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摘 要：公众需求表达机制解释了需求信息如何从需求方进入供给方进而对公共服务供给产生影响，是实现公众需求充分表达的重要保障机制。从参与政府向社会组织购买公共服务的“三方主体”入手，发现在当前三方主体未能形成良性互动的情况下，政府向社会组织购买公共服务中的公众需求表达渠道不畅通且话语影响力弱，公众需求难以进入政府决策议程;购买服务过程中需求信息难以“上下貫通”，公众需求存在被政府和社会组织偏好替代的可能;服务提供和完成后，缺少公众和社会组织参与的反馈机制。为此，有必要建立一个以正确定位“三方主体”为基础、以充分表达需求信息为核心、以随时进入与退出的反馈机制为保障的公众需求表达机制，确保公众需求得到充分表达，从而提升政府决策的有效性和公共服务供给效率。
关键词：公众需求表达机制;政府购买服务;社会组织;公共服务
中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）05-0139-11
党的十九届四中全会提出，要“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”，“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。如何建立更加公平充分的公共服务体系以满足公众服务需求，实现社会治理法治化、现代化、公平化，是新时代需要解决的重要课题。
现阶段，政府向社会组织购买公共服务已成为优化公共服务供给的重要路径，政府在购买公共服务过程中可通过扩大购买范围、创新供给模式来满足公众需求。然而，实践中也发现，供给方式不断创新不一定会带来服务需求得到更好满足的预期效果，也不意味着服务供给的合理和高效。尽管每年政府购买公共服务的财政支出不断增加，但是公众对公共服务的满意度并没有得到很大的提升，供需脱节、供需错位的现象在政府购买公共服务中还较为常见[1]。根据《中国城市基本公共服务力评价》的调查结果来看，中国38个主要城市基本公共服务满意度平均得分从2010年的57.60分增长到2017年的63.37分，满意度增长幅度较小，在2018年采用网络大数据进行满意度调查时更是出现了满意度平均得分降低为58.05分的情况，由此可见，整体上公共服务供给仍有较大的上升空间[2-3]。同时，在公共服务需求管理中公众缺位的问题日益突出，这会导致终端需求者缺乏有效参与及其偏好被替代的问题[4]。
为了促进公众积极参与政府购买公共服务，我国出台了相关政策，以创造有利于公众需求表达的制度环境。2013年9月，国务院办公厅出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》强调要准确把握社会公共服务需求;2014年4月《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》明确规定政府购买公共服务应当征求社会公众的意见;2016年12月财政部、民政部发布的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》指出：“积极探索建立公共服务需求征集机制，充分发挥社会组织在发现新增公共服务需求、促进供需衔接方面的积极作用。”不难看出，我国日益重视在公共服务购买中保障公众需求表达，把公众需求作为政府购买的重要参考依据。因此，研究政府购买公共服务中的公众需求表达机制十分重要，可以为政府构建公共服务需求征集机制提供思路，以保障公众需求有效表达，进而减少服务供需不匹配导致的供给效率低下问题。
一、相关文献综述
从已有的文献来看，较多文献从供给视角分析了政府向社会组织购买公共服务存在的问题。政社关系[5]、社会组织的供给能力[6]、绩效管理[7]等问题都影响着政府向社会组织购买公共服务的效率与质量。学者们发现仅从供给视角难以进一步提高服务购买的质量，开始从需求入手寻求解决路径。其中，公众需求问题是人们关注的重点。当前，在政府向社会组织购买公共服务中，普遍存在着公民需求表达相对不足的现象，公民需求没有在公共服务供给中得到有效的体现和回应[4]。学者们越来越重视公众需求对政府购买公共服务效率的影响，重点关注需求表达机制的研究仍较少，从理论角度构建完整需求表达机制的研究更是稀少。
公众需求表达的意愿和渠道较过去而言得到了较大的提高。需求表达以制度内表达为主，巡视制度、人民代表大会制度、政治协商会议制度是公众进行需求表达的重要渠道[8-10]。政府通过建立社会服务网、市长信箱、市民投诉中心、便民服务平台等公众利益诉求平台进一步创新公众参与机制[9]，积极探索并发挥“互联网+基本公共服务”[11]优势以及社会组织的中介作用，拓宽表达途径，但仍存在个体需求表达能力和方式匮乏[12]、需求表达权利“被代表”[13]等问题，尚未构建起一个良好的需求表达机制。在需求表达机制创新方面，有学者提出构建服务项目、过程监督、服务效果都“由群众说了算”的村级公共服务需求制度，激励村民主动表达需求[14]。还有学者提出构建公众、政府与社会组织三方合作的参与式治理模式以提高需求表达水平[15]。
整体而言，关注和重视需求表达机制的研究仍较少，从公众需求表达和需求识别视角深入研究政府向社会组织购买公共服务的文献更是几乎空白[3]。公众的需求表达面临哪些问题？公共服务需求如何得以充分表达？在公众需求表达中各个服务购买参与主体如何发挥作用？这些问题都有待深入探讨。无论是新公共服务理论还是共同生产理论都强调“需求导向”，要求政府把公众需求放在重要位置，以公众的集体需求为依据优化公共服务购买决策。本文力图以政府向社会组织购买公共服务的参与主体为视角，探究和构建公众需求表达机制，深入分析公众需求表达存在的问题，并提出相关政策建议。
二、“三方主体”下公众需求的表达
在政府向社会组织购买公共服务的过程中，公众需求表达机制是通过参与主体之间不断地互动，需求信息从公众逐渐向政府传递的过程。根据政府向社会组织购买公共服务的相关政策和文献研究，参与需求表达机制的主体主要包括政府、社会组织和公众。政府、社会组织和公众三者在政府向社会组织购买公共服务中受其自身利益诉求和角色定位的影响，有不同的行动逻辑，这也决定了它们会在需求表达机制中通过发挥不同的作用，影响公众服务需求向政府传递的过程。 （一）公众需求表达的参与主体
公众在政府购买公共服务中扮演着双重身份，既是公共服务的消费者，又是公共服务供给的参与者。从公共服务消费者的角度来看，公众需要的是满足自身公共服务需求，享受到让自己满意的公共服务。因此，公众需要畅通地向政府表达服务诉求，促使政府在充分考虑公众需求的基础上进行决策。从公共服务供给的参与者视角来看，公众还有参与服务购买决策过程、帮助政府履行服務供给职能的责任[16]。广泛的公民参与保障了公众对政府服务购买过程、对社会组织服务质量进行监督的权利，这有利于提高政府购买服务决策的科学性。受文化传统的影响，公众自主表达需求的意识虽较过去有了较大的提升，但仍缺乏在公共服务供给中准确的主人公角色定位。当公众参与公共事务的利益表达和决策管理时，如果公共事务与个人利益的联系不够紧密，公众就容易出现心理卷入程度低，即所谓的“政治冷漠”的情况[17]。
