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摘要：作为一项社会经济权利，住房权的国家义务较具弹性，但这并不意味着政府的住房保障政策不必遵守任何法律上的规范标准。在住房权实现过程中，国家具有平等对待每一个公民的义务，只有在充分考虑未从住房优惠政策中获益的群体的利益的基础上，以尊重利益受到不利影响的公民的平等权为前提，将比例原则作为客观的检验标准。国家的住房保障政策才具有合法性的根基。而在时下热议的经济适用房和廉租房政策中，更能看出住房权国家义务的客观标准所具有的实际功能。只有符合客观检验标准的住房保障政策才能与基本权利体系相协调，与和谐法治社会的发展相一致。
关键词：住房权；平等对待义务；经济适用房；廉租房
作者简介：王蕾(1976－)，女，法学博士，黑龙江大学法学理论与法治发展研究中心研究员，黑龙江大学法学院副教授，从事基本权利理论研究。
基金项目：2008年度黑龙江省哲学社会科学基金项目“和谐社会建构中平等权保障的理论与实践”，项目编号：08C043：2007年度黑龙江大学博士科研启动基金项目“宪法平等权的规范研究”
中图分类号：D922.599 文献标识码：A 文章编号：1000—7504(2010)02—0073一07收稿日期：2009－11－12
一、公民住房权的基本权利性质
1、住房权基本权利性质的证明方式
住房权又称适足住房权(the right to adequatehousing)，是指“公民有权获得可负担得起的，适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住房权利。为实现住房权，政府、个人和国际社会组织承担着重要的职责与义务”。尽管住房权作为第二代人权已经得到越来越多的国家的认可和接受。但是也有少数发达国家并不认同住房权的基本人权性质。比如美国、加拿大、澳大利亚等国家。反对者认为包括住房权在内的社会权的实现由于需要国家的积极行动。并常常涉及代议机构的财政支持，因而不属于基本权利。而支持者认为，基本权利的概念应保持开放。不应因为其与自由权在结构上不同，就否认社会权的基本权利性质。鉴于住房权对人类生存的重要性，它和自由权一样。是人之为人不可或缺的权利。
住房权基本权利性质上的分歧主要源于人们对“基本权利的本质要素”有不同的认识。为了避免论辩中的各说各话，必须为基本权利议题寻找一个共同的起点，而能够容纳实质内容方面争议的只有形式性的概念框架。阿历克西认为，无论是赞成或反对某项权利为基本权利，也无论实质性论据是什么，承认存在一项基本权利就必然意味着，某一项权利是如此的重要，以至于不能将其交由多数人控制的议会完全决定[2](P36)。也就是说，争议中存在的共识是，基本权利是公民最为重要和基本的权利，它是个人保护自己利益的最后“王牌”①。即使地位最高的民主代议机关也不能随意地限制或剥夺这类权利。
在基本权利的证明问题上，由于宪法权利是实证法意义上的权利，因此，它必定以宪法条文为依据。当宪法中明确规定公民具有某种基本权利的时候。很明显在该宪法所适用的地域内，存在这样一项基本权利。但是，很多时候，宪法并没有以显而易见的明确方式规定一项基本权利的存在，而是以相对模糊的方式规定国家对某种公民利益进行保护。此时是否存在一项公民权利就无法完全依凭文字本身确定。只有结合相关的人权理论进行解释和论证，答案才可能产生。因此，“某项权利是宪法基本权利”的论断主要来自于两个层面的支持：一是在实在法的规范层面有“事实上”的根据：二是在理论的规范层面有“应当如此”的正当化基础[21(P22-2，5)。当制宪或释宪机关认为，公民的住房权利在理论上之重要程度决定了，不能将其留待议会的简单多数作出最终决定，以至于必须在宪法的层面上对其加以保障，那么住房权就是一项基本权利。
住房权的基本权利性质问题虽然具有国际意义，但归根结底，它仍属于一个国家内部的法律问胚，是否将其视为基本权利不能仅仅以其他国家的做法作为根据，必须寻找符合本国法律传统的内在根据。我国虽然已经加入了诸多包含住房权保障条款的国际公约，但是在宪法和法律层面上，住房权的法律地位并没有得到清晰的界定。多数学者认为，鉴于住房权重要的基本民生地位，以及中国已经批准加入相关国际公约的事实，我国应进一步通过修宪方式来确立住房权的宪法地位，以便在不同法律层级落实具体的保障措施②。但笔者认为，中国住房权的宪法地位问题不必非得“惊动”修宪不可。在国人接受相关理论观念的前提下，通过对已有宪法条款的体系性解释，我国公民住房权的宪法基本权利性质完全可以在规范上成立。
2、我国公民住房基本权的文本依据
在国际层面上，作为一项基本权利的公民住房权在诸多法律文本中都已经得到了明确的肯认。1948年《世界人权宣言》第25条第一项规定：“人人享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的生活水平。包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务：且于遭受失业、患病、残疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之环境时，享有保障之权利。”《经济、社会、文化权利国际公约》第11条第1款规定：“本公约缔约各国承认人人享有为其本人和家庭获得相当的生活水准。包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意国际合作的重要性。”此外，《消除一切形式的种族歧视公约》的第5条第5款、《消除一切形式对妇女歧视公约》第14条第2款、《儿童权利公约》第27条、《难民地位公约》第21条都对住房权作了明确的规定。
在国内层面上，以上这些公约我国都已经批准加入，它们是我国法律体系的重要组成部分。从法律效力上来讲，这些规定对于中国政府具有直接约束力。因此，上述国际公约中有关住房权的规定至少初步证明。确认这项权利的宪法地位与我国政府承认住房权的基本权性质是相一致的。在我国现行宪法中也能找到关于公民住房权的规定。1982年《宪法》第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”但是，从规范内容上看。这一条款仅规定了“住宅不受侵犯”的消极内容，并没有规定住宅权“应受国家保障”的积极内容，而后者是住宅权人权保护内容的核心和重点。由于缺失社会保障内容的住房权。有学者认为我国宪法中并没有关于上述人权意义上的住房权规定，因此，在我国，住房权还不是一项宪法权利③。
