议会为了核实某些信息以追究政府责任，调查经常以听证的方式进行。在美国，国会可以传唤行政官员到听证会作证，被国会传唤的人如果拒绝到会作证，国会可以将其以藐视国会罪论处。这种调查可以揭露政府工作中的错误，对政府官员形成压力。曾担任美国参议院水门事件调查委员会主席的萨姆·欧文就认为，国会的调查是“撬开藏污纳垢的盖子的工具”。调查主要是追究法律责任。
议会对政府的问责是选民间接问责政府的一个方面的问题，另一个重要方面的问题是选民如何约束议员和议会，从而敦促议员问责政府。在实践中，西方国家的议员很大程度上受到了选民的制约。由于议员地位很高，很多人都把当选议员作为政治生涯的重要目标，甚至谋求连选连任。因此，大多数国家的议员都与选民保持有密切的联系，否则就会落选。如在加拿大，每位议员至少配备两名秘书，其中选民办公室至少要一人，以处理大量选民的信件和电话。西方国家的议员在立法功能与代表功能的比较中，更倾向于为选民的种种问题同政府打交道。因为对于议员来说，从事这种活动的收益显而易见，而从事立法活动的收益似乎难以把握。正如加拿大一位当过内阁部长的议员所指出的：“在多种角色冲突中，我有理由相信议员要优先考虑代表功能而非立法功能，因为议员当然很清楚，如果他(她)不能让选民满意，就不可能在议会里讨论国家大事。”
(三)复合路径
复合路径是指先由选民通过选举产生议会或其他监督机构，然后由选民、议会或其他机构共同启动程序对政府进行问责，包括诉愿方式、调解员方式和议会监察专员方式。
诉愿途径。在部分西方国家，选民可以以书面形式提醒议会注意政府的某些活动，并请求议会采取进一步行动。选民的诉愿必须写成书面文字，留下地址和签名，可以直接寄给议长，也可以通过议员转交议长。如法兰西第五共和国成立以来，每年都有数十件选民诉愿书被议会接受，而议会正是通过这种程序监督政府活动的。
调解员途径。实行调解员制度的国家以法国为代表，法国的调解员由部长会议任命，并接受议会监督。如果选民要控告国民行政机构和地方行政单位，须经过国民议会议院或参议长将控告书交给调解员，然后由调解员出面处理。
监察专员途径。瑞典和芬兰等国家实行了议会监察专员制度。瑞典议会设有四名监察专员，他们由议会从无党派里具有杰出法律知识和秉性正直、社会威望较高的人士中通过选举产生。监察专员可以受理选民受政府或公务员不良行为或决定而受到的不公正待遇提出的申诉和控告等。监察专员在接受申诉并在开展调查方面有很高的自主性和独立性，他们有权对政府机关和公务员的犯罪行为向司法机关提起公诉，有权对政府机关的行政行为是否恰当作出裁决，有权将每一件检察事项向新闻界公布。
三、西方国家选举对政府问责的影响及其对我国的启示
从以上对西方国家选民通过选举来问责政府的路径分析中，可以总结出西方国家的选举与政府问责关系的三个显著特点：
其一，选举为选民问责政府提供了多种途径。对于选民而言，他们既可以通过大选和公民投票直接问责政府；也可以通过选举选出自己偏好的议员，由议员及其组成的议会以倒阁、弹劾、质询、调查的方式问责政府；还可以以诉愿、控告的方式与议员、议会监察专员共同问责政府。无论是哪种类型的途径，都离不开各种各样的选举活动，或直接与之相关，或问接与之相关。
其二，选举强化了政府的责任意识和选民的问责意识。各种候选人在竞选政府首脑、政府官员及其他公共行政职位的过程中，虽然存在作秀和哗众取宠的成分，但任何人不能否认其竞选的激烈程度。为了获胜，候选人绞尽脑汁地提出新的、有利于民众的施政纲领，频繁亲密接触选民，甚至向选民作出各种承诺。如美国总统在选举过程中就有所谓的“树桩演说”，候选人每到一处即就地向选民发表演说；后来是“站台演说”，候选人每到一个地方不出火车站就发表演说。这种激烈的竞选过程会在潜移默化中增强当选者的责任意识，迫使其向选民负责。另一方面，选举过程也会增强选民的权利意识和向政府问责的意识。在选举期间，选民因为同一件事情而被迫动员起来，各种传播媒介一起开动起来，选民们获得了平常无法获得的大量信息和观念，促使自己思考各种问题。西方国家选民在评价选举对自己的影响时， 称它不亚于一所政治大学，至少是一次政治讲座，让人们在短时间内了解国家所发生的重大问题，迫使自己作出分析和选择。因此，选举本身具有很强的政治社会化功能，强化了选民的政治参与意识、权利意识和监督政府的意识。