政府在公共服务供给中发挥着主导者的作用，是作出服务购买动议和决策的主体。一方面，现代政府是公共利益的代表，利用公共资源为公众提供公共服务是其提升公信力的重要手段。当“市场失灵”和“政府失灵”问题使得公共服务资源无法得到最优配置时，政府寻求市场、政府之外的主体承担公共服务就成为其必然选择[18]。因此，为了充分履行公共服务供给的职能，政府需要以公众需求为基础进行公共服务购买项目的选择，提供满足公众诉求的公共服务。另一方面，现阶段我国的基层政府本质上仍是以经济建设为主要目标和职责的政府，基层政府更愿意参与到推动经济发展的活动中去[19]。因此，基层政府缺乏关注公众需求的动力和能力。在政府购买公共服务的过程中，政府部门自身在部分专业性极强的公共服务供给方面存在专业知识和能力匮乏的问题，也缺乏专业的技术人员正确把握政策，导致编制出的购买目录质量良莠不齐，对服务形式、服务质量等项目内容把握不准[20]。整体而言，基层政府会更倾向于在购买服务上以定向、内部指定或协商为主，从对其高度依赖或有密切关联的机构购买服务[21]。
社会组织是服务的生产者，是公众和政府之间的纽带，可以影响政府对公众需求的感知。社会组织通过项目设计、项目申报的方式往上向政府传递需求信息，往下依靠贴近公众、专业性强的优势能够深入发现和了解公众真实的公共服务需求。政府在发现服务受众需求、设计服务项目等方面的经验和专业能力较为欠缺，尤其是对于一些较为新型的公共服务形式，经验和能力限制就更为明显。正确把握公众需求，很大程度上影响着政府购买公共服务的效果。然而，作为经营主体，社会组织有获取资金来维持自身运作和组织利益的需要，承接公共服务项目是社会组织获取资金的主要来源之一。社会组织为了得到承接权，不仅需要考虑公众需求，而且要考虑服务购买者的偏好，尽可能满足服务购买者的需求，以获得承接权。
（二）公众需求表达的三方主体互动
公众需求表达贯穿于整个政府购买公共服务过程中。首先，公众向政府部门表达自身的需求是需求表达的起点。政府部门在公众需求表达基础上通过调研和政策设计将购买计划提上议事日程，拟定公共服务购买项目，并在相关平台上发布拟定的购买项目。其次，在服务购买与供给阶段，社会组织需要调研公众需求，基于公众需求和购买目录拟定项目计划、投标书等。政府再以公众表达的真实需求为基础，综合考虑社会组织的能力、信誉和以往承接项目的情况，根据实际情况按照程序确定承接对象，并确定最终提供服务的社会组织。最后，政府和公众要对服务过程进行全程的跟踪监管、检查，并验收服务成果。
公众依托制度内表达和制度外表达渠道向社会组织或者政府表达服务诉求。目前，我国依据法律规定设立的制度内表达渠道大多为集体化表达，例如信访、听证会等。近几年政府也在积极创新个体化需求表达渠道，例如加强政府网站留言板块、行政首长热线等渠道建设。但由于需求个体或群体间的需求表达能力存在较大的差别，弱势群体常常选择绕开这些制度化的表达渠道。如残疾人群、留守儿童、失独老人等需求表达能力较弱的弱势群体，往往通过向媒体求助等制度外的途径进行需求表达，以维护其权益。
社会组织是需求表达的重要媒介。社会组织需要把获得的公众表达诉求信息进行整合，再与公共服务供给的预期目标进行匹配和调整，最终以项目设计或需求反馈的形式将整合后的公众需求反映给政府，由政府将其吸纳到需求整合中去。在政府向社会组织购买公共服务的过程中，政府通常会给予社会组织一定的自由裁量权，便于社会组织根据实际情况进行调整。社会组织可以在政府购买服务指导性目录范围内，运用专业知识、项目经验和说服技巧等，在服务项目设计和具体服务供给阶段对服务供给数量、质量、种类、覆盖范围等方面产生影响，影响政府对公众需求的把握，进而影响公共服务的实际供给[22]。
政府是需求表达的最终接受者，既接受、识别和处理公众的需求信息，又需要主动调查和获取潜在的需求信息。根据国务院办公厅2013年9月发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》可知，政府购买服务指导性目录由财政部门进行编制，在充分征求相关部门意见的基础上，根据社会发展状况和公众需求等情况及时进行动态调整。因此，为了获取公众需求信息，政府需要按规定程序对公众需求进行调查，即政府主要按其对公众需求的理解或公开数据的状况进行需求设计、需求统计和确定服务组织[23]。需求调查以政府为主导，社会组织作为需求调查的参与者起辅助作用，对公众进行需求的调查。换而言之，公众在一定程度上变成了需求信息的被动反馈者。一方面，政府以需求调查的形式对公众表达中获得的庞大需求信息进行识别和评估，另一方面，社会组织在政府掌握的公众需求指导下，对公众的服务需求进行更深入和细致的调查，既为政府把握公众需求提供专业的反馈意见，又为以后承接公共服务提供参考信息。
三、政府向社会组织购买公共服务中公众需求表达的阻滞因素
在不同阶段，政府向社会组织购买公共服务有着不同的公众需求表达形式。政府向社会组织购买公共服务需要经过事前的购买目录制定、事中的项目购买与供给、事后的项目评估与反馈三个过程。当前，我国政府向社会组织购买服务的方式是由政府、公众、社会组织三方主体分工协作完成服务购买与供给。因此，在不同阶段公众需求表达过程中三方主体互动关系也不尽相同，再加上基于三方主体各自不同的利益诉求和角色定位，导致不同阶段出现了不同的问题。 （一）事前阶段：需求表达渠道不够畅通，公众话语影响力较弱
第一，原子化个体需求表达不够畅通。公众对公共服务的真实需求和偏好通过何种方式和渠道表露出来，是需求表达机制的核心[24]。当前我国制度内的需求表达渠道更多侧重于集体意见的表达，在“谁来表达”方面将表达对象定位于组织化集体而非个体。个体间的需求表达能力存在差异，表达能力较弱的原子化个体难以得到政府的回应。特别是对需求表达能力较弱的个体而言，依靠个体的力量难以使自身的公共服务需求得到表达和回应。与此同时，部门相互推诿、表达渠道不畅等现象的存在致使部分表达能力较弱的群体被隔离在需求表达之外[25]。这会对公众需求偏好表达的积极性产生负面影响，部分公众的需求表达容易陷入“沉默”，可能走向两极分化的极端状态。
第二，组织化表达陷入功能错位的困境。在畅通的需求表达过程中，社会组织是连接公众需求与政府服务购买决策的桥梁，起着把个体分散化的需求以组织化形式向政府表达的重要作用。个体以社会组织为媒介进行组织化表达，可以依靠“数量”和“规模”的力量引起政府的关注[26]。但政府在资源上占有相对优势，可能导致社会组织在公共服务供给中主动或者被动地会倾向于站在政府的角度提供服务，难以真正代表公众的真实需求与偏好利益。尽管“十二五”规划纲要出台后，政府不断推进社会组织去行政化改革，但绝大多数的社会组织与政府仍处于一种“非对称性依赖关系”[27]，许多社会组织依舊需要依靠政府的培育和扶持才能得到较好的发展，特别是在社会组织发展的初期这种“依附式”发展更为突出[26]。社会组织难以作为公众利益的代表来真正发挥组织化表达渠道的功能，难以真实反映公众的公共服务诉求。