笔者认为，虽然1982年《宪法》并没有关于住房权社会权内容的直接规定。但是我们还是可以从其他的相关条款中解读出住房权的社会权内容。例如，2004年宪法修正案规定：“国家尊重和保障人权”，该条款可以解释为对已承认人权的宪法确认，通过这一条款，释宪者可以将宪法 中没有规定的人权类型逐步纳入宪法的规范层面。再比如1982年《宪法》第14条规定：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上。逐步改善人民的物质生活和文化生活。国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”住房是一个人生存和发展所必需的用品，是保障一个社会的人有尊严地生活下去的必要条件，它当然属于国家社会保障制度所涵盖的内容之一。因此，第14条的规定可以看做住房权的上位条款，至少从字面上可以解读出其要求国家建立住房保障制度的内涵。这是一项抽象义务的规定，从法理上讲，它必然对应着一项客观法意义上的基本权利，尽管这未必是一项主观权利①。另外，现行宪法中有关国家社会主义性质和公有制内容的条款也可以为住房权的推演提供体系性的支持。与私有制的资本主义国家相比，公有制的经济形式和社会主义的国家性质在实现社会经济关系的实质平等方面具有更迫切要求，为少数无家可归者和低收入者提供适是住房的政府责任也更贴近社会国家的本质和社会主义宪法的整体精神。
3、公民住房基本权的理论基础
住房权是一种公民可以主张的获得适宜居住的住房的权利。这种权利的主要内容是，在公民陷入住房困境时，可要求国家为其提供一定的帮助。住房对于个人的重要性不言而喻，对于个人来讲，住房是维持其社会生存和体面生活的必要条件，没有适宜居住的住房，基本生存便无从保障，人之为人的尊严便岌岌可危。住房要成为权利，必须证明的是，“要求国家提供住房帮助措施”的主张本身具有正当性，也就是说，为什么对于个人来讲，国家“应该”或“有义务”这样做。
从住房权的实现条件来说，国家促进住房权实现的义务往往会涉及到财政和资源的再分配问题。在实践中，由于住房权的受益主体是社会中无法满足自身住房需要的那部分公民，住房权的实现意味着要运用整个社会的资源为特定范围的人群服务，也就是说要用富人的钱帮助穷人解决住房问题。这样的分配计划容易受到质疑，因而需要具有说服力的理由才能证立。
在大众民主社会，能够为资源分配的公共政策提供合法性的途径只有一个，那就是议会的多数决定。但是，议会由代表组成，每一个代表由于自身所处的阶层或所在选区的构成，都是某种特殊利益的化身。多数决定可能代表的仅是一边倒的利益，而非正义的化身。在社会保障的政府拨款方面，富人似乎永远都是利益受损者；而穷人总是支持政府在增加社会福利方面的决定。如果我们想要避免议会仅是在单纯行使由多数人导控的权力，就必须为这些决定提供理论上的支持。在价值多元的社会中，能够提供这种理论支持的模型只有一个，那就是，涉及各方利益的决定能够为每一个社会成员接受并认同，即分配正义必须基于公民主体之间经过沟通和互动所取得的“重叠性共识”才能达至。
程序性参与对于参与沟通和讨论的主体提出了资格和能力方面的要求，即，作为理性和自由的参与主体，需具有与他人进行理性沟通和公平合作的意愿与能力。只有具备了这样的能力，公民身份才具有实质意义，公民才是“公民”，而不是“臣民”。“在一个公平的社会合作系统中，作为参与者的道德的人都拥有最高级别的利益，要保证他们作为拥有相同权利的合作伙伴的社会地位所必需的物质和制度的前提条件。”[4](P120)也就是说，如果我们承认社会当中的每一个人都是平等的独立个体，他们对于自己利益和社会资源分配方式的观点都同样值得尊重。如果我们承认多元民主社会当中。制度安排上的正义不应为个人或少数人所垄断，而必然以全体社会成员的理性参与和重叠共识为基础，那么，毫无疑问，基本物质需要的满足具有超过利益分配本身的更为重要的意义。即它保障了人们之间进行平等沟通和相互协作的资格和能力，它是正义的制度安排得以实现的主体性前提。
4、住房权实现方式的不确定性
与传统的消极自由权不同，包括住房权在内的社会基本权在实现方式上对国家提出更多积极的要求。对于国家来说，“促进住房权实现的义务”比“国家不得制定法律限制公民的言论自由”包含更多的选择余地，国家履行保障住房权实现的义务的具体方式在相当程度上依赖于各国的具体政治经济文化条件。在住房保障制度比较成熟完备的国家的具体政策中，明显地体现出这种住房权实现中国家承担义务方式上的多样性与不确定性。政府可以通过自己出资修建保障性住房的方式直接介入房地产市场。也可以通过对修建公共住房的相关社会团体进行补贴的方式间接介入市场，或者对住房存在困难的家庭提供贷款、补贴、税收优惠的方式帮助其购得或租赁住房等②。因此。在住房义务的实现方面，国家拥有相当大的自由裁量权来决定其住房保障的政策选择。只是，这个自由选择的范围究竟有多大，才能与住房权的基本权利性质并行不悖?因为如果国家在住房政策的内容上是完全自由的，住房权的基本权利性质将变得毫无意义。我们必须在规范上解释住房权是一项“不能交由议会简单多数完全决定的权利”所具有的意义。
二、住房权实现中国家的平等对待义务
住房权的议会决定应在何种程度上受到何种限制?这是一个和宪法平等权关系密切的问题，通过进一步地厘清住房权与平等权的关系，我们会发现：从权利的规范基础上来看，住房权本身是平等权的一种子权利类型，它是一项要求差别对待的权利；从住房权在平等权内部的地位来看，住房权是需符合比例原则这一竞争法则才成立的权利；从与住房权竞争的权利来看，住房权的实现必须以尊重未享受住房照顾的公民的平等权为条件。总之，国家的平等对待义务不仅贯穿住房权实现的始终，更为重要的是，它为住房权的国家义务履行状况提供了客观的判断标准。也就是说，只有在充分考虑未享受住房优惠政策的群体的利益的基础上，以尊重利益受到不利影响的公民的平等权为前提，将比例原则作为客观的检验标准，国家在住房保障方面的政策才能与基本权利体系相协调，与和谐法治社会的发展相一致，具备真正的合法性根基。
1、住房权：一种要求差别对待的权利
众所周知，平等原则的古典公式是“相同情况，相同对待；不同情况，不同对待”。结合规则与原则的实质性区分理论①，平等规范的两个组成部分在性质上分别是两个“原则”——“相同对待原则”和“区别对待原则”。这两个相互竞争的要求之所以是“原则”，原因在于，就具体个案而言，它们之间的优先顺序取决于“衡量”，如果“相同对待”在当前的案件中具有较高的重要性，则其法律效果受到确定的保障，“不同对待”即被推翻，反之亦然。但这两个子原则并不具有相同的“初步性特征”。“相同对待原则”具有不需证明的初步的优先性，而基于“区别对待原则”而提出的区别对待的要求都要证明其自身的合理性[2](P280)。