其三，选举制度的差异产生不同的政府问责方式和效果。选举制度不同，政府问责的方式也不尽相同。英国是由选民选举产生议会，由议会产生内阁，议会可以通过倒阁方式来问责政府；而美国的国会和总统是由选民通过直接或间接途径分别选举产生的，因此国会不能对政府行使倒阁权，而更多地是采用弹劾权。更为重要的是，选举制度不同，政府问责的效果也会不同。以意大利为例。意大利1993年以前实行的是比例分配选举制，议员、政府首脑和部长甚至国营大企业的负责人都由政党按得票比例分配，议会议席的分配权掌握在政党领袖手中，选民只能对政党提供的名单投票，这实际上是剥夺了选民自由选举的权利。这种选举制度使许多议员养成了投机取巧、阿谀奉承的恶习，他们一味追逐本党领袖，很少考虑怎样对选民和国家负责，因而选民和议会都不能对政府进行有效的问责，导致丑闻不断，腐败风行。1993年8月4日，意大利议会通过了第277号法律，将原来的完全比例分配制度改革为多数制与比例制结合，并且75％的议席由多数制选出。选民选择竞选人的标准较少地依据他归属什么党派，而更多地看他的人品及给本地区带来的利益。。这样，理顺了选民、议会与政府的关系，国家体制正常运行，选民和议会能够有效地对政府进行问责，相当程度上遏止了愈演愈烈的腐败现象。
西方国家为选民通过选举问责政府设计了多种途径，虽然这种制度设计在本质上是为代表资产阶级利益的政党能够更好地执掌国家政权服务的，但这些制度设计仍不乏可借鉴之处，对我国的选举制度、人民代表大会制度和选民问责政府有所启示：
其一，扩大人大代表直选范围。人大对政府的问责是最重要的异体问责，也是我国选民对政府问责的重要形式。但我国现行的只是县、乡两级人大代表直接选举，县级以上(不包括县)的人大代表是由下级人大代表间接选举出来的。越是级别高的人大代表，与选民和选区的联系越不密切，他们是间接对基层选民负责，距离基层选民较远，从而无法代表选民监督、问责政府。在目前条件下，直接选举范围可以扩大到省级人大代表，省、地级市人大代表通过辖区内各选区的选民直接选出，以充分体现选民约束代表，代表问责政府的权力关系。
其二，引入候选人竞选制度。我国的人大代表选举和政府领导选举实际上是一种“认可性”选举，而不是“选择性”选举，选民在对候选人的情况了解不多甚至根本不了解的情况下就投票，这样有时难免使投票流于形式。因此，有必要扩大候选人差额，让候选人之间展开竞选，充分展示自己的政治素质、业务素质和道德素质，让选民真正选出自己认可的人。竞选可以增强人大代表和政府领导的责任心，也可以增强选民的权利意识。同时，逐步尝试将各级政府部门负责人由政府首长提名、人大决定向由人大直接选举改革。
其三，提高人大代表专职比例。我国人大代表除部分常委会成员外都是兼职代表，由于他们自身都有自己繁忙的本职业务工作，从而无暇顾及选民对政府及其工作人员的申诉、控告、检举、揭发，结果这些工作都落到常委会办公机构身上，既增加了常委会的工作量，也大大降低了人大代表自身的作用。在各级人大代表中，既要增加专职常委的数量，更要在代表中实行一定比例的专职人员，以畅通选民和人大代表共同问责政府的途径。
其四，尝试政府领导直接选举。选民问责政府的最直接、最有效的途径就是直接选举政府领导。我国宪法规定各级政府是由同级人大产生，而不是由选民直接产生。这样就容易产生问题：一方面政府不会直接对选民负责；另一方面由于人大地位没有达到宪法意义上的高度，政府对人大负责只是形式上的，而不是实质上的。这样，政府没有实际负责的对象。在我国现行体制下，可以在部分县级以下的政府副职领导人试点选民直接选举，体现选民对政府官员的直接问责。
[作者单位]湖北大学政法与公共管理学院。
[责任编辑：文 心]
[关键词] 西方国家 政府问责 选举制度 路径分析
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2007)05-0065-04