第三，公众的话语影响力较弱。在自上而下的公共服务决策模式中，服务购买决策权力集中在作为购买方的政府手中，政府容易陷入以规则程序替代目标的困境[28]。需求调查、识别和整合容易成为政府服务决策中的形式化论证程序，以致调查信息难以反映公众真实需求。再加上购买目录制定是一种以政府为中心的“单中心”决策过程，基层部门常常采取非市场决策方式[25]对公共服务供给进行处理，即以决策者意愿和政府偏好为依据确定购买目录，不会在获取公众需求上过多投入，仅仅参照一些易于获取的经济指数或数据显示的情况作为判断公众需求偏好的标准，如居民人均消费支出等[29]。因此，公众需求表达不容易进入政府议程，公众需求在购买目录制定过程中难以得到积极的回应。
（二）事中阶段：需求“上下贯通”错位，供给导向下可能出现“需求被替代”的问题
公众需求表达受社会组织的制约，在实际的购买过程中社会组织往往较难发挥“上下贯通”的沟通桥梁作用。公众无法直接决定项目设计和申报，只有社会组织准确把握公众需求，再以项目计划的形式把调查的需求个体的需求信息反馈给政府，公众需求才能在政府购买服务过程中得到表达。但在以政策偏好为驱动力的政府购买公共服务行为中，社会组织进行服务项目设计和服务供给时缺乏以满足公众需求为目标的利益驱动。在实际生活中，社会组织为了获得项目承接权会更倾向于以政府的偏好和自身优势为服务需求来进行项目设计和申报。在项目设计和供给过程中，社会组织往往不愿意花费大量的资源为公众需求表达创造平台，开展需求调查，并听取公众表达的诉求。
在公众缺位、政府对需求信息存在盲区的情况下，社会组织可以凭借其在服务供给方面的专业优势及信息垄断的优势主导购买服务过程，甚至以自身偏好影响甚至替代公众需求。政府购买服务通常会给予社会组织一定的自由裁量权，各地的政府购买服务指导性目录往往都较为宽泛，这就为社会组织留下了较大的操作空间，便于社会组织根据实际情况进行调整。与此同时，这也为社会组织在识别整合公众表达的需求时进行选择性服务和行动[21]留下了空间。社会组织倾向于重点关注有经验的、有专业优势的公共服务的需求情况，甚至将需求调查作为完成申报条件的“走形式”程序。其根源在于满足公众需求并未被当作政府购买服务行为中的驱动力，这导致了需求调查的形式化运作，调查出的需求信息难以反映公众的真实需求，进而使得政府购买的公共服务不容易与服务对象进行实质性对接。
政府受传统决策和政绩考核机制的影响，在购买公共服务决策时常以政策偏好和官员意愿取代公众需求，公众难以参与决策过程。以政绩评估标准为导向的基层行政单位在购买公共服务时不仅要回应公众的需求，而且还有来自完成上级部门安排的各项工作的要求[30]。因此，面对上下双重压力，受时间、精力和财政资源约束的基层政府往往会结合上级要求安排的中心任务和长期的工作判断，对服务项目进行有选择的购买。在购买公共服务决策时，基层政府会优先选择安排任务范畴内的服务项目[31]，以考核标准为重要依据来确定服务的供给规模和结构[32]，会倾向于选择周期短、成效快且显著的项目，而忽略了公众需要的那些见效慢、周期长、不利于短期内政绩产出的公共服务项目。决策者并没有基于公众真实需求情况、全面深入的需求调查和多方的意见征求对需求信息进行整合，公众也难以参与到决策过程中，这不利于决策者进行科学的决策。
（三）事后阶段：缺少公众和社会组织参与的监督反馈机制
反馈机制以政府为中心，缺少了政府、社会组织、公众之间更为充分的三方互动。公众的需求表达机制不是一种单向的活动，而是一个环环相扣的系统。系统的反馈环节不仅是对服务效果的评价，而且能侧面反映需求并开启下一轮精准性供给升级的序章。然而，目前政府向社会组织购买公共服务中的反馈机制是以政府为主体的一元主体模式[33]，政府通过第三方评估、项目绩效考核等方式从主客观角度对社会组织供给的服务状况进行综合评估。尽管根据基本公共服务购买程序要求组织有公众参与的第三方对购买的服务项目进行监督和评价，但政府部门在实际的监督反馈过程中主要采取的是形式化评估和公众的形式化参与[34]，包括指定特定人员参与评估、降低公众参与影响力权重等。同时，社会组织作为承接方，参与对购买项目的评估与反馈有利于社会组织对自身的机构设置、管理模式、人员构成形成清晰的认识[13]，更能获取到第一手的公众反馈信息，及时发现问题并进行处理，提高服务能力。但在当前的反馈监督机制下，无法发挥公众和社会组织在政府购买公共服务评估与监督中的作用。 公众缺乏直接或间接对政府购买公共服务全过程进行监督反馈的渠道和能力。一方面，政府购买公共服务的监督与评估程序不明确，缺少法定的评估规范。各地在公开公示内容、程序上具有较强选择性[35]，公众对于政府向社会组织购买公共服务的信息了解较少。这都给公众参与公共服务购买的监督反馈造成了信息和程序上的阻碍。另一方面，在参与公共事务的利益表达和决策管理的过程中，如果公共事务与个人利益的联系较为不紧密时，公众的心理卷入程度低[17]，不会主动对政府购买公共服务过程进行监督和反馈。在信息壁垒与低积极性的影响下，公众也不能完全理解评估的标准、价值与意义，不能较好地履行参与评估监督的权利与责任，实质上在结果处理中，公众的行动是监督缺位的状态。
四、公众需求充分表达的机制重构
依据需求识别的理论，最后能够得到满足的服务需求往往是那些被公众感知，并且通过各种途径将需求向政府和社会组织进行有效表达，最终被公众、政府和社会组织三方都感知到的表达性需求。如果某种需求仅仅是被公众感知、表达，但并未能通过“三方互动”进入政府和社会组织的视野，那么这种需求就难以得到政府回应，是一种不充分的需求表达。因此，充分的需求表达是一个建立在良性的三方主体定位上，需求信息从公众表达到进入政府视野，并被政府感知，最终得到充分表达的过程，并且在此过程中需求信息随时可能退出和反饋（见图1，下页）。通过对涉及需求表达的相关政策和实践研究进行梳理发现，公众需求需要经过需求表达、识别调查、需求整合才能进入政府感知范围，公众需求才能得到真实充分的表达。
（一）以正确定位的“三方主体”为基础
公众作为需求信息的最直接来源，是需求表达机制的起点。公众通过参与到政府购买公共服务的需求表达、服务反馈等过程中去，为政府和社会组织准确把握公众需求提供依据，有助于政府对公众需求予以及时、主动、有效的回应。只有公众主动积极地向政府和社会组织表达公共服务诉求，才能为政府购买提供坚实的决策基础。公众需求表达的积极性和主动性是公众需求表达的动力机制，只有公众积极主动通过各种表达渠道实时反馈需求信息、监督政府和社会组织，政府和社会组织才能及时获取和接收到公众真实的需求信息，进而给予回应。保障公众在需求表达机制中的中心地位，有利于及时调整政府和社会组织偏离公众真实需求的购买行为，防止需求偏好“被替代”，推动公众需求的充分表达。
政府在政府购买公共服务中发挥着推动者的作用。迅速、准确、有效地回应公众的诉求，是政府购买公共服务的出发点。在新公共服务理论中，帮助公民明确表达并实现其公共利益被视为公共管理者的重要作用。因此，引导和帮助公众进行需求表达是建设服务型政府的内在要求。具体来说，政府要坚持“需求导向”，为公众需求的充分表达创造制度环境，保障和维护公众需求表达机制的顺利运行。要建立公众需求表达机制，帮助公众积极主动表达自身诉求，确保及时准确地获取真实的公众需求，从而保证政府能根据公众意见反馈和需求表达采取合理有效的供给安排[36]。政府需要以公众需求为基础选择公共服务购买项目，提供满足公众诉求的公共服务。政府在编制购买目录、确定服务内容和形式、选择服务生产者的过程中，要以公众需求为决策依据，衡量和评估哪些公众需求应该得到政府回应。要加强对社会组织的有效引导和监管，确保其在法制框架范围内活动，这样才能进一步保证公众的利益诉求得以表达。