平等原则的规范内容在相当程度上是由平 等规范的两个“原则”子项——“等者等之”、“不等者不等之”——的衡量所决定的，这种“衡量”并非抽象的空想，而是在特定“目的”的指引下进行的。比如，几乎所有的国家都在法律上区别对待未成年人和成年人，无论是对于民事行为的效力还是对于刑事责任的承担，对于法律行为的主观认知能力和未成年人的特别保护来讲，这种差别对待被认为是必要的。而在大多数国家基于性别或种族的民事行为能力或刑事责任方面的差别待遇，都被认为是不合理的，因为在现代民主国家，这种区别对待不具备适当的理由。因此，平等原则要求相同对待或区别对待，取决于在具体情况下哪一种证立理由更为充分。当然，这个理由必须具有与国家法律的整体精神相一致的内容。
20世纪之后。实质平等的观念开始进入法律领域，并逐渐被人们所接受。这主要是由于，19世纪以来，资本主义的自由竞争带来了贫富的两级分化，劳资双方的不平等的经济地位引发了一系列的社会问题，各国的法律越来越注重在实质上保证人们之间的自由平等，即积极自由和实质平等。积极自由观念试图修正因消极自由所带来的国家与个人间的关系模式，其主张个人事务应由个人来处理，并相信这样才能使个人充分地实现自我。而积极自由观则区分了“个人事务”的类别，不再是一概地放手不管，对于其中那些个人所面l临的、无法克服的社会问题，国家要积极地予以帮助。尤其是当政府或法律体制本身对当事人“弱者”地位具有型塑作用时，国家更负有不可推卸的责任对其提供帮助。体现在宪法层面，是所谓的第三代人权“经济社会权”的产生，在具体法律层面则是关于劳工、社会救济、社会保险、社会福利的立法的大规模出台，住房权正是这类社会经济权利的具体形式之一。
在追求实质平等的法律目的之下，实现每个公民“居有所屋”是该目的的重要组成部分。这一目的所证立的就是一种要求国家为无家可归者或住房基本需求未获满足者提供住房的义务。也就是区别对待“依靠自己的能力能够满足基本住房需求的公民”和“依靠自己的能力无法满足基本住房需求的公民”。对于没有能力满足基本住房需求的公民来说，这可能意味着一项要求国家区别对待的权利。这里的“可能”指的是，住房权就规范的性质来讲是一个“原则”，在具体情况下对当事人来讲，是否存在一项住房权取决于，“差别对待原则”与相反方向的“相同对待原则”的权衡结果。因此，住房权作为一项宪法权利，在规范性质上是一种“要求差别对待”的原则。同时，它也是一种要求差别对待的权利。
2、住房权：一种因符合“比例”而证立的权利
住房权是宪法平等规范所衍生出的权利，它是一种要求差别对待的权利。在具体情形下，一项住房权是否成立取决于“相同对待原则”与“不同对待原则”间的衡量比较。在衡量两者的重量时，比例原则是用于权衡的主要规则。因为比例原则从内容上来说是原则碰撞所必然遵循的规则，这是由原则本身的性质所决定的[2](P66)。因此可以说，只有符合了比例原则的限制，住房权才在法律上成立。
宪法上的比例原则在内容上主要包括三个子原则①：妥当性原则，指一个法律的手段可以达到欲求之目的。此处手段不必是充分的，也不必是完全必要的，它只需是目的的一个INUS条件即可②。必要性原则。指在所有能够达到目的的方式中，必须选择导致最小损失的方法。均衡性原则。是指一个手段虽然是达成目的所必要的，但是，不可给予公民超过目的之价值的负担，目的价值需大于受到损害的公民利益的价值。因此，如果作为要求差别对待的原则，住房权在具体个案中的证立必须满足：第一，某一实现住房权的政府措施必须是可达目的的手段，即政策应具有可行性；第二。在所有可实现住房权的政府措施中，目前的政府选择所造成的损失是最小的，不存在可以替代它的造成更小损害的措施：第三，该措施所达到的目的之价值大于所造成的损失。只有在满足了这些条件的情况下。为实现住房权所采取的政府政策才是合理的。
因此，从住房权本身证立的过程中，我们就可以得出“住房权是否可以任由议会或行政部门来决定和限制”的答案。即，住房权的保障措施的制定不是可由议会或行政部门任意决定的。它必须符合比例原则的要求。这一结论一方面从规范上解释了行政给付领域中行政法上比例原则的适用，另一方面也印证了前文有关社会权存在道德基础的两个前提条件，即，被帮助者的需求必须是基本的和提供帮助者不会因此而陷入比前者还困难的境地，前一个条件暗含了必要性原则的要求。后一个条件与均衡原则不谋而合。
3、住房权：一种因国家平等对待而存在的权利
由以上论述可知，住房权不但是一项由平等权规范衍生出来的要求差别对待的权利，而且平等原则内部两个子原则之间的衡量法则决定，这一权利的实现必须符合比例原则的要求。在这两者基础上的进一步分析表明，住房权是一种因国家的平等对待而存在的权利。这意味着，住房权首先是一项要求差别对待的权利，也就是说，住房权是一种陷入住房困境者可以主张的要求国家给予特殊照顾的权利。但是，住房权与平等原则之间的关联并未止步于此，因为，当住房权这项差别对待要求实现之时，另一种要求平等对待的权利必须被满足，这项权利就是“要求在法律上受到不利的差别对待时充分考虑的权利”，对应这项权利的国家义务就是，国家的有关住房保障政策应符合比例原则。
作为一项宪法上的基本权利，法律上的平等权是一项要求国家在法律上平等地对待每一个人的权利。具体来说，它包括三种具体的权利：要求在法律上相同对待的权利：要求在法律上差别对待时充分考虑的权利；要求在法律上差别对待的权利。这三种不同的权利具有各自所针对的不同情况。
当没有一个要求在法律上区别对待的充足理由时，就产生了一个要求在法律上相同对待的权利。这是宪法平等规范下的一个具体的规则，这个规则中包含了一项确定性的权利。在平等权的违宪案件中，这类情况最为常见，基于种族、性别、身份、宗教信仰等因素的区别对待通常无法构成一个要求在法律上区别对待的充足理由，因此常常被宣布违宪，原因是，当这类理由不存在时，原告一方具有一项要求在法律上受到相同待遇的具体的权利，这个具体的平等权利是抽象的宪法平等权利的一部分。在住房权不能得到保障的范畴内，获得保障的就是要求相同对待的权利。比如国家没有义务保证没有住房的公民获得一栋由国家提供的别墅，相反，国家应该在超出基本住房需求的范围之外，同等地对待每一个人，无论是穷人还是富人，不能给予任何一方特殊的照顾。
当存在一个要求在法律上区别对待的充足理由时。就产生了一个要求在法律上差别对待的权利，这个从属于宪法平等规范的规则中所包含的是一个确定的权利。如前所述，住房权就是这样类型的一种权利。