一、政府问责的内涵和理论基础
政府问责是各种国家权力主体和社会权利主体对各级政府、政府部门、政府官员实施追究责任的制度。显然，政府应承担的责任是政府问责的前提，它决定了政府问责的范围。那么，什么是政府责任?政府问责包括哪些内容?国内学者普遍认为政府责任有最广义、广义和狭义之分。最广义的政府责任是指政府应该能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极措施，公正、有效地实现公众的需求和利益；广义的政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务；狭义的政府责任意味着政府机关及其工作人员在违反法律规定的义务、违法行使职权时所承担的否定性法律后果，即法律责任。国外学者罗美泽克则认为，政府责任的内容主要有法律责任、政治责任、等级(管理)责任和职业(道德)责任四个方面。
综合国内外学者的观点，笔者认为政府责任和政府问责的内容宜从最广义的角度来界定，因为随着社会的发展，政府对整个社会生活的影响实际上越来越广泛、越来越深刻，而社会对政府的回应性要求也越来越高。基于上述分析，可以看出政府问责的内涵应包括四个方面：(1)法律责任和法律问责，即政府对法律义务的回应，政府必须遵守宪法法律，任何违反现行法律法规的政府行为必须受法律追究，法律责任是政府问责的最起码要求；(2)政治责任和政治问责，即政府的行为要有效回应社会公众的利益、权利和福利要求，若政府决策失误给国家和公众的利益带来了不利影响，即使其行为完全符合法律规定，也要承担责任，如政府辞职，这是政府问责的高层次要求；(3)行政责任和行政问责，即政府对公共行政体系内部管理需求的回应，一切行政机关和行政人员在行政职务关系上有忠实服从上级命令的义务和责任，并接受上级对其工作绩效的评估；(4)道德责任和道德问责，即政府人员对自我控制的回应，行政人员要遵守职业标准、道德伦理和社会规范，以自觉的意识来更好地胜任工作和履行职责。在西方国家的实践中，政府问责的重点更多地是放在政治问责和法律问责上，因为行政等级责任和官员道德责任的追究主要是通过内部机制的同体问责来完成，而政治问责和法律问责则基本上是通过异体问责的形式实现，效果更为明显，因而也更为社会所关注。
政府为什么要承担上述责任和接受问责呢?这就是政府问责的理论依据问题。一般认为，政府问责的理论基础源于西方近代的社会契约理论、人民主权理论和代议制民主理论。洛克认为，为了避免自然状态下的缺陷，确保生命财产的安全不受威胁，人们便订立契约，把自然状态中除了享受天真乐趣的自由之外的两种权力“交由他们中间被指定的人来专门加以行使，而且要按照社会所一致同意的规定来行使”。，政府一旦背离这一目的，人们便有权认为契约已被违背，可以自动收回自己的权力。社会契约论的另一位代表人物卢梭同样认为，社会契约缔结之后，契约如遭到政府破坏，每个公民都有权立即自动恢复自己原来的权利。卢梭同时也是人民主权论的代表人物，他认为只有人民才是主权者，任何官吏不论职位再高，都仅仅是以主权者的名义行使主权者委托给他们的权力，他们执行法律，但必须服从法律，如有违法行为，人民可以立即撤换他们。“行政权力的受任者绝对不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。”。代议制政府理论的代表人物密尔则主张，由人民选举出来的代表组成的议会应该掌握并行使最后的控制权，代议制议会虽然不能管理行政，但却应当监督行政，议会有权“把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解，谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人”。密尔不仅论述了政府问责的理由，而且还最先将选举制度、代议制与政府问责联系起来。当然，这些理论早在西方启蒙时期就产生了，但真正将政府问责作为制度付诸实践则是资产阶级革命完成以后才逐步形成和完善起来的。
二、西方选民国家通过选举问责政府的路径