社会组织要扮演好需求信息整合者的角色[15]。在与政府的互动过程中，社会组织要依靠其专业知识，通过了解政府政策偏好、发现公众的服务需求、整合需求意见，以需求为导向确定设计服务项目，提供公共服务。作为公共服务的生产者和项目设计者，社会组织在与服务对象的互动中对有限的公共资源进行配置，社会组织的管理人员和一线员工拥有一定的自由裁量权，也会对公共服务供给产生影响。社会组织的项目设计和服务供给要以公众需求为导向，利用自身专业优势、敏锐的市场需求预测和研判机制[37]，以发现需求、创新服务作为其主要竞争力，满足公众需求。发挥社会组织作为组织化表达平台的作用，积极开展引导普通公众组织化表达，对提高公众需求表达能力起着至关重要的作用。
（二）以充分的需求表达过程为核心
一个充分的公众需求表达过程指的是公共服务的接受者通过一定的渠道和方式表达的公共服务诉求，经由需求调查与识别和需求整合后[17]，剔除不真实、超前的需求信息，合并重复信息，只保留下有效的需求信息，再进行整理和汇总后最终被政府感知[23]，实现公众需求信息从需求方向供给方传递的过程。
1.常态化、程序化的公众需求偏好表达
需求表达机制的起点和关键在于公众能够主动、积极地表达需求，并将需求信息传递到服务供给方。需求偏好表达是公众依靠需求表达渠道直接向政府表达服务诉求，或经由社会组织为媒介间接向政府进行组织化需求表达的第一步。政府通过需求表达渠道直接获取到第一手的公众需求信息，主动了解和及时发现公众的服务需求偏好。第一，确保需求表达渠道的畅通，为公众营造有利于表达的环境，激发公众主动表达的积极性。要进一步发挥人民代表大会制度的作用，健全人大代表和公众沟通机制。切实落实地方人大代表的责任，通过定期和不定期走访居民，了解公众的服务需求，征集公共服务方面的需求信息和意见建议，积极向党和政府传达公众真实诉求。第二，完善社会服务网、市长信箱、市民投诉中心、便民服务平台等公众利益诉求平台，进一步创新公众参与机制。第三，充分发挥基层组织的作用。公众利益表达的组织化程度直接决定了其利益表达的影响力，要鼓励基层组织真正发挥“上下沟通”的作用。政府要为公众利益的组织化表达创造合理的制度空间，主动发挥基层群众自治组织和民间组织的作用，整合分散的公众公共服务需求，使得个体公众可以借助组织化的力量表达利益和诉求，实现需求表达常态化、制度化[18]。
2.“自上而下”的需求调查 需求调查与识别是政府及相关组织对公众表达显现的需求偏好信息进行识别、评估和筛选的过程，其目的是筛选出公众真实的普遍性需求。公众需求偏好的表达则是公众依照主观认知和自身需求表达服务诉求的信息输出过程。政府和社会组织得到的需求信息常常具有海量、无序、混杂的特点，这就要求从中筛选出能真实反映公众诉求的需求信息。
建立政府的需求调查机制，通过自上而下的基层调研、公开征求意见、听证会、民主恳谈、委托专业机构调查等方式为公众提供需求偏好反馈的渠道，调查公众真实需求，帮助政府对公众表达出的服务需求进行评估。其中，要积极发挥社会组织在需求调查中的作用。由于政府精力有限以及在具体服务供给领域的专业性不强，而社会组织往往与基层社区有着紧密良好的合作，可以通过参与社区公益服务洽谈会等，及时获取和掌握公众需求信息，为公共服务项目设计和政府决策提供依据。社会组织可根据需求调查的需求特点以及当地的实际情况，筛选出要服务的目标群体，通过电话访问、问卷调查、民意测评、社区洽谈会、实地调查等形式，利用自身在服务供给上的专业性优势，深入挖掘需求信息，并在调查的基础上，以项目计划的形式把调查的需求个体的需求信息反馈给政府，筛选出真实的公众需求信息。
3.多方权衡的需求整合
不同个体对公共服务的需求偏好有所差异，再加上政府资源的有限性，政府和社会组织必须从众多需求信息中筛选出需要得到回应和供给的公共服务诉求。需求整合是一个将零散、复杂、庞大的个体需求偏好信息整合成集体需求的过程，整合结果是追求整个社会的福利增进[38]。因此，公共服务供给不可能让每一个公众满意，只能追求福利最大化，依靠需求评估筛选出最急需的公共服务，将有限的资源投入到最需要的服务中去。
公共服务需求整合的过程既包括政府作为购买服务的“购买者”对收集到的个体需求偏好信息进行整理，又包括在购买服务中作为“生产者”的社会组织将个体需求偏好信息与政府购买服务的预期目标进行整合。作为公共服务的生产方和承接方，社会组织需要同时满足政府与公众双方的需求：社会组织既要在个体需求偏好信息的基础上准确把握服务需求，对服务对象负责，使其“生产”的服务能够满足公众需求;又要了解和满足政府作为服务购买者的需求，使最终的公共服务供给效果达到服务购买方的预期目标。政府作为公共服务供给中的“购买者”和“决策者”，决定着对哪些需求进行回应。政府需要对收集到的个体需求偏好信息，对经过需求调查和识别筛选出的需求信息进行排序与评估。以公共服务的性质及供给特点为基础，将需求信息按照内容、层级、领域等分类标准进行排序，再进行需求评估[23]。在评估时要全面评估信息的有效性和真实性、供给的可行性，并权衡政府偏好、公众需求偏好与社会组织提供的服务项目三者之间的契合度和匹配性。
（三）以随时进入与退出的反馈机制为保障
在购买目录制定、服务项目购买、项目绩效考核的任一阶段，都应该保证公众真实、有效服务需求信息的随时进入以及超前、无效服务需求信息的随时退出，进而保障决策的有效性。共同参与民主理论认为，凡是受政策影响的主体都应参与此项政策制定的过程。公众作为公共服务的终端消费者，应该积极参与到需求整合阶段和需求调查阶段，通过信息反馈和监督，可以时刻增强政府和社会组织在服务变化时的有效性和适应性，防止服务供给偏离公众需求，避免出现“政策偏好替代”“服务者替代”等不以公众需求为依据的选择性购买现象。
1.完善公共服务信息公开制度
加强公共服务信息社会公示网络平台建设，及时发布购买计划、招投标信息、服务承接、服务反馈等信息。要充分尊重公众的知情权，及时有效地发布购买服务的相关事宜，同时还要鼓励居民积极表达需求，参与监督服务的供给，评价和反馈自身期望和服务实际感知效果，将监督反馈行为定期化、制度化，为公众监督、参与和反馈提供保障。
2.构建信息反馈机制
创新信息反馈方式，保障公民全程参与到需求表达机制中，推动参与式治理。积极推进政策听证和专家论证制度，并在此基础上引入服务需求者投票作为重要决策依据，确保政府向社会组织购买的公共服务是公众真正需要的服务。创新民意表达反馈机制，充分发挥“互联网+监督”[39]的优势，做到自下而上的公众需求表达能及时进入购买过程，并且得到有效反馈和解决。进一步健全公众需求表达的渠道，使其既可以用于收集公众需求、调查公众多样化服务需求，又可以用于接收公众反馈和意见建议。
3.完善公共服务的评价监督机制