当存在一个允许在法律上区别对待的充足 理由时，相同对待的权利要求就受到了限制。这同样是宪法平等规范下的一个具体的规则。此时，公民在宪法上的平等权虽然并不意味着一项要求相同对待的权利，但仍然意味着一项要求在差别对待时充分考虑其所受不利的权利。这项权利表现在，公民所受到的不利的可能性越高、重要性越大、严重程度越强，立法者的注意义务就越多、裁量余地就越小。在公民的基本权利可能受到限制的情况下，立法者的差别对待行为不但必须基于极为重要的理由，并且必须是可以采用的对公民造成最小不利和最少负担的。也就是说，在这种情况下，公民具有的是一项要求其自身的利益受到平等的关怀和尊重的权利。这是宪法平等权利的实质所在。具体到住房权的实现问题上，当无家可归者或者住房基本需求无法自足者的住房权被证立之时，没有受到此项特殊住房照顾的公民至少还有一项权利——要求国家在采取相关住房政策时慎重考虑他们所受到的不利。这项权利在内容上恰好对应的就是国家遵循比例原则制定住房政策的义务。
三、经济适用房和廉租房政策的合理性
比例原则为住房权实现中国家的平等对待义务提供了客观的检验标准，进而在抽象的、普适意义上为住房政策没置了必须满足的正当性条件。具体到我国的住房政策，众所周知，经济适用房和廉租房政策是我国现阶段住房保障制度的重要组成部分。经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。廉租房是政府面向具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭，以租金补贴或低廉租金配租的形式提供的具有社会保障性质的住房②。二者针对不同对象，属住房保障的不同层面。在实践中，经济适用房一直是占据主体性地位的住房保障模式，廉租房则属于住房保障的补充性措施。
近年来，随着房价的不断攀升，为了满足城市中低收入阶层的住房需求，各地政府开始逐步增加对经济适用房的建设。但是，经济适用房政策在适用过程中出现的“价格过高”、“供应对象难以确定”、“建设标准失控”等一系列问题引发了社会各界对经济适用房政策的质疑③。经济适合房政策的合理性遭到多方“拷问”。从2008年开始，中央政府明显增加了在廉租房政策方面的推进行动。2008年颁布的《廉租住房保障办法》及《廉租住房保障资金管理办法》，在廉租住房的保障对象、保障标准、保障方式、资金来源、使用和管理等方面，都作了更为明确和具体的规定。廉租房的建设的大幅度推进和经济适用房的大幅度限缩，是否意味着经济适用房政策将要淡出历史的舞台?下面笔者拟从住房权的国家义务客观性的角度进行探讨，试图从基本权利的角度审视经济适用房与廉租房的合理性。
1、经济适用房政策中的“不平等”因素
初步的印象似乎表明，经济适用房政策是中国政府实现公民住房权所采用的法律手段。但是，按照上述对住房权基本权利性质以及权利实现特点所作的分析，经济适用房政策只有通过合理性的检验，才能证明它所要实现的是国家保障公民住房权的法律义务。或者说，经济适用房政策只有通过比例原则的检验才是合理的。但是，进一步的分析表明，经济适用房政策难以通过这一考验。
首先，从经济适用房政策的内容上看，它所涉及的是运用国家财政收入对一部分人赠送房屋产权的行为。在一定意义上，这相当于运用一部分纳税人的钱来增加另一部分人的个人资产。这显然已经超出了满足基本的住房需要。因而缺乏前文所述的道德上的正当性。并且由于政府所给予的利益过量，吸引了许多不具备条件者伪造资格证明，运用非法手段获取产权收益。
其次，从经济适用房政策的适用对象上来看，它难以囊括目前所有住房匮乏的群体。这一倾斜性的政策只能惠及一部分需要帮助的人，因此缺乏公平性。妥当性原则在其中并没有得到完整的满足，手段不能完全地实现所欲达到的目的。并且，由于经济适用房适用的人有限，经济适用房适用的范围很难公平地圈定，如果只允许中等以下阶层的公民以较低的价格购买，则对于其他人群并不公平。尤其对无力购买商品房的中等偏上阶层来说，他们将是受损最大的群体。另外，从经济适用房政策适用对象的认定上看，由于财产评估、收入水平认定等环节存在诸多漏洞，经济适用房政策的有效性受到外在制度条件的诸多限制，这些可能导致事倍功半的因素，进一步降低了该政策实现目标的可能性。
再次，从经济适用房政策所造成的损害上看，它并非是可达目的的最小伤害手段，它无法通过必要性原则的检验。事实上，经济适用房侵犯了某些人的受到平等对待的权利。因为他们受到的损失没有得到适当的考虑。存在其他能够避免此类损失的替代性手段可以为这一判断提供证明。比如后面的廉租房政策就是这类替代性手段之一，此外对住房困难的家庭发放租金补贴也是许多国家采用的有效方法。
从经济适用房所欲达到的目标上来说，如果它是以缓解房价为目的，则不应限制购买的资格，如果它是以保障无住房的人有居住权为目标，则经济适用住房的赠送产权的做法似乎缺乏合理的证明，因为解决贫困者的住房需求只需用廉租房或政府补贴的形式即可达到目标，而不至于造成太大的损害，尤其是经济适用房和普通商品房差别不大的情况下。
2、廉租房政策中的“平等”基础
作为一种促进公民住房权实现的手段，廉租房政策显然较经济适用房政策更具合理性，因为廉租房政策更能经得住比例原则的检验，因而在规范上具有“平等”基础。
首先，廉租房政策在内容上紧贴“满足基本住房需求”的目标，与住房权的核心内容紧密相关。作为一种实现公民住房权的手段，廉租房较上面的经济适用房政策与目标之间更为相合，它更符合比例原则所包含的妥当性要求层面。并且，由于“满足基本住房需求”的目标对于住房权本身的证立具有重要的理论意义，廉租房的内容合理性也因此增加了道德依据方面的筹码。另外，就政策的实际效果来说，相较而言，廉租房的设想与现实之间也更少权力寻租的空间，因为受惠者获利有限，它大大地削弱了引起投资者兴趣的资产性收益之可能。从这一点来说，廉租房作为实现住房权目标的手段，实施效率较高，因而也更为“妥当”。
其次，从廉租房政策所适用的对象上来看，它能够覆盖更多的无法保证基本居住环境的人口。因而，廉租房比经济适用房政策更具公平性。因此，在上述意义上，廉租房在达至目标的程度方面也比经济适用房政策更胜一筹，它更符合比例原则所要求的“妥当性”。
再次，从廉租房政策的成本上看，一方面政府投入更少的资金就可以解决更多人的基本居住需求问题，较经济适用房政策而言，它使国家财政负担较轻，对没有享受到住房政策的纳税人造成更小的经济损失，但却可以达到相同甚至更好的效果；另一方面，廉租房政策兼顾了各方的利益，在实现部分人的住房权的同时，保障了某些人要求充分考虑的平等权。对于廉租房政策的合理性论证，后一点极为重要，因为如果部分人的平等权受到侵犯，廉租房政策的合理性就将存在疑问，即使廉租房政策通过妥当性和必要性检验，它也很难在重要性上超越反方向的平等权。