在分析西方国家选民通过选举问责政府的路径之前，有必要对选举的涵义作出界定，因为我国与西方对选举的理解不是完全一致的。国内学者普遍认为，选举是享有政治权利的一国公民通过一种程序(以投票或其他方式)选择能代表他们来行使国家公共权力、治理国家的人，即选举就是选择公职人员。西方国家大多从广义上理解选举的涵义，认为选举是一切对政治问题作出抉择的投票行为，包括公职选举、罢免、复决、公民投票四类，除了大选、地方选举、特别选举外，还将创制、复决、罢免也纳入选举范围。作为国家政治制度的现代选举是在17、18世纪资产阶级革命过程中逐步形成，并在随后的资产阶级国家成长的过程中发展和完善起来的，更值得注意的是现代选举和选举制度的理论同样源于社会契约理论、人民主权理论和代议制民主理论。因此在理论上，选举与政府问责就是紧密联系的：选举是解决选民如何赋予政府合法性的问题，而问责是解决选民如何监督政府合法性的问题，无论是赋予政府合法性，还是监督政府合法性，都离不开选举活动。
在实践中，西方国家的选举与政府问责的关系主要体现在选举为选民问责政府提供多种路径上。按照方式的不同，西方国家的选民有三种类型的路径通过选举来问责政府。
(一)直接路径
直接路径是指选民直接通过选举活动来问责政府，不须经过任何中间环节，选民就是问责政府的主体，包括选举政府官员和参加公决、复决两种形式。
选举政府官员。选举政府官员是选民通过投票的方式直接选出政府公职人员，包括选举总统、政府首脑、州长、主要行政部门负责人等。无论是大选、中期选举，还是地方选举，都是选民对政府及其工作人员表现的一次全面检验和评判。若现任政府或政府官员在任期内政绩平平、政策失误，不能为选民谋求福利，不能改善他们的生活状况，遭到社会的强烈不满，选民就会抛弃现任政府和官员，阻止其连任，而去选择他们认为更有执政能力的政府和行政官员。在西方国家，国家一般由政党来执政，一个政党在大选中落败，特别是现任执政党领袖的落败，就是选民对这个执政党及其 组阁的政府的最直接、最严厉的批评。政党的领袖如果不能有效回应社会公众的利益、权利和福利需求，就要以在大选中失败的方式来承担责任。这种问责方式主要是政治问责。
参加公决、复决。公决和复决都是通过公民投票的方式对政府的重大问题作出抉择，被称为公民的“直接民主权”。。公决是总统或政府就某些问题与政策提请全体公民表决；复决是指政府通过的法令必须付诸公民表决才能生效。如在瑞士，凡政府通过的与宪法有关的法令，均须付诸公民表决，只有征得多数公民或州的同意，议案才能成立。公决和复决都是选民防止政府滥用权力和问责政府的直接手段。公民在投票中能够直接地表态，决定支持或反对政府的政策；公民在投票中使用否决权，可以纠正政府的错误行为，甚至决定总统的前途和命运。如法国总统戴高乐就是因其宪法修正案在1969年4月27日的公民投票中被否决而引退的。这种问责方式也主要是政治问责。
(二)间接路径
间接路径是指选民先选举产生议会，然后由议会对政府进行直接问责，选民是问责政府的间接主体。间接路径包括议会的倒阁、弹劾、质询和调查等。
倒阁。在议会制国家，由选民选举产生议会，然后由议会产生政府。当议会对政府不信任时，要么政府提请国家元首解散议会进行重新选举，要么政府辞职。政府一旦辞职，就是议会对政府行使了倒阁权。如果政府的施政纲领和政策方针不能被议会所接受，议会就会迫使政府辞职，在内阁对议会负责的体制中，这就是议会对政府的政治问责。
弹劾。总统制国家的议会不能行使倒阁权，但可以对政府首脑和官员实行弹劾，也就是国会对高级官员的叛国、贿赂或其他重罪或轻罪和严重失职行为进行控告和制裁，弹劾的对象包括总统和政府部长在内的文职官员。如在美国，由众议院提起弹劾，参议院审理并且有2／3多数通过，就可以对被弹劾的官员定罪。弹劾不是追究政府官员的政治责任，而是追究其犯罪和严重失职的法律责任。
质询。质询是议会问责政府的主要形式，是指议员有权要求政府就某些问题作出回答和解释，分为书面质询和口头质询并以口头质询为主。质询往往导致议员与政府成员之间的激烈交锋．有时政府首脑还必须亲自回答问题，因而受到选民的欢迎。如在法国，宪法规定“每周应留。次会议，优先供议会议员提出质询和政府进行答辩”。质询既可以追究政治责任，也可以追究法律责任和道德责任。