建立由购买主体、服务对象及第三方共同组成的综合性评价监督机制，有效实现政府、公众和社会组织三方的互动。借鉴贵阳市公众环境教育中心监督服务的经验，引入多元化的监督主体，在公众参与、行政联动和司法联动“三联动”机制下成立一支来自各行各业的志愿者专家团队作为第三方，对公共服务进行监督[40]。这样不仅能缓解政府监管的巨大负担，有效防范政府监管俘获和监管力量不足的风险，而且能通过公民对自身利益的代表和对服务效果的评价更好地提高购买服务的满意度。
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（责任编辑：文丰安）
关键词：公众需求表达机制;政府购买服务;社会组织;公共服务
中图分类号：D632.9 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2020）05-0139-11
党的十九届四中全会提出，要“创新公共服务提供方式，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”，“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。如何建立更加公平充分的公共服务体系以满足公众服务需求，实现社会治理法治化、现代化、公平化，是新时代需要解决的重要课题。
现阶段，政府向社会组织购买公共服务已成为优化公共服务供给的重要路径，政府在购买公共服务过程中可通过扩大购买范围、创新供给模式来满足公众需求。然而，实践中也发现，供给方式不断创新不一定会带来服务需求得到更好满足的预期效果，也不意味着服务供给的合理和高效。尽管每年政府购买公共服务的财政支出不断增加，但是公众对公共服务的满意度并没有得到很大的提升，供需脱节、供需错位的现象在政府购买公共服务中还较为常见[1]。根据《中国城市基本公共服务力评价》的调查结果来看，中国38个主要城市基本公共服务满意度平均得分从2010年的57.60分增长到2017年的63.37分，满意度增长幅度较小，在2018年采用网络大数据进行满意度调查时更是出现了满意度平均得分降低为58.05分的情况，由此可见，整体上公共服务供给仍有较大的上升空间[2-3]。同时，在公共服务需求管理中公众缺位的问题日益突出，这会导致终端需求者缺乏有效参与及其偏好被替代的问题[4]。
为了促进公众积极参与政府购买公共服务，我国出台了相关政策，以创造有利于公众需求表达的制度环境。2013年9月，国务院办公厅出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》强调要准确把握社会公共服务需求;2014年4月《财政部关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》明确规定政府购买公共服务应当征求社会公众的意见;2016年12月财政部、民政部发布的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》指出：“积极探索建立公共服务需求征集机制，充分发挥社会组织在发现新增公共服务需求、促进供需衔接方面的积极作用。”不难看出，我国日益重视在公共服务购买中保障公众需求表达，把公众需求作为政府购买的重要参考依据。因此，研究政府购买公共服务中的公众需求表达机制十分重要，可以为政府构建公共服务需求征集机制提供思路，以保障公众需求有效表达，进而减少服务供需不匹配导致的供给效率低下问题。
一、相关文献综述
从已有的文献来看，较多文献从供给视角分析了政府向社会组织购买公共服务存在的问题。政社关系[5]、社会组织的供给能力[6]、绩效管理[7]等问题都影响着政府向社会组织购买公共服务的效率与质量。学者们发现仅从供给视角难以进一步提高服务购买的质量，开始从需求入手寻求解决路径。其中，公众需求问题是人们关注的重点。当前，在政府向社会组织购买公共服务中，普遍存在着公民需求表达相对不足的现象，公民需求没有在公共服务供给中得到有效的体现和回应[4]。学者们越来越重视公众需求对政府购买公共服务效率的影响，重点关注需求表达机制的研究仍较少，从理论角度构建完整需求表达机制的研究更是稀少。
公众需求表达的意愿和渠道较过去而言得到了较大的提高。需求表达以制度内表达为主，巡视制度、人民代表大会制度、政治协商会议制度是公众进行需求表达的重要渠道[8-10]。政府通过建立社会服务网、市长信箱、市民投诉中心、便民服务平台等公众利益诉求平台进一步创新公众参与机制[9]，积极探索并发挥“互联网+基本公共服务”[11]优势以及社会组织的中介作用，拓宽表达途径，但仍存在个体需求表达能力和方式匮乏[12]、需求表达权利“被代表”[13]等问题，尚未构建起一个良好的需求表达机制。在需求表达机制创新方面，有学者提出构建服务项目、过程监督、服务效果都“由群众说了算”的村级公共服务需求制度，激励村民主动表达需求[14]。还有学者提出构建公众、政府与社会组织三方合作的参与式治理模式以提高需求表达水平[15]。
整体而言，关注和重视需求表达机制的研究仍较少，从公众需求表达和需求识别视角深入研究政府向社会组织购买公共服务的文献更是几乎空白[3]。公众的需求表达面临哪些问题？公共服务需求如何得以充分表达？在公众需求表达中各个服务购买参与主体如何发挥作用？这些问题都有待深入探讨。无论是新公共服务理论还是共同生产理论都强调“需求导向”，要求政府把公众需求放在重要位置，以公众的集体需求为依据优化公共服务购买决策。本文力图以政府向社会组织购买公共服务的参与主体为视角，探究和构建公众需求表达机制，深入分析公众需求表达存在的问题，并提出相关政策建议。
二、“三方主体”下公众需求的表达
在政府向社会组织购买公共服务的过程中，公众需求表达机制是通过参与主体之间不断地互动，需求信息从公众逐渐向政府传递的过程。根据政府向社会组织购买公共服务的相关政策和文献研究，参与需求表达机制的主体主要包括政府、社会组织和公众。政府、社会组织和公众三者在政府向社会组织购买公共服务中受其自身利益诉求和角色定位的影响，有不同的行动逻辑，这也决定了它们会在需求表达机制中通过发挥不同的作用，影响公众服务需求向政府传递的过程。 （一）公众需求表达的参与主体
公众在政府购买公共服务中扮演着双重身份，既是公共服务的消费者，又是公共服务供给的参与者。从公共服务消费者的角度来看，公众需要的是满足自身公共服务需求，享受到让自己满意的公共服务。因此，公众需要畅通地向政府表达服务诉求，促使政府在充分考虑公众需求的基础上进行决策。从公共服务供给的参与者视角来看，公众还有参与服务购买决策过程、帮助政府履行服務供给职能的责任[16]。广泛的公民参与保障了公众对政府服务购买过程、对社会组织服务质量进行监督的权利，这有利于提高政府购买服务决策的科学性。受文化传统的影响，公众自主表达需求的意识虽较过去有了较大的提升，但仍缺乏在公共服务供给中准确的主人公角色定位。当公众参与公共事务的利益表达和决策管理时，如果公共事务与个人利益的联系不够紧密，公众就容易出现心理卷入程度低，即所谓的“政治冷漠”的情况[17]。