总之，廉租房政策在比例原则的三个层面都能顺利通过检验，因此，它所代表的住房权原则(即差别对待原则)在这个具体的“较量”中获得了“胜利”，这在规范上证明了廉租房政策所支持的是住房权这一基本权利，以及廉租房本身是具有合理性基础的政府行动。
[责任编辑 李宏弢]
关键词：住房权；平等对待义务；经济适用房；廉租房
作者简介：王蕾(1976－)，女，法学博士，黑龙江大学法学理论与法治发展研究中心研究员，黑龙江大学法学院副教授，从事基本权利理论研究。
基金项目：2008年度黑龙江省哲学社会科学基金项目“和谐社会建构中平等权保障的理论与实践”，项目编号：08C043：2007年度黑龙江大学博士科研启动基金项目“宪法平等权的规范研究”
中图分类号：D922.599 文献标识码：A 文章编号：1000—7504(2010)02—0073一07收稿日期：2009－11－12
一、公民住房权的基本权利性质
1、住房权基本权利性质的证明方式
住房权又称适足住房权(the right to adequatehousing)，是指“公民有权获得可负担得起的，适宜于人类居住的，有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严，并不受歧视的住房权利。为实现住房权，政府、个人和国际社会组织承担着重要的职责与义务”。尽管住房权作为第二代人权已经得到越来越多的国家的认可和接受。但是也有少数发达国家并不认同住房权的基本人权性质。比如美国、加拿大、澳大利亚等国家。反对者认为包括住房权在内的社会权的实现由于需要国家的积极行动。并常常涉及代议机构的财政支持，因而不属于基本权利。而支持者认为，基本权利的概念应保持开放。不应因为其与自由权在结构上不同，就否认社会权的基本权利性质。鉴于住房权对人类生存的重要性，它和自由权一样。是人之为人不可或缺的权利。
住房权基本权利性质上的分歧主要源于人们对“基本权利的本质要素”有不同的认识。为了避免论辩中的各说各话，必须为基本权利议题寻找一个共同的起点，而能够容纳实质内容方面争议的只有形式性的概念框架。阿历克西认为，无论是赞成或反对某项权利为基本权利，也无论实质性论据是什么，承认存在一项基本权利就必然意味着，某一项权利是如此的重要，以至于不能将其交由多数人控制的议会完全决定[2](P36)。也就是说，争议中存在的共识是，基本权利是公民最为重要和基本的权利，它是个人保护自己利益的最后“王牌”①。即使地位最高的民主代议机关也不能随意地限制或剥夺这类权利。
在基本权利的证明问题上，由于宪法权利是实证法意义上的权利，因此，它必定以宪法条文为依据。当宪法中明确规定公民具有某种基本权利的时候。很明显在该宪法所适用的地域内，存在这样一项基本权利。但是，很多时候，宪法并没有以显而易见的明确方式规定一项基本权利的存在，而是以相对模糊的方式规定国家对某种公民利益进行保护。此时是否存在一项公民权利就无法完全依凭文字本身确定。只有结合相关的人权理论进行解释和论证，答案才可能产生。因此，“某项权利是宪法基本权利”的论断主要来自于两个层面的支持：一是在实在法的规范层面有“事实上”的根据：二是在理论的规范层面有“应当如此”的正当化基础[21(P22-2，5)。当制宪或释宪机关认为，公民的住房权利在理论上之重要程度决定了，不能将其留待议会的简单多数作出最终决定，以至于必须在宪法的层面上对其加以保障，那么住房权就是一项基本权利。
住房权的基本权利性质问题虽然具有国际意义，但归根结底，它仍属于一个国家内部的法律问胚，是否将其视为基本权利不能仅仅以其他国家的做法作为根据，必须寻找符合本国法律传统的内在根据。我国虽然已经加入了诸多包含住房权保障条款的国际公约，但是在宪法和法律层面上，住房权的法律地位并没有得到清晰的界定。多数学者认为，鉴于住房权重要的基本民生地位，以及中国已经批准加入相关国际公约的事实，我国应进一步通过修宪方式来确立住房权的宪法地位，以便在不同法律层级落实具体的保障措施②。但笔者认为，中国住房权的宪法地位问题不必非得“惊动”修宪不可。在国人接受相关理论观念的前提下，通过对已有宪法条款的体系性解释，我国公民住房权的宪法基本权利性质完全可以在规范上成立。
2、我国公民住房基本权的文本依据
在国际层面上，作为一项基本权利的公民住房权在诸多法律文本中都已经得到了明确的肯认。1948年《世界人权宣言》第25条第一项规定：“人人享有为维持他本人以及家属的健康和福利所必需的生活水平。包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务：且于遭受失业、患病、残疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之环境时，享有保障之权利。”《经济、社会、文化权利国际公约》第11条第1款规定：“本公约缔约各国承认人人享有为其本人和家庭获得相当的生活水准。包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实现基于自愿同意国际合作的重要性。”此外，《消除一切形式的种族歧视公约》的第5条第5款、《消除一切形式对妇女歧视公约》第14条第2款、《儿童权利公约》第27条、《难民地位公约》第21条都对住房权作了明确的规定。
在国内层面上，以上这些公约我国都已经批准加入，它们是我国法律体系的重要组成部分。从法律效力上来讲，这些规定对于中国政府具有直接约束力。因此，上述国际公约中有关住房权的规定至少初步证明。确认这项权利的宪法地位与我国政府承认住房权的基本权性质是相一致的。在我国现行宪法中也能找到关于公民住房权的规定。1982年《宪法》第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”但是，从规范内容上看。这一条款仅规定了“住宅不受侵犯”的消极内容，并没有规定住宅权“应受国家保障”的积极内容，而后者是住宅权人权保护内容的核心和重点。由于缺失社会保障内容的住房权。有学者认为我国宪法中并没有关于上述人权意义上的住房权规定，因此，在我国，住房权还不是一项宪法权利③。