调查。调查是议会为了核实某些信息以追究政府责任，调查经常以听证的方式进行。在美国，国会可以传唤行政官员到听证会作证，被国会传唤的人如果拒绝到会作证，国会可以将其以藐视国会罪论处。这种调查可以揭露政府工作中的错误，对政府官员形成压力。曾担任美国参议院水门事件调查委员会主席的萨姆·欧文就认为，国会的调查是“撬开藏污纳垢的盖子的工具”。调查主要是追究法律责任。
议会对政府的问责是选民间接问责政府的一个方面的问题，另一个重要方面的问题是选民如何约束议员和议会，从而敦促议员问责政府。在实践中，西方国家的议员很大程度上受到了选民的制约。由于议员地位很高，很多人都把当选议员作为政治生涯的重要目标，甚至谋求连选连任。因此，大多数国家的议员都与选民保持有密切的联系，否则就会落选。如在加拿大，每位议员至少配备两名秘书，其中选民办公室至少要一人，以处理大量选民的信件和电话。西方国家的议员在立法功能与代表功能的比较中，更倾向于为选民的种种问题同政府打交道。因为对于议员来说，从事这种活动的收益显而易见，而从事立法活动的收益似乎难以把握。正如加拿大一位当过内阁部长的议员所指出的：“在多种角色冲突中，我有理由相信议员要优先考虑代表功能而非立法功能，因为议员当然很清楚，如果他(她)不能让选民满意，就不可能在议会里讨论国家大事。”
(三)复合路径
复合路径是指先由选民通过选举产生议会或其他监督机构，然后由选民、议会或其他机构共同启动程序对政府进行问责，包括诉愿方式、调解员方式和议会监察专员方式。
诉愿途径。在部分西方国家，选民可以以书面形式提醒议会注意政府的某些活动，并请求议会采取进一步行动。选民的诉愿必须写成书面文字，留下地址和签名，可以直接寄给议长，也可以通过议员转交议长。如法兰西第五共和国成立以来，每年都有数十件选民诉愿书被议会接受，而议会正是通过这种程序监督政府活动的。
调解员途径。实行调解员制度的国家以法国为代表，法国的调解员由部长会议任命，并接受议会监督。如果选民要控告国民行政机构和地方行政单位，须经过国民议会议院或参议长将控告书交给调解员，然后由调解员出面处理。
监察专员途径。瑞典和芬兰等国家实行了议会监察专员制度。瑞典议会设有四名监察专员，他们由议会从无党派里具有杰出法律知识和秉性正直、社会威望较高的人士中通过选举产生。监察专员可以受理选民受政府或公务员不良行为或决定而受到的不公正待遇提出的申诉和控告等。监察专员在接受申诉并在开展调查方面有很高的自主性和独立性，他们有权对政府机关和公务员的犯罪行为向司法机关提起公诉，有权对政府机关的行政行为是否恰当作出裁决，有权将每一件检察事项向新闻界公布。
三、西方国家选举对政府问责的影响及其对我国的启示
从以上对西方国家选民通过选举来问责政府的路径分析中，可以总结出西方国家的选举与政府问责关系的三个显著特点：
其一，选举为选民问责政府提供了多种途径。对于选民而言，他们既可以通过大选和公民投票直接问责政府；也可以通过选举选出自己偏好的议员，由议员及其组成的议会以倒阁、弹劾、质询、调查的方式问责政府；还可以以诉愿、控告的方式与议员、议会监察专员共同问责政府。无论是哪种类型的途径，都离不开各种各样的选举活动，或直接与之相关，或问接与之相关。
其二，选举强化了政府的责任意识和选民的问责意识。各种候选人在竞选政府首脑、政府官员及其他公共行政职位的过程中，虽然存在作秀和哗众取宠的成分，但任何人不能否认其竞选的激烈程度。为了获胜，候选人绞尽脑汁地提出新的、有利于民众的施政纲领，频繁亲密接触选民，甚至向选民作出各种承诺。如美国总统在选举过程中就有所谓的“树桩演说”，候选人每到一处即就地向选民发表演说；后来是“站台演说”，候选人每到一个地方不出火车站就发表演说。这种激烈的竞选过程会在潜移默化中增强当选者的责任意识，迫使其向选民负责。另一方面，选举过程也会增强选民的权利意识和向政府问责的意识。在选举期间，选民因为同一件事情而被迫动员起来，各种传播媒介一起开动起来，选民们获得了平常无法获得的大量信息和观念，促使自己思考各种问题。西方国家选民在评价选举对自己的影响时， 称它不亚于一所政治大学，至少是一次政治讲座，让人们在短时间内了解国家所发生的重大问题，迫使自己作出分析和选择。因此，选举本身具有很强的政治社会化功能，强化了选民的政治参与意识、权利意识和监督政府的意识。