政府在公共服务供给中发挥着主导者的作用，是作出服务购买动议和决策的主体。一方面，现代政府是公共利益的代表，利用公共资源为公众提供公共服务是其提升公信力的重要手段。当“市场失灵”和“政府失灵”问题使得公共服务资源无法得到最优配置时，政府寻求市场、政府之外的主体承担公共服务就成为其必然选择[18]。因此，为了充分履行公共服务供给的职能，政府需要以公众需求为基础进行公共服务购买项目的选择，提供满足公众诉求的公共服务。另一方面，现阶段我国的基层政府本质上仍是以经济建设为主要目标和职责的政府，基层政府更愿意参与到推动经济发展的活动中去[19]。因此，基层政府缺乏关注公众需求的动力和能力。在政府购买公共服务的过程中，政府部门自身在部分专业性极强的公共服务供给方面存在专业知识和能力匮乏的问题，也缺乏专业的技术人员正确把握政策，导致编制出的购买目录质量良莠不齐，对服务形式、服务质量等项目内容把握不准[20]。整体而言，基层政府会更倾向于在购买服务上以定向、内部指定或协商为主，从对其高度依赖或有密切关联的机构购买服务[21]。
社会组织是服务的生产者，是公众和政府之间的纽带，可以影响政府对公众需求的感知。社会组织通过项目设计、项目申报的方式往上向政府传递需求信息，往下依靠贴近公众、专业性强的优势能够深入发现和了解公众真实的公共服务需求。政府在发现服务受众需求、设计服务项目等方面的经验和专业能力较为欠缺，尤其是对于一些较为新型的公共服务形式，经验和能力限制就更为明显。正确把握公众需求，很大程度上影响着政府购买公共服务的效果。然而，作为经营主体，社会组织有获取资金来维持自身运作和组织利益的需要，承接公共服务项目是社会组织获取资金的主要来源之一。社会组织为了得到承接权，不仅需要考虑公众需求，而且要考虑服务购买者的偏好，尽可能满足服务购买者的需求，以获得承接权。
（二）公众需求表达的三方主体互动
公众需求表达贯穿于整个政府购买公共服务过程中。首先，公众向政府部门表达自身的需求是需求表达的起点。政府部门在公众需求表达基础上通过调研和政策设计将购买计划提上议事日程，拟定公共服务购买项目，并在相关平台上发布拟定的购买项目。其次，在服务购买与供给阶段，社会组织需要调研公众需求，基于公众需求和购买目录拟定项目计划、投标书等。政府再以公众表达的真实需求为基础，综合考虑社会组织的能力、信誉和以往承接项目的情况，根据实际情况按照程序确定承接对象，并确定最终提供服务的社会组织。最后，政府和公众要对服务过程进行全程的跟踪监管、检查，并验收服务成果。
公众依托制度内表达和制度外表达渠道向社会组织或者政府表达服务诉求。目前，我国依据法律规定设立的制度内表达渠道大多为集体化表达，例如信访、听证会等。近几年政府也在积极创新个体化需求表达渠道，例如加强政府网站留言板块、行政首长热线等渠道建设。但由于需求个体或群体间的需求表达能力存在较大的差别，弱势群体常常选择绕开这些制度化的表达渠道。如残疾人群、留守儿童、失独老人等需求表达能力较弱的弱势群体，往往通过向媒体求助等制度外的途径进行需求表达，以维护其权益。
社会组织是需求表达的重要媒介。社会组织需要把获得的公众表达诉求信息进行整合，再与公共服务供给的预期目标进行匹配和调整，最终以项目设计或需求反馈的形式将整合后的公众需求反映给政府，由政府将其吸纳到需求整合中去。在政府向社会组织购买公共服务的过程中，政府通常会给予社会组织一定的自由裁量权，便于社会组织根据实际情况进行调整。社会组织可以在政府购买服务指导性目录范围内，运用专业知识、项目经验和说服技巧等，在服务项目设计和具体服务供给阶段对服务供给数量、质量、种类、覆盖范围等方面产生影响，影响政府对公众需求的把握，进而影响公共服务的实际供给[22]。
政府是需求表达的最终接受者，既接受、识别和处理公众的需求信息，又需要主动调查和获取潜在的需求信息。根据国务院办公厅2013年9月发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》可知，政府购买服务指导性目录由财政部门进行编制，在充分征求相关部门意见的基础上，根据社会发展状况和公众需求等情况及时进行动态调整。因此，为了获取公众需求信息，政府需要按规定程序对公众需求进行调查，即政府主要按其对公众需求的理解或公开数据的状况进行需求设计、需求统计和确定服务组织[23]。需求调查以政府为主导，社会组织作为需求调查的参与者起辅助作用，对公众进行需求的调查。换而言之，公众在一定程度上变成了需求信息的被动反馈者。一方面，政府以需求调查的形式对公众表达中获得的庞大需求信息进行识别和评估，另一方面，社会组织在政府掌握的公众需求指导下，对公众的服务需求进行更深入和细致的调查，既为政府把握公众需求提供专业的反馈意见，又为以后承接公共服务提供参考信息。
三、政府向社会组织购买公共服务中公众需求表达的阻滞因素
在不同阶段，政府向社会组织购买公共服务有着不同的公众需求表达形式。政府向社会组织购买公共服务需要经过事前的购买目录制定、事中的项目购买与供给、事后的项目评估与反馈三个过程。当前，我国政府向社会组织购买服务的方式是由政府、公众、社会组织三方主体分工协作完成服务购买与供给。因此，在不同阶段公众需求表达过程中三方主体互动关系也不尽相同，再加上基于三方主体各自不同的利益诉求和角色定位，导致不同阶段出现了不同的问题。 （一）事前阶段：需求表达渠道不够畅通，公众话语影响力较弱
第一，原子化个体需求表达不够畅通。公众对公共服务的真实需求和偏好通过何种方式和渠道表露出来，是需求表达机制的核心[24]。当前我国制度内的需求表达渠道更多侧重于集体意见的表达，在“谁来表达”方面将表达对象定位于组织化集体而非个体。个体间的需求表达能力存在差异，表达能力较弱的原子化个体难以得到政府的回应。特别是对需求表达能力较弱的个体而言，依靠个体的力量难以使自身的公共服务需求得到表达和回应。与此同时，部门相互推诿、表达渠道不畅等现象的存在致使部分表达能力较弱的群体被隔离在需求表达之外[25]。这会对公众需求偏好表达的积极性产生负面影响，部分公众的需求表达容易陷入“沉默”，可能走向两极分化的极端状态。
第二，组织化表达陷入功能错位的困境。在畅通的需求表达过程中，社会组织是连接公众需求与政府服务购买决策的桥梁，起着把个体分散化的需求以组织化形式向政府表达的重要作用。个体以社会组织为媒介进行组织化表达，可以依靠“数量”和“规模”的力量引起政府的关注[26]。但政府在资源上占有相对优势，可能导致社会组织在公共服务供给中主动或者被动地会倾向于站在政府的角度提供服务，难以真正代表公众的真实需求与偏好利益。尽管“十二五”规划纲要出台后，政府不断推进社会组织去行政化改革，但绝大多数的社会组织与政府仍处于一种“非对称性依赖关系”[27]，许多社会组织依舊需要依靠政府的培育和扶持才能得到较好的发展，特别是在社会组织发展的初期这种“依附式”发展更为突出[26]。社会组织难以作为公众利益的代表来真正发挥组织化表达渠道的功能，难以真实反映公众的公共服务诉求。
第三，公众的话语影响力较弱。在自上而下的公共服务决策模式中，服务购买决策权力集中在作为购买方的政府手中，政府容易陷入以规则程序替代目标的困境[28]。需求调查、识别和整合容易成为政府服务决策中的形式化论证程序，以致调查信息难以反映公众真实需求。再加上购买目录制定是一种以政府为中心的“单中心”决策过程，基层部门常常采取非市场决策方式[25]对公共服务供给进行处理，即以决策者意愿和政府偏好为依据确定购买目录，不会在获取公众需求上过多投入，仅仅参照一些易于获取的经济指数或数据显示的情况作为判断公众需求偏好的标准，如居民人均消费支出等[29]。因此，公众需求表达不容易进入政府议程，公众需求在购买目录制定过程中难以得到积极的回应。