笔者认为，虽然1982年《宪法》并没有关于住房权社会权内容的直接规定。但是我们还是可以从其他的相关条款中解读出住房权的社会权内容。例如，2004年宪法修正案规定：“国家尊重和保障人权”，该条款可以解释为对已承认人权的宪法确认，通过这一条款，释宪者可以将宪法 中没有规定的人权类型逐步纳入宪法的规范层面。再比如1982年《宪法》第14条规定：“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个人的利益，在发展生产的基础上。逐步改善人民的物质生活和文化生活。国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”住房是一个人生存和发展所必需的用品，是保障一个社会的人有尊严地生活下去的必要条件，它当然属于国家社会保障制度所涵盖的内容之一。因此，第14条的规定可以看做住房权的上位条款，至少从字面上可以解读出其要求国家建立住房保障制度的内涵。这是一项抽象义务的规定，从法理上讲，它必然对应着一项客观法意义上的基本权利，尽管这未必是一项主观权利①。另外，现行宪法中有关国家社会主义性质和公有制内容的条款也可以为住房权的推演提供体系性的支持。与私有制的资本主义国家相比，公有制的经济形式和社会主义的国家性质在实现社会经济关系的实质平等方面具有更迫切要求，为少数无家可归者和低收入者提供适是住房的政府责任也更贴近社会国家的本质和社会主义宪法的整体精神。
3、公民住房基本权的理论基础
住房权是一种公民可以主张的获得适宜居住的住房的权利。这种权利的主要内容是，在公民陷入住房困境时，可要求国家为其提供一定的帮助。住房对于个人的重要性不言而喻，对于个人来讲，住房是维持其社会生存和体面生活的必要条件，没有适宜居住的住房，基本生存便无从保障，人之为人的尊严便岌岌可危。住房要成为权利，必须证明的是，“要求国家提供住房帮助措施”的主张本身具有正当性，也就是说，为什么对于个人来讲，国家“应该”或“有义务”这样做。
从住房权的实现条件来说，国家促进住房权实现的义务往往会涉及到财政和资源的再分配问题。在实践中，由于住房权的受益主体是社会中无法满足自身住房需要的那部分公民，住房权的实现意味着要运用整个社会的资源为特定范围的人群服务，也就是说要用富人的钱帮助穷人解决住房问题。这样的分配计划容易受到质疑，因而需要具有说服力的理由才能证立。
在大众民主社会，能够为资源分配的公共政策提供合法性的途径只有一个，那就是议会的多数决定。但是，议会由代表组成，每一个代表由于自身所处的阶层或所在选区的构成，都是某种特殊利益的化身。多数决定可能代表的仅是一边倒的利益，而非正义的化身。在社会保障的政府拨款方面，富人似乎永远都是利益受损者；而穷人总是支持政府在增加社会福利方面的决定。如果我们想要避免议会仅是在单纯行使由多数人导控的权力，就必须为这些决定提供理论上的支持。在价值多元的社会中，能够提供这种理论支持的模型只有一个，那就是，涉及各方利益的决定能够为每一个社会成员接受并认同，即分配正义必须基于公民主体之间经过沟通和互动所取得的“重叠性共识”才能达至。
程序性参与对于参与沟通和讨论的主体提出了资格和能力方面的要求，即，作为理性和自由的参与主体，需具有与他人进行理性沟通和公平合作的意愿与能力。只有具备了这样的能力，公民身份才具有实质意义，公民才是“公民”，而不是“臣民”。“在一个公平的社会合作系统中，作为参与者的道德的人都拥有最高级别的利益，要保证他们作为拥有相同权利的合作伙伴的社会地位所必需的物质和制度的前提条件。”[4](P120)也就是说，如果我们承认社会当中的每一个人都是平等的独立个体，他们对于自己利益和社会资源分配方式的观点都同样值得尊重。如果我们承认多元民主社会当中。制度安排上的正义不应为个人或少数人所垄断，而必然以全体社会成员的理性参与和重叠共识为基础，那么，毫无疑问，基本物质需要的满足具有超过利益分配本身的更为重要的意义。即它保障了人们之间进行平等沟通和相互协作的资格和能力，它是正义的制度安排得以实现的主体性前提。
4、住房权实现方式的不确定性
与传统的消极自由权不同，包括住房权在内的社会基本权在实现方式上对国家提出更多积极的要求。对于国家来说，“促进住房权实现的义务”比“国家不得制定法律限制公民的言论自由”包含更多的选择余地，国家履行保障住房权实现的义务的具体方式在相当程度上依赖于各国的具体政治经济文化条件。在住房保障制度比较成熟完备的国家的具体政策中，明显地体现出这种住房权实现中国家承担义务方式上的多样性与不确定性。政府可以通过自己出资修建保障性住房的方式直接介入房地产市场。也可以通过对修建公共住房的相关社会团体进行补贴的方式间接介入市场，或者对住房存在困难的家庭提供贷款、补贴、税收优惠的方式帮助其购得或租赁住房等②。因此。在住房义务的实现方面，国家拥有相当大的自由裁量权来决定其住房保障的政策选择。只是，这个自由选择的范围究竟有多大，才能与住房权的基本权利性质并行不悖?因为如果国家在住房政策的内容上是完全自由的，住房权的基本权利性质将变得毫无意义。我们必须在规范上解释住房权是一项“不能交由议会简单多数完全决定的权利”所具有的意义。
二、住房权实现中国家的平等对待义务
住房权的议会决定应在何种程度上受到何种限制?这是一个和宪法平等权关系密切的问题，通过进一步地厘清住房权与平等权的关系，我们会发现：从权利的规范基础上来看，住房权本身是平等权的一种子权利类型，它是一项要求差别对待的权利；从住房权在平等权内部的地位来看，住房权是需符合比例原则这一竞争法则才成立的权利；从与住房权竞争的权利来看，住房权的实现必须以尊重未享受住房照顾的公民的平等权为条件。总之，国家的平等对待义务不仅贯穿住房权实现的始终，更为重要的是，它为住房权的国家义务履行状况提供了客观的判断标准。也就是说，只有在充分考虑未享受住房优惠政策的群体的利益的基础上，以尊重利益受到不利影响的公民的平等权为前提，将比例原则作为客观的检验标准，国家在住房保障方面的政策才能与基本权利体系相协调，与和谐法治社会的发展相一致，具备真正的合法性根基。
1、住房权：一种要求差别对待的权利
众所周知，平等原则的古典公式是“相同情况，相同对待；不同情况，不同对待”。结合规则与原则的实质性区分理论①，平等规范的两个组成部分在性质上分别是两个“原则”——“相同对待原则”和“区别对待原则”。这两个相互竞争的要求之所以是“原则”，原因在于，就具体个案而言，它们之间的优先顺序取决于“衡量”，如果“相同对待”在当前的案件中具有较高的重要性，则其法律效果受到确定的保障，“不同对待”即被推翻，反之亦然。但这两个子原则并不具有相同的“初步性特征”。“相同对待原则”具有不需证明的初步的优先性，而基于“区别对待原则”而提出的区别对待的要求都要证明其自身的合理性[2](P280)。
