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摘 要 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条有关被告举证责任设置方面的规定，虽在司法审判实践中取得一定成效，但仍暴露出一些立法上的不足，违背了立法目的及立法原则，从立法技术角度也有不合理性。本文从立法学视角，以保护行政第三人利益为切入点，对行政诉讼法司法解释第二十六条规定之缺陷进行评析。
关键词 司法解释 立法目的 立法原则 立法技术
中图分类号： D912 文献标识码：A
一、最高院《若干解释》第二十六条释义
根据1981年6月10日第五届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决定》，“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）于1999年由最高人民法院审判委员会审议通过，2000年3月10日开始施行，其目的在于结合行政审判工作实际，正确理解和适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）。其中第二十六条规定，“（1）在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。（2）被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”该条文是针对《行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”所做的司法解释。
具体分析该条文的内容，可以得出以下三点认识：第一，《行政诉讼法》第三十二条只规定了被告应当具有举证责任，《若干解释》第二十六条则是对此条文做了具体应用，规定了行政诉讼中被告举证责任承担和举证时效问题，同时将被告举证不能的结果与举证责任的分配在一个条款里体现。第二，该解释针对的主体只是行政主体，即作出具体行政行为的行政机关，不涉及行政相对人和行政第三人。第三，被告在规定时限内举证不能的结果，便是该具体行政行为无效。
以上规定具有一定合理性，由被告承担举证责任的规定符合行政诉讼法的客观性质，由于审查的是被告的具体行政行为，行政主体在搜集调取证据方面相比相对人具有不可比拟的优越性，它在占有资源、经费、技术性人员和设备等方面明显处于强势地位，因而其举证责任的配置是客观实际的。另一方面，有关举证期限的规定充分考虑到了现今案件冗杂结案率低，而节约诉讼成本提高诉讼效率的需求日益高涨的实际情况，就行政主体而言，在十日内就其自己做出的具体行政行为的事实根据和法律依据进行举证，理应是充分合理的。
但与此同时，科学的行政立法应当兼顾行政主体、行政相对人以及行政第三人的利益。所谓行政第三人，是指与已作出的行政行为有间接利害关系的，受行政权间接作用或约束的、行政法律关系中潜在的或暗示的公民、法人或者其他组织。 他们既不是行政主体，也不同于一般意义上的行政相对人即行政行为的直接针对人，是受行政权间接作用的第三方主体。《若干解释》第二十六条的规定从整体而言，没有考虑到保护行政第三人的合法权益问题，容易造成对第三人利益的损害。在案例一某公司诉劳动局工伤行政认定案中，以人事劳动局为被告，王某为第三人。被告方无正当理由延迟提交答辩状及作出具体行政行为的事实和法律依据，但在法院审理过程中，第三人向法庭提供了行政机关作出工伤认定的事实和法律依据以支持自己属于工伤的主张。最终，法院还是根据《若干解释》第二十六条第二款的规定，视为没有证据，判决撤销行政行为。 在这一案件中，由于行政主体没有按时提交证据，导致工伤认定书被撤销，当事人也自然无法据此索赔，这就造成当事人利益受损，可能还需另行提起诉讼等，造成讼累。据此，虽然在我国司法实践中司法解释能够起到一定弥补缺漏、规范立法的作用，但也难免出现偏离立法本意之处。下面将结合立法学的具体内容分析《若干解释》第二十六条的不当之处。
二、从立法目的角度看行政第三人保护的缺失