（二）事中阶段：需求“上下贯通”错位，供给导向下可能出现“需求被替代”的问题
公众需求表达受社会组织的制约，在实际的购买过程中社会组织往往较难发挥“上下贯通”的沟通桥梁作用。公众无法直接决定项目设计和申报，只有社会组织准确把握公众需求，再以项目计划的形式把调查的需求个体的需求信息反馈给政府，公众需求才能在政府购买服务过程中得到表达。但在以政策偏好为驱动力的政府购买公共服务行为中，社会组织进行服务项目设计和服务供给时缺乏以满足公众需求为目标的利益驱动。在实际生活中，社会组织为了获得项目承接权会更倾向于以政府的偏好和自身优势为服务需求来进行项目设计和申报。在项目设计和供给过程中，社会组织往往不愿意花费大量的资源为公众需求表达创造平台，开展需求调查，并听取公众表达的诉求。
在公众缺位、政府对需求信息存在盲区的情况下，社会组织可以凭借其在服务供给方面的专业优势及信息垄断的优势主导购买服务过程，甚至以自身偏好影响甚至替代公众需求。政府购买服务通常会给予社会组织一定的自由裁量权，各地的政府购买服务指导性目录往往都较为宽泛，这就为社会组织留下了较大的操作空间，便于社会组织根据实际情况进行调整。与此同时，这也为社会组织在识别整合公众表达的需求时进行选择性服务和行动[21]留下了空间。社会组织倾向于重点关注有经验的、有专业优势的公共服务的需求情况，甚至将需求调查作为完成申报条件的“走形式”程序。其根源在于满足公众需求并未被当作政府购买服务行为中的驱动力，这导致了需求调查的形式化运作，调查出的需求信息难以反映公众的真实需求，进而使得政府购买的公共服务不容易与服务对象进行实质性对接。
政府受传统决策和政绩考核机制的影响，在购买公共服务决策时常以政策偏好和官员意愿取代公众需求，公众难以参与决策过程。以政绩评估标准为导向的基层行政单位在购买公共服务时不仅要回应公众的需求，而且还有来自完成上级部门安排的各项工作的要求[30]。因此，面对上下双重压力，受时间、精力和财政资源约束的基层政府往往会结合上级要求安排的中心任务和长期的工作判断，对服务项目进行有选择的购买。在购买公共服务决策时，基层政府会优先选择安排任务范畴内的服务项目[31]，以考核标准为重要依据来确定服务的供给规模和结构[32]，会倾向于选择周期短、成效快且显著的项目，而忽略了公众需要的那些见效慢、周期长、不利于短期内政绩产出的公共服务项目。决策者并没有基于公众真实需求情况、全面深入的需求调查和多方的意见征求对需求信息进行整合，公众也难以参与到决策过程中，这不利于决策者进行科学的决策。
（三）事后阶段：缺少公众和社会组织参与的监督反馈机制
反馈机制以政府为中心，缺少了政府、社会组织、公众之间更为充分的三方互动。公众的需求表达机制不是一种单向的活动，而是一个环环相扣的系统。系统的反馈环节不仅是对服务效果的评价，而且能侧面反映需求并开启下一轮精准性供给升级的序章。然而，目前政府向社会组织购买公共服务中的反馈机制是以政府为主体的一元主体模式[33]，政府通过第三方评估、项目绩效考核等方式从主客观角度对社会组织供给的服务状况进行综合评估。尽管根据基本公共服务购买程序要求组织有公众参与的第三方对购买的服务项目进行监督和评价，但政府部门在实际的监督反馈过程中主要采取的是形式化评估和公众的形式化参与[34]，包括指定特定人员参与评估、降低公众参与影响力权重等。同时，社会组织作为承接方，参与对购买项目的评估与反馈有利于社会组织对自身的机构设置、管理模式、人员构成形成清晰的认识[13]，更能获取到第一手的公众反馈信息，及时发现问题并进行处理，提高服务能力。但在当前的反馈监督机制下，无法发挥公众和社会组织在政府购买公共服务评估与监督中的作用。 公众缺乏直接或间接对政府购买公共服务全过程进行监督反馈的渠道和能力。一方面，政府购买公共服务的监督与评估程序不明确，缺少法定的评估规范。各地在公开公示内容、程序上具有较强选择性[35]，公众对于政府向社会组织购买公共服务的信息了解较少。这都给公众参与公共服务购买的监督反馈造成了信息和程序上的阻碍。另一方面，在参与公共事务的利益表达和决策管理的过程中，如果公共事务与个人利益的联系较为不紧密时，公众的心理卷入程度低[17]，不会主动对政府购买公共服务过程进行监督和反馈。在信息壁垒与低积极性的影响下，公众也不能完全理解评估的标准、价值与意义，不能较好地履行参与评估监督的权利与责任，实质上在结果处理中，公众的行动是监督缺位的状态。
四、公众需求充分表达的机制重构
依据需求识别的理论，最后能够得到满足的服务需求往往是那些被公众感知，并且通过各种途径将需求向政府和社会组织进行有效表达，最终被公众、政府和社会组织三方都感知到的表达性需求。如果某种需求仅仅是被公众感知、表达，但并未能通过“三方互动”进入政府和社会组织的视野，那么这种需求就难以得到政府回应，是一种不充分的需求表达。因此，充分的需求表达是一个建立在良性的三方主体定位上，需求信息从公众表达到进入政府视野，并被政府感知，最终得到充分表达的过程，并且在此过程中需求信息随时可能退出和反饋（见图1，下页）。通过对涉及需求表达的相关政策和实践研究进行梳理发现，公众需求需要经过需求表达、识别调查、需求整合才能进入政府感知范围，公众需求才能得到真实充分的表达。
（一）以正确定位的“三方主体”为基础
公众作为需求信息的最直接来源，是需求表达机制的起点。公众通过参与到政府购买公共服务的需求表达、服务反馈等过程中去，为政府和社会组织准确把握公众需求提供依据，有助于政府对公众需求予以及时、主动、有效的回应。只有公众主动积极地向政府和社会组织表达公共服务诉求，才能为政府购买提供坚实的决策基础。公众需求表达的积极性和主动性是公众需求表达的动力机制，只有公众积极主动通过各种表达渠道实时反馈需求信息、监督政府和社会组织，政府和社会组织才能及时获取和接收到公众真实的需求信息，进而给予回应。保障公众在需求表达机制中的中心地位，有利于及时调整政府和社会组织偏离公众真实需求的购买行为，防止需求偏好“被替代”，推动公众需求的充分表达。
政府在政府购买公共服务中发挥着推动者的作用。迅速、准确、有效地回应公众的诉求，是政府购买公共服务的出发点。在新公共服务理论中，帮助公民明确表达并实现其公共利益被视为公共管理者的重要作用。因此，引导和帮助公众进行需求表达是建设服务型政府的内在要求。具体来说，政府要坚持“需求导向”，为公众需求的充分表达创造制度环境，保障和维护公众需求表达机制的顺利运行。要建立公众需求表达机制，帮助公众积极主动表达自身诉求，确保及时准确地获取真实的公众需求，从而保证政府能根据公众意见反馈和需求表达采取合理有效的供给安排[36]。政府需要以公众需求为基础选择公共服务购买项目，提供满足公众诉求的公共服务。政府在编制购买目录、确定服务内容和形式、选择服务生产者的过程中，要以公众需求为决策依据，衡量和评估哪些公众需求应该得到政府回应。要加强对社会组织的有效引导和监管，确保其在法制框架范围内活动，这样才能进一步保证公众的利益诉求得以表达。