平等原则的规范内容在相当程度上是由平 等规范的两个“原则”子项——“等者等之”、“不等者不等之”——的衡量所决定的，这种“衡量”并非抽象的空想，而是在特定“目的”的指引下进行的。比如，几乎所有的国家都在法律上区别对待未成年人和成年人，无论是对于民事行为的效力还是对于刑事责任的承担，对于法律行为的主观认知能力和未成年人的特别保护来讲，这种差别对待被认为是必要的。而在大多数国家基于性别或种族的民事行为能力或刑事责任方面的差别待遇，都被认为是不合理的，因为在现代民主国家，这种区别对待不具备适当的理由。因此，平等原则要求相同对待或区别对待，取决于在具体情况下哪一种证立理由更为充分。当然，这个理由必须具有与国家法律的整体精神相一致的内容。
20世纪之后。实质平等的观念开始进入法律领域，并逐渐被人们所接受。这主要是由于，19世纪以来，资本主义的自由竞争带来了贫富的两级分化，劳资双方的不平等的经济地位引发了一系列的社会问题，各国的法律越来越注重在实质上保证人们之间的自由平等，即积极自由和实质平等。积极自由观念试图修正因消极自由所带来的国家与个人间的关系模式，其主张个人事务应由个人来处理，并相信这样才能使个人充分地实现自我。而积极自由观则区分了“个人事务”的类别，不再是一概地放手不管，对于其中那些个人所面l临的、无法克服的社会问题，国家要积极地予以帮助。尤其是当政府或法律体制本身对当事人“弱者”地位具有型塑作用时，国家更负有不可推卸的责任对其提供帮助。体现在宪法层面，是所谓的第三代人权“经济社会权”的产生，在具体法律层面则是关于劳工、社会救济、社会保险、社会福利的立法的大规模出台，住房权正是这类社会经济权利的具体形式之一。
在追求实质平等的法律目的之下，实现每个公民“居有所屋”是该目的的重要组成部分。这一目的所证立的就是一种要求国家为无家可归者或住房基本需求未获满足者提供住房的义务。也就是区别对待“依靠自己的能力能够满足基本住房需求的公民”和“依靠自己的能力无法满足基本住房需求的公民”。对于没有能力满足基本住房需求的公民来说，这可能意味着一项要求国家区别对待的权利。这里的“可能”指的是，住房权就规范的性质来讲是一个“原则”，在具体情况下对当事人来讲，是否存在一项住房权取决于，“差别对待原则”与相反方向的“相同对待原则”的权衡结果。因此，住房权作为一项宪法权利，在规范性质上是一种“要求差别对待”的原则。同时，它也是一种要求差别对待的权利。
2、住房权：一种因符合“比例”而证立的权利
住房权是宪法平等规范所衍生出的权利，它是一种要求差别对待的权利。在具体情形下，一项住房权是否成立取决于“相同对待原则”与“不同对待原则”间的衡量比较。在衡量两者的重量时，比例原则是用于权衡的主要规则。因为比例原则从内容上来说是原则碰撞所必然遵循的规则，这是由原则本身的性质所决定的[2](P66)。因此可以说，只有符合了比例原则的限制，住房权才在法律上成立。
宪法上的比例原则在内容上主要包括三个子原则①：妥当性原则，指一个法律的手段可以达到欲求之目的。此处手段不必是充分的，也不必是完全必要的，它只需是目的的一个INUS条件即可②。必要性原则。指在所有能够达到目的的方式中，必须选择导致最小损失的方法。均衡性原则。是指一个手段虽然是达成目的所必要的，但是，不可给予公民超过目的之价值的负担，目的价值需大于受到损害的公民利益的价值。因此，如果作为要求差别对待的原则，住房权在具体个案中的证立必须满足：第一，某一实现住房权的政府措施必须是可达目的的手段，即政策应具有可行性；第二。在所有可实现住房权的政府措施中，目前的政府选择所造成的损失是最小的，不存在可以替代它的造成更小损害的措施：第三，该措施所达到的目的之价值大于所造成的损失。只有在满足了这些条件的情况下。为实现住房权所采取的政府政策才是合理的。
因此，从住房权本身证立的过程中，我们就可以得出“住房权是否可以任由议会或行政部门来决定和限制”的答案。即，住房权的保障措施的制定不是可由议会或行政部门任意决定的。它必须符合比例原则的要求。这一结论一方面从规范上解释了行政给付领域中行政法上比例原则的适用，另一方面也印证了前文有关社会权存在道德基础的两个前提条件，即，被帮助者的需求必须是基本的和提供帮助者不会因此而陷入比前者还困难的境地，前一个条件暗含了必要性原则的要求。后一个条件与均衡原则不谋而合。
3、住房权：一种因国家平等对待而存在的权利
由以上论述可知，住房权不但是一项由平等权规范衍生出来的要求差别对待的权利，而且平等原则内部两个子原则之间的衡量法则决定，这一权利的实现必须符合比例原则的要求。在这两者基础上的进一步分析表明，住房权是一种因国家的平等对待而存在的权利。这意味着，住房权首先是一项要求差别对待的权利，也就是说，住房权是一种陷入住房困境者可以主张的要求国家给予特殊照顾的权利。但是，住房权与平等原则之间的关联并未止步于此，因为，当住房权这项差别对待要求实现之时，另一种要求平等对待的权利必须被满足，这项权利就是“要求在法律上受到不利的差别对待时充分考虑的权利”，对应这项权利的国家义务就是，国家的有关住房保障政策应符合比例原则。
作为一项宪法上的基本权利，法律上的平等权是一项要求国家在法律上平等地对待每一个人的权利。具体来说，它包括三种具体的权利：要求在法律上相同对待的权利：要求在法律上差别对待时充分考虑的权利；要求在法律上差别对待的权利。这三种不同的权利具有各自所针对的不同情况。
当没有一个要求在法律上区别对待的充足理由时，就产生了一个要求在法律上相同对待的权利。这是宪法平等规范下的一个具体的规则，这个规则中包含了一项确定性的权利。在平等权的违宪案件中，这类情况最为常见，基于种族、性别、身份、宗教信仰等因素的区别对待通常无法构成一个要求在法律上区别对待的充足理由，因此常常被宣布违宪，原因是，当这类理由不存在时，原告一方具有一项要求在法律上受到相同待遇的具体的权利，这个具体的平等权利是抽象的宪法平等权利的一部分。在住房权不能得到保障的范畴内，获得保障的就是要求相同对待的权利。比如国家没有义务保证没有住房的公民获得一栋由国家提供的别墅，相反，国家应该在超出基本住房需求的范围之外，同等地对待每一个人，无论是穷人还是富人，不能给予任何一方特殊的照顾。
当存在一个要求在法律上区别对待的充足理由时。就产生了一个要求在法律上差别对待的权利，这个从属于宪法平等规范的规则中所包含的是一个确定的权利。如前所述，住房权就是这样类型的一种权利。