纵观古今中外法律思想家对立法目的的认识，可见立法就是为了分配和调节国家利益、社会利益、社会不同群体的利益和个人利益之间的关系，促使各种利益各得其所、各安其位，避免互相冲突，从而保证社会秩序的正常化。 我国《立法法》第一条明确规定了其立法目的：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”具体到行政诉讼法，其立法本意应为在保证行政主体有效行使职权的同时，又能保障公民、法人和其他組织的合法权益，达到利益兼顾互相平衡的效果。而最高院《若干解释》第二十六条在规定被告举证不能的结果即具体行政行为无效的同时，并未考虑到行政第三人的权益保护问题。如果此时第三人的利益同被告相一致，其只能通过被诉行政行为接受司法审查的结果来体现 ，如若被诉行政行为被撤销，第三人就必须要同样承担不利的法律责任。
再如案例二某企业内部领导人纠纷，纠纷一方甲擅自于工商局办理企业法定代表人变更登记，工商局在未进行详细审核的情形下为其进行了办理。而该企业的原法定代表人的乙在发现工商局的变更登记后，向政府申请了行政复议，要求工商局撤销其变更登记。随后，甲将政府起诉至中院，在法庭审判中政府一方未按期提供证据，仅在法庭上口述行政复议过程。中院遂以不履行举证义务为由撤销了政府的复议决定。虽然《行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”但在本案中，很明显作为行政第三人的乙在诉讼过程中并无任何主动权。一方面，他无法左右政府是否举证的行为，只能被动承担政府不履行举证义务的法律后果，即政府的复议决定被撤销，工商局将再次把企业法定代表人变更为甲。另一方面，如果第三人乙代替政府举证，他所提供证据能否作为法院维持行政行为的依据目前并无明确规定，依现行行诉法的规定他很难找到确切的法律根据来维护自身的权益。在这一过程中，社会公平正义的实现完全依靠于行政机关的“良心举证”和人民法院的司法权威，倘若行政机关恶意拖延，以损害自己的诉讼权益的行为来维护行政相对人权益，那么第三人利益又能由谁来保护呢？从这个角度而言，第二十六条的规定无疑违背了立法目的。
三、从立法原则角度看《若干解释》第二十六条的缺失
根据周旺生先生的观点，我国立法的基本原则有：宪法原则，法治原则，民主原则和科学原则。《立法法》第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。科学原则要求必须正确处理公民、法人和其他组织权利与义务与义务、权力和责任的关系，要以各种形式保障公民、法人和其他组织所享有的权利得以实现，不能任意给公民、法人和其他组织设定义务，更不能在立法（特别是行政立法和地方立法）中只设定或者主要设定公民的义务而忽视对公民权利的保护和保障。
根据科学原则的要求，具体到最高院《若干解释》的规定，其在限制行政机关的权力对其设定义务的同时，不应对第三人造成不利的后果，而是应有利于第三人权利的保护，否则该立法就是违背了科学原则。而结合案例二，根据《若干解释》的规定，被告不提供证据，法院可以因“原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的”依职权调取证据，但在其中忽略了第三人权益保护，切断了第三人参加行政诉讼的提供、补充证据的途径，这就是在原则上同立法的科学原则相抵触。另一方面，第二十六条的表述也不够周延，其中规定“被告无正当理由逾期提供证据的视为具体行政行为没有证据”，但何为“正当理由”，只能靠法官的自由裁量，容易造成一案多判，这也违背了科学原则的要求。
四、从立法技术角度对《若干解释》第二十六条的修改建议
根据以上三方面的讨论，具体到第二十六条的条款，存在一些立法技术方面的问题，现提出以下修改建议：
第一，表述应完备周延。对于最高院《若干解释》第二十六条“被告无正当理由逾期提供证据的视为具体行政行为没有证据”中“正当理由”的含义，只是在《若干解释》第二十八条提及“不可抗力等正当事由”的字样。因此，可采取列举的方法，将其明确出来，以避免审判实践中法官恣意滥用自由裁量权，造成判断的随意性。
第二，逻辑应明确清晰。一方面，如果被告提交了部分主要证据导致诉讼的开始，但又隐藏了另一部分证据，这就导致难以认定该具体行政行为的效力。因此，应明确被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定“该部分证据、依据不能成为该具体行政行为的证据、依据”。 另一方面，应区别对待被告不提供和无正当理由逾期提供证据的两种情形，对于被告不提供证据应要求其作出书面解释，而确有正当理由不能按期举证的，可由被告向人民法院书面申请，经人民法院审查批准，可以延长举证期限。