社会组织要扮演好需求信息整合者的角色[15]。在与政府的互动过程中，社会组织要依靠其专业知识，通过了解政府政策偏好、发现公众的服务需求、整合需求意见，以需求为导向确定设计服务项目，提供公共服务。作为公共服务的生产者和项目设计者，社会组织在与服务对象的互动中对有限的公共资源进行配置，社会组织的管理人员和一线员工拥有一定的自由裁量权，也会对公共服务供给产生影响。社会组织的项目设计和服务供给要以公众需求为导向，利用自身专业优势、敏锐的市场需求预测和研判机制[37]，以发现需求、创新服务作为其主要竞争力，满足公众需求。发挥社会组织作为组织化表达平台的作用，积极开展引导普通公众组织化表达，对提高公众需求表达能力起着至关重要的作用。
（二）以充分的需求表达过程为核心
一个充分的公众需求表达过程指的是公共服务的接受者通过一定的渠道和方式表达的公共服务诉求，经由需求调查与识别和需求整合后[17]，剔除不真实、超前的需求信息，合并重复信息，只保留下有效的需求信息，再进行整理和汇总后最终被政府感知[23]，实现公众需求信息从需求方向供给方传递的过程。
1.常态化、程序化的公众需求偏好表达
需求表达机制的起点和关键在于公众能够主动、积极地表达需求，并将需求信息传递到服务供给方。需求偏好表达是公众依靠需求表达渠道直接向政府表达服务诉求，或经由社会组织为媒介间接向政府进行组织化需求表达的第一步。政府通过需求表达渠道直接获取到第一手的公众需求信息，主动了解和及时发现公众的服务需求偏好。第一，确保需求表达渠道的畅通，为公众营造有利于表达的环境，激发公众主动表达的积极性。要进一步发挥人民代表大会制度的作用，健全人大代表和公众沟通机制。切实落实地方人大代表的责任，通过定期和不定期走访居民，了解公众的服务需求，征集公共服务方面的需求信息和意见建议，积极向党和政府传达公众真实诉求。第二，完善社会服务网、市长信箱、市民投诉中心、便民服务平台等公众利益诉求平台，进一步创新公众参与机制。第三，充分发挥基层组织的作用。公众利益表达的组织化程度直接决定了其利益表达的影响力，要鼓励基层组织真正发挥“上下沟通”的作用。政府要为公众利益的组织化表达创造合理的制度空间，主动发挥基层群众自治组织和民间组织的作用，整合分散的公众公共服务需求，使得个体公众可以借助组织化的力量表达利益和诉求，实现需求表达常态化、制度化[18]。
2.“自上而下”的需求调查 需求调查与识别是政府及相关组织对公众表达显现的需求偏好信息进行识别、评估和筛选的过程，其目的是筛选出公众真实的普遍性需求。公众需求偏好的表达则是公众依照主观认知和自身需求表达服务诉求的信息输出过程。政府和社会组织得到的需求信息常常具有海量、无序、混杂的特点，这就要求从中筛选出能真实反映公众诉求的需求信息。
建立政府的需求调查机制，通过自上而下的基层调研、公开征求意见、听证会、民主恳谈、委托专业机构调查等方式为公众提供需求偏好反馈的渠道，调查公众真实需求，帮助政府对公众表达出的服务需求进行评估。其中，要积极发挥社会组织在需求调查中的作用。由于政府精力有限以及在具体服务供给领域的专业性不强，而社会组织往往与基层社区有着紧密良好的合作，可以通过参与社区公益服务洽谈会等，及时获取和掌握公众需求信息，为公共服务项目设计和政府决策提供依据。社会组织可根据需求调查的需求特点以及当地的实际情况，筛选出要服务的目标群体，通过电话访问、问卷调查、民意测评、社区洽谈会、实地调查等形式，利用自身在服务供给上的专业性优势，深入挖掘需求信息，并在调查的基础上，以项目计划的形式把调查的需求个体的需求信息反馈给政府，筛选出真实的公众需求信息。
3.多方权衡的需求整合
不同个体对公共服务的需求偏好有所差异，再加上政府资源的有限性，政府和社会组织必须从众多需求信息中筛选出需要得到回应和供给的公共服务诉求。需求整合是一个将零散、复杂、庞大的个体需求偏好信息整合成集体需求的过程，整合结果是追求整个社会的福利增进[38]。因此，公共服务供给不可能让每一个公众满意，只能追求福利最大化，依靠需求评估筛选出最急需的公共服务，将有限的资源投入到最需要的服务中去。
公共服务需求整合的过程既包括政府作为购买服务的“购买者”对收集到的个体需求偏好信息进行整理，又包括在购买服务中作为“生产者”的社会组织将个体需求偏好信息与政府购买服务的预期目标进行整合。作为公共服务的生产方和承接方，社会组织需要同时满足政府与公众双方的需求：社会组织既要在个体需求偏好信息的基础上准确把握服务需求，对服务对象负责，使其“生产”的服务能够满足公众需求;又要了解和满足政府作为服务购买者的需求，使最终的公共服务供给效果达到服务购买方的预期目标。政府作为公共服务供给中的“购买者”和“决策者”，决定着对哪些需求进行回应。政府需要对收集到的个体需求偏好信息，对经过需求调查和识别筛选出的需求信息进行排序与评估。以公共服务的性质及供给特点为基础，将需求信息按照内容、层级、领域等分类标准进行排序，再进行需求评估[23]。在评估时要全面评估信息的有效性和真实性、供给的可行性，并权衡政府偏好、公众需求偏好与社会组织提供的服务项目三者之间的契合度和匹配性。
（三）以随时进入与退出的反馈机制为保障
在购买目录制定、服务项目购买、项目绩效考核的任一阶段，都应该保证公众真实、有效服务需求信息的随时进入以及超前、无效服务需求信息的随时退出，进而保障决策的有效性。共同参与民主理论认为，凡是受政策影响的主体都应参与此项政策制定的过程。公众作为公共服务的终端消费者，应该积极参与到需求整合阶段和需求调查阶段，通过信息反馈和监督，可以时刻增强政府和社会组织在服务变化时的有效性和适应性，防止服务供给偏离公众需求，避免出现“政策偏好替代”“服务者替代”等不以公众需求为依据的选择性购买现象。
1.完善公共服务信息公开制度
加强公共服务信息社会公示网络平台建设，及时发布购买计划、招投标信息、服务承接、服务反馈等信息。要充分尊重公众的知情权，及时有效地发布购买服务的相关事宜，同时还要鼓励居民积极表达需求，参与监督服务的供给，评价和反馈自身期望和服务实际感知效果，将监督反馈行为定期化、制度化，为公众监督、参与和反馈提供保障。
2.构建信息反馈机制
创新信息反馈方式，保障公民全程参与到需求表达机制中，推动参与式治理。积极推进政策听证和专家论证制度，并在此基础上引入服务需求者投票作为重要决策依据，确保政府向社会组织购买的公共服务是公众真正需要的服务。创新民意表达反馈机制，充分发挥“互联网+监督”[39]的优势，做到自下而上的公众需求表达能及时进入购买过程，并且得到有效反馈和解决。进一步健全公众需求表达的渠道，使其既可以用于收集公众需求、调查公众多样化服务需求，又可以用于接收公众反馈和意见建议。
3.完善公共服务的评价监督机制
建立由购买主体、服务对象及第三方共同组成的综合性评价监督机制，有效实现政府、公众和社会组织三方的互动。借鉴贵阳市公众环境教育中心监督服务的经验，引入多元化的监督主体，在公众参与、行政联动和司法联动“三联动”机制下成立一支来自各行各业的志愿者专家团队作为第三方，对公共服务进行监督[40]。这样不仅能缓解政府监管的巨大负担，有效防范政府监管俘获和监管力量不足的风险，而且能通过公民对自身利益的代表和对服务效果的评价更好地提高购买服务的满意度。
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（责任编辑：文丰安）