当存在一个允许在法律上区别对待的充足 理由时，相同对待的权利要求就受到了限制。这同样是宪法平等规范下的一个具体的规则。此时，公民在宪法上的平等权虽然并不意味着一项要求相同对待的权利，但仍然意味着一项要求在差别对待时充分考虑其所受不利的权利。这项权利表现在，公民所受到的不利的可能性越高、重要性越大、严重程度越强，立法者的注意义务就越多、裁量余地就越小。在公民的基本权利可能受到限制的情况下，立法者的差别对待行为不但必须基于极为重要的理由，并且必须是可以采用的对公民造成最小不利和最少负担的。也就是说，在这种情况下，公民具有的是一项要求其自身的利益受到平等的关怀和尊重的权利。这是宪法平等权利的实质所在。具体到住房权的实现问题上，当无家可归者或者住房基本需求无法自足者的住房权被证立之时，没有受到此项特殊住房照顾的公民至少还有一项权利——要求国家在采取相关住房政策时慎重考虑他们所受到的不利。这项权利在内容上恰好对应的就是国家遵循比例原则制定住房政策的义务。
三、经济适用房和廉租房政策的合理性
比例原则为住房权实现中国家的平等对待义务提供了客观的检验标准，进而在抽象的、普适意义上为住房政策没置了必须满足的正当性条件。具体到我国的住房政策，众所周知，经济适用房和廉租房政策是我国现阶段住房保障制度的重要组成部分。经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。廉租房是政府面向具有本市非农业常住户口的最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭，以租金补贴或低廉租金配租的形式提供的具有社会保障性质的住房②。二者针对不同对象，属住房保障的不同层面。在实践中，经济适用房一直是占据主体性地位的住房保障模式，廉租房则属于住房保障的补充性措施。
近年来，随着房价的不断攀升，为了满足城市中低收入阶层的住房需求，各地政府开始逐步增加对经济适用房的建设。但是，经济适用房政策在适用过程中出现的“价格过高”、“供应对象难以确定”、“建设标准失控”等一系列问题引发了社会各界对经济适用房政策的质疑③。经济适合房政策的合理性遭到多方“拷问”。从2008年开始，中央政府明显增加了在廉租房政策方面的推进行动。2008年颁布的《廉租住房保障办法》及《廉租住房保障资金管理办法》，在廉租住房的保障对象、保障标准、保障方式、资金来源、使用和管理等方面，都作了更为明确和具体的规定。廉租房的建设的大幅度推进和经济适用房的大幅度限缩，是否意味着经济适用房政策将要淡出历史的舞台?下面笔者拟从住房权的国家义务客观性的角度进行探讨，试图从基本权利的角度审视经济适用房与廉租房的合理性。
1、经济适用房政策中的“不平等”因素
初步的印象似乎表明，经济适用房政策是中国政府实现公民住房权所采用的法律手段。但是，按照上述对住房权基本权利性质以及权利实现特点所作的分析，经济适用房政策只有通过合理性的检验，才能证明它所要实现的是国家保障公民住房权的法律义务。或者说，经济适用房政策只有通过比例原则的检验才是合理的。但是，进一步的分析表明，经济适用房政策难以通过这一考验。
首先，从经济适用房政策的内容上看，它所涉及的是运用国家财政收入对一部分人赠送房屋产权的行为。在一定意义上，这相当于运用一部分纳税人的钱来增加另一部分人的个人资产。这显然已经超出了满足基本的住房需要。因而缺乏前文所述的道德上的正当性。并且由于政府所给予的利益过量，吸引了许多不具备条件者伪造资格证明，运用非法手段获取产权收益。
其次，从经济适用房政策的适用对象上来看，它难以囊括目前所有住房匮乏的群体。这一倾斜性的政策只能惠及一部分需要帮助的人，因此缺乏公平性。妥当性原则在其中并没有得到完整的满足，手段不能完全地实现所欲达到的目的。并且，由于经济适用房适用的人有限，经济适用房适用的范围很难公平地圈定，如果只允许中等以下阶层的公民以较低的价格购买，则对于其他人群并不公平。尤其对无力购买商品房的中等偏上阶层来说，他们将是受损最大的群体。另外，从经济适用房政策适用对象的认定上看，由于财产评估、收入水平认定等环节存在诸多漏洞，经济适用房政策的有效性受到外在制度条件的诸多限制，这些可能导致事倍功半的因素，进一步降低了该政策实现目标的可能性。
再次，从经济适用房政策所造成的损害上看，它并非是可达目的的最小伤害手段，它无法通过必要性原则的检验。事实上，经济适用房侵犯了某些人的受到平等对待的权利。因为他们受到的损失没有得到适当的考虑。存在其他能够避免此类损失的替代性手段可以为这一判断提供证明。比如后面的廉租房政策就是这类替代性手段之一，此外对住房困难的家庭发放租金补贴也是许多国家采用的有效方法。
从经济适用房所欲达到的目标上来说，如果它是以缓解房价为目的，则不应限制购买的资格，如果它是以保障无住房的人有居住权为目标，则经济适用住房的赠送产权的做法似乎缺乏合理的证明，因为解决贫困者的住房需求只需用廉租房或政府补贴的形式即可达到目标，而不至于造成太大的损害，尤其是经济适用房和普通商品房差别不大的情况下。
2、廉租房政策中的“平等”基础
作为一种促进公民住房权实现的手段，廉租房政策显然较经济适用房政策更具合理性，因为廉租房政策更能经得住比例原则的检验，因而在规范上具有“平等”基础。
首先，廉租房政策在内容上紧贴“满足基本住房需求”的目标，与住房权的核心内容紧密相关。作为一种实现公民住房权的手段，廉租房较上面的经济适用房政策与目标之间更为相合，它更符合比例原则所包含的妥当性要求层面。并且，由于“满足基本住房需求”的目标对于住房权本身的证立具有重要的理论意义，廉租房的内容合理性也因此增加了道德依据方面的筹码。另外，就政策的实际效果来说，相较而言，廉租房的设想与现实之间也更少权力寻租的空间，因为受惠者获利有限，它大大地削弱了引起投资者兴趣的资产性收益之可能。从这一点来说，廉租房作为实现住房权目标的手段，实施效率较高，因而也更为“妥当”。
其次，从廉租房政策所适用的对象上来看，它能够覆盖更多的无法保证基本居住环境的人口。因而，廉租房比经济适用房政策更具公平性。因此，在上述意义上，廉租房在达至目标的程度方面也比经济适用房政策更胜一筹，它更符合比例原则所要求的“妥当性”。
再次，从廉租房政策的成本上看，一方面政府投入更少的资金就可以解决更多人的基本居住需求问题，较经济适用房政策而言，它使国家财政负担较轻，对没有享受到住房政策的纳税人造成更小的经济损失，但却可以达到相同甚至更好的效果；另一方面，廉租房政策兼顾了各方的利益，在实现部分人的住房权的同时，保障了某些人要求充分考虑的平等权。对于廉租房政策的合理性论证，后一点极为重要，因为如果部分人的平等权受到侵犯，廉租房政策的合理性就将存在疑问，即使廉租房政策通过妥当性和必要性检验，它也很难在重要性上超越反方向的平等权。
总之，廉租房政策在比例原则的三个层面都能顺利通过检验，因此，它所代表的住房权原则(即差别对待原则)在这个具体的“较量”中获得了“胜利”，这在规范上证明了廉租房政策所支持的是住房权这一基本权利，以及廉租房本身是具有合理性基础的政府行动。
[责任编辑 李宏弢]