第三，规定应灵活合理。《若干解释》第二十六条的规定只注重衡平行政主体和行政相对人的地位，忽略了对行政第三人权益的保护。当被告不提供或者无正当理由逾期提供证据时，如果行政第三人能够提供证据显示被告的具体行政行为的合法性，法院应当予以采纳。这样就避免了因被告故意拖延交付或者拒不交付证据而给第三人带来的损失，在保护其他公民、法人或其他组织合法权益的同时，也维护了法律的尊严和社会的公平正义。另一方面，随着2002 年最高人民法院发布了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，完善了被告逾期提供证据和延期提供证据如何认定问题，但其中对于延长的期限并未作出规定，应予以完善。
五、结语
本文对《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条之规定从立法目的、立法原则、立法技术三个方面进行了质疑，尽量通过限制行政主體的权力、给其设定举证责任，能够适当衡平行政相对人和行政机关的地位，保护相对人的利益。但结合其他法条规定来看，都忽略了对行政第三人权益的保护，从立法上切断了第三人参加行政诉讼的提供、补充证据的途径，将被告不提供法律后果转嫁到第三人身上，损害了第三人的利益。同时，第二款有关举证时效的规定过于机械，条款表述不够周延，存在逻辑上的欠缺，给本条文在司法实践中的适用带来一定的阻碍。因此，从立法学角度而言，第二十六条的规定存在一定不当之处。
（作者：山东大学法学院2008级本科生）
注释：
周佑勇、何渊.浅析行政第三人.法治政府网，发表日期：2007-06-05.
胡金龙.谁为行政诉讼中被告的过错买单？——浅析温州强达公司诉劳动局工伤行政认定案.http://www.110.com/ziliao/article-37937.html,发表日期：2008-06-26.
刘明利.立法学.山东大学组委会编，2002:25.
袁裕来.对行政诉讼法（修改建议稿）若干条款的质疑.中国检察出版社，2006：44.
周旺生.立法学.法律出版社，2009：74-79.
赵寒春.论我国行政诉讼中被告举证责任制度的立法现状及缺失.法学视野，2010（31）：5.
关键词 司法解释 立法目的 立法原则 立法技术
中图分类号： D912 文献标识码：A
一、最高院《若干解释》第二十六条释义
根据1981年6月10日第五届全国人大常委会第十九次会议通过的《关于加强法律解释工作的决定》，“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）于1999年由最高人民法院审判委员会审议通过，2000年3月10日开始施行，其目的在于结合行政审判工作实际，正确理解和适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）。其中第二十六条规定，“（1）在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。（2）被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”该条文是针对《行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”所做的司法解释。
具体分析该条文的内容，可以得出以下三点认识：第一，《行政诉讼法》第三十二条只规定了被告应当具有举证责任，《若干解释》第二十六条则是对此条文做了具体应用，规定了行政诉讼中被告举证责任承担和举证时效问题，同时将被告举证不能的结果与举证责任的分配在一个条款里体现。第二，该解释针对的主体只是行政主体，即作出具体行政行为的行政机关，不涉及行政相对人和行政第三人。第三，被告在规定时限内举证不能的结果，便是该具体行政行为无效。