其三，选举制度的差异产生不同的政府问责方式和效果。选举制度不同，政府问责的方式也不尽相同。英国是由选民选举产生议会，由议会产生内阁，议会可以通过倒阁方式来问责政府；而美国的国会和总统是由选民通过直接或间接途径分别选举产生的，因此国会不能对政府行使倒阁权，而更多地是采用弹劾权。更为重要的是，选举制度不同，政府问责的效果也会不同。以意大利为例。意大利1993年以前实行的是比例分配选举制，议员、政府首脑和部长甚至国营大企业的负责人都由政党按得票比例分配，议会议席的分配权掌握在政党领袖手中，选民只能对政党提供的名单投票，这实际上是剥夺了选民自由选举的权利。这种选举制度使许多议员养成了投机取巧、阿谀奉承的恶习，他们一味追逐本党领袖，很少考虑怎样对选民和国家负责，因而选民和议会都不能对政府进行有效的问责，导致丑闻不断，腐败风行。1993年8月4日，意大利议会通过了第277号法律，将原来的完全比例分配制度改革为多数制与比例制结合，并且75％的议席由多数制选出。选民选择竞选人的标准较少地依据他归属什么党派，而更多地看他的人品及给本地区带来的利益。。这样，理顺了选民、议会与政府的关系，国家体制正常运行，选民和议会能够有效地对政府进行问责，相当程度上遏止了愈演愈烈的腐败现象。
西方国家为选民通过选举问责政府设计了多种途径，虽然这种制度设计在本质上是为代表资产阶级利益的政党能够更好地执掌国家政权服务的，但这些制度设计仍不乏可借鉴之处，对我国的选举制度、人民代表大会制度和选民问责政府有所启示：
其一，扩大人大代表直选范围。人大对政府的问责是最重要的异体问责，也是我国选民对政府问责的重要形式。但我国现行的只是县、乡两级人大代表直接选举，县级以上(不包括县)的人大代表是由下级人大代表间接选举出来的。越是级别高的人大代表，与选民和选区的联系越不密切，他们是间接对基层选民负责，距离基层选民较远，从而无法代表选民监督、问责政府。在目前条件下，直接选举范围可以扩大到省级人大代表，省、地级市人大代表通过辖区内各选区的选民直接选出，以充分体现选民约束代表，代表问责政府的权力关系。
其二，引入候选人竞选制度。我国的人大代表选举和政府领导选举实际上是一种“认可性”选举，而不是“选择性”选举，选民在对候选人的情况了解不多甚至根本不了解的情况下就投票，这样有时难免使投票流于形式。因此，有必要扩大候选人差额，让候选人之间展开竞选，充分展示自己的政治素质、业务素质和道德素质，让选民真正选出自己认可的人。竞选可以增强人大代表和政府领导的责任心，也可以增强选民的权利意识。同时，逐步尝试将各级政府部门负责人由政府首长提名、人大决定向由人大直接选举改革。
其三，提高人大代表专职比例。我国人大代表除部分常委会成员外都是兼职代表，由于他们自身都有自己繁忙的本职业务工作，从而无暇顾及选民对政府及其工作人员的申诉、控告、检举、揭发，结果这些工作都落到常委会办公机构身上，既增加了常委会的工作量，也大大降低了人大代表自身的作用。在各级人大代表中，既要增加专职常委的数量，更要在代表中实行一定比例的专职人员，以畅通选民和人大代表共同问责政府的途径。
其四，尝试政府领导直接选举。选民问责政府的最直接、最有效的途径就是直接选举政府领导。我国宪法规定各级政府是由同级人大产生，而不是由选民直接产生。这样就容易产生问题：一方面政府不会直接对选民负责；另一方面由于人大地位没有达到宪法意义上的高度，政府对人大负责只是形式上的，而不是实质上的。这样，政府没有实际负责的对象。在我国现行体制下，可以在部分县级以下的政府副职领导人试点选民直接选举，体现选民对政府官员的直接问责。
[作者单位]湖北大学政法与公共管理学院。
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