以上规定具有一定合理性，由被告承担举证责任的规定符合行政诉讼法的客观性质，由于审查的是被告的具体行政行为，行政主体在搜集调取证据方面相比相对人具有不可比拟的优越性，它在占有资源、经费、技术性人员和设备等方面明显处于强势地位，因而其举证责任的配置是客观实际的。另一方面，有关举证期限的规定充分考虑到了现今案件冗杂结案率低，而节约诉讼成本提高诉讼效率的需求日益高涨的实际情况，就行政主体而言，在十日内就其自己做出的具体行政行为的事实根据和法律依据进行举证，理应是充分合理的。
但与此同时，科学的行政立法应当兼顾行政主体、行政相对人以及行政第三人的利益。所谓行政第三人，是指与已作出的行政行为有间接利害关系的，受行政权间接作用或约束的、行政法律关系中潜在的或暗示的公民、法人或者其他组织。 他们既不是行政主体，也不同于一般意义上的行政相对人即行政行为的直接针对人，是受行政权间接作用的第三方主体。《若干解释》第二十六条的规定从整体而言，没有考虑到保护行政第三人的合法权益问题，容易造成对第三人利益的损害。在案例一某公司诉劳动局工伤行政认定案中，以人事劳动局为被告，王某为第三人。被告方无正当理由延迟提交答辩状及作出具体行政行为的事实和法律依据，但在法院审理过程中，第三人向法庭提供了行政机关作出工伤认定的事实和法律依据以支持自己属于工伤的主张。最终，法院还是根据《若干解释》第二十六条第二款的规定，视为没有证据，判决撤销行政行为。 在这一案件中，由于行政主体没有按时提交证据，导致工伤认定书被撤销，当事人也自然无法据此索赔，这就造成当事人利益受损，可能还需另行提起诉讼等，造成讼累。据此，虽然在我国司法实践中司法解释能够起到一定弥补缺漏、规范立法的作用，但也难免出现偏离立法本意之处。下面将结合立法学的具体内容分析《若干解释》第二十六条的不当之处。
二、从立法目的角度看行政第三人保护的缺失
纵观古今中外法律思想家对立法目的的认识，可见立法就是为了分配和调节国家利益、社会利益、社会不同群体的利益和个人利益之间的关系，促使各种利益各得其所、各安其位，避免互相冲突，从而保证社会秩序的正常化。 我国《立法法》第一条明确规定了其立法目的：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”具体到行政诉讼法，其立法本意应为在保证行政主体有效行使职权的同时，又能保障公民、法人和其他組织的合法权益，达到利益兼顾互相平衡的效果。而最高院《若干解释》第二十六条在规定被告举证不能的结果即具体行政行为无效的同时，并未考虑到行政第三人的权益保护问题。如果此时第三人的利益同被告相一致，其只能通过被诉行政行为接受司法审查的结果来体现 ，如若被诉行政行为被撤销，第三人就必须要同样承担不利的法律责任。
再如案例二某企业内部领导人纠纷，纠纷一方甲擅自于工商局办理企业法定代表人变更登记，工商局在未进行详细审核的情形下为其进行了办理。而该企业的原法定代表人的乙在发现工商局的变更登记后，向政府申请了行政复议，要求工商局撤销其变更登记。随后，甲将政府起诉至中院，在法庭审判中政府一方未按期提供证据，仅在法庭上口述行政复议过程。中院遂以不履行举证义务为由撤销了政府的复议决定。虽然《行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”但在本案中，很明显作为行政第三人的乙在诉讼过程中并无任何主动权。一方面，他无法左右政府是否举证的行为，只能被动承担政府不履行举证义务的法律后果，即政府的复议决定被撤销，工商局将再次把企业法定代表人变更为甲。另一方面，如果第三人乙代替政府举证，他所提供证据能否作为法院维持行政行为的依据目前并无明确规定，依现行行诉法的规定他很难找到确切的法律根据来维护自身的权益。在这一过程中，社会公平正义的实现完全依靠于行政机关的“良心举证”和人民法院的司法权威，倘若行政机关恶意拖延，以损害自己的诉讼权益的行为来维护行政相对人权益，那么第三人利益又能由谁来保护呢？从这个角度而言，第二十六条的规定无疑违背了立法目的。
三、从立法原则角度看《若干解释》第二十六条的缺失
根据周旺生先生的观点，我国立法的基本原则有：宪法原则，法治原则，民主原则和科学原则。《立法法》第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。科学原则要求必须正确处理公民、法人和其他组织权利与义务与义务、权力和责任的关系，要以各种形式保障公民、法人和其他组织所享有的权利得以实现，不能任意给公民、法人和其他组织设定义务，更不能在立法（特别是行政立法和地方立法）中只设定或者主要设定公民的义务而忽视对公民权利的保护和保障。
根据科学原则的要求，具体到最高院《若干解释》的规定，其在限制行政机关的权力对其设定义务的同时，不应对第三人造成不利的后果，而是应有利于第三人权利的保护，否则该立法就是违背了科学原则。而结合案例二，根据《若干解释》的规定，被告不提供证据，法院可以因“原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的”依职权调取证据，但在其中忽略了第三人权益保护，切断了第三人参加行政诉讼的提供、补充证据的途径，这就是在原则上同立法的科学原则相抵触。另一方面，第二十六条的表述也不够周延，其中规定“被告无正当理由逾期提供证据的视为具体行政行为没有证据”，但何为“正当理由”，只能靠法官的自由裁量，容易造成一案多判，这也违背了科学原则的要求。
四、从立法技术角度对《若干解释》第二十六条的修改建议
根据以上三方面的讨论，具体到第二十六条的条款，存在一些立法技术方面的问题，现提出以下修改建议：
第一，表述应完备周延。对于最高院《若干解释》第二十六条“被告无正当理由逾期提供证据的视为具体行政行为没有证据”中“正当理由”的含义，只是在《若干解释》第二十八条提及“不可抗力等正当事由”的字样。因此，可采取列举的方法，将其明确出来，以避免审判实践中法官恣意滥用自由裁量权，造成判断的随意性。
第二，逻辑应明确清晰。一方面，如果被告提交了部分主要证据导致诉讼的开始，但又隐藏了另一部分证据，这就导致难以认定该具体行政行为的效力。因此，应明确被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定“该部分证据、依据不能成为该具体行政行为的证据、依据”。 另一方面，应区别对待被告不提供和无正当理由逾期提供证据的两种情形，对于被告不提供证据应要求其作出书面解释，而确有正当理由不能按期举证的，可由被告向人民法院书面申请，经人民法院审查批准，可以延长举证期限。
第三，规定应灵活合理。《若干解释》第二十六条的规定只注重衡平行政主体和行政相对人的地位，忽略了对行政第三人权益的保护。当被告不提供或者无正当理由逾期提供证据时，如果行政第三人能够提供证据显示被告的具体行政行为的合法性，法院应当予以采纳。这样就避免了因被告故意拖延交付或者拒不交付证据而给第三人带来的损失，在保护其他公民、法人或其他组织合法权益的同时，也维护了法律的尊严和社会的公平正义。另一方面，随着2002 年最高人民法院发布了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，完善了被告逾期提供证据和延期提供证据如何认定问题，但其中对于延长的期限并未作出规定，应予以完善。
五、结语
本文对《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条之规定从立法目的、立法原则、立法技术三个方面进行了质疑，尽量通过限制行政主體的权力、给其设定举证责任，能够适当衡平行政相对人和行政机关的地位，保护相对人的利益。但结合其他法条规定来看，都忽略了对行政第三人权益的保护，从立法上切断了第三人参加行政诉讼的提供、补充证据的途径，将被告不提供法律后果转嫁到第三人身上，损害了第三人的利益。同时，第二款有关举证时效的规定过于机械，条款表述不够周延，存在逻辑上的欠缺，给本条文在司法实践中的适用带来一定的阻碍。因此，从立法学角度而言，第二十六条的规定存在一定不当之处。
（作者：山东大学法学院2008级本科生）
注释：
周佑勇、何渊.浅析行政第三人.法治政府网，发表日期：2007-06-05.
胡金龙.谁为行政诉讼中被告的过错买单？——浅析温州强达公司诉劳动局工伤行政认定案.http://www.110.com/ziliao/article-37937.html,发表日期：2008-06-26.
刘明利.立法学.山东大学组委会编，2002:25.
袁裕来.对行政诉讼法（修改建议稿）若干条款的质疑.中国检察出版社，2006：44.
周旺生.立法学.法律出版社，2009：74-79.
赵寒春.论我国行政诉讼中被告举证责任制度的立法现状及缺失.法学视野，2010（31）：5.