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摘要对于农户向负有种子质量监管职责惹行政机关申请提起的田间鉴定，费用应该由国家财政向行政机关拨发，因为种子质量监管本身是行政机关的职责，其需要积极行使而不懈怠，现今农作物种子出现问题，说明行政机关在前几道监管环节中未尽到监管责任，未能够很好的履行自己的职权。那么，此时农户的申请鉴定，行政监管实际上是在为自己未尽的职权行为进行补救，那么，鉴定费用应该由其自身承担，而不应该由农户承担，因为农户作为纳税人，其已经通过税收的形式对行政机关的初次监管行为买单，而不需要再对行政机关的为补救自身的过时而进行的鉴定行为而进行二次直接的买单。
关键词种子质量鉴定 受理标准 种子质量监管
基金项目：本论文获华东政法大学大学生科学研究项目资助。
作者简介：程阳强、胡小琴，华东政法大学本科生。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-055-03
自古民以食为天，中国作为一个农业大国，几千年的农业文明是中华文明不可分割的组成部分。随着时代的变迁，科技的进步，不断增加第二产业和第三产业在国民经济生产中的比重，从而实现国家的现代化已是各国发展的趋势。但农业作为第一产业，仍然是国民经济的基础，是国家安全的基础。农作物种子作为农业生产中的关键因素，其安全是农业安全的关键内容。种子质量监管作为确保种子质量的唯一手段，在确保种子质量、保证农业安全中起着极为重要的作用。
一、种子质量监管概况
（一）种子质量监管主体
种子质量监管作为确保种子质量的重要方式，明确种子质量抽查的主体即明确了责任主体，因此，要很好的将种子监管的工作做好，首先要做的就是明确种子质量监管的主体。
我国《种子法》第五十五条规定：“农业、林业行政主管部门是种子行政执法机关。”由此可见，我们国家负有种子质量监管之责的是各级的农林部门。根据职权法定原则，各级行政部门必须积极的行使这一监管职责而不懈怠。
但同时，作为种子质量监管的唯一有权主体，在行使这一职权的时候，还应该严格的按照法律规定的要求去做。《种子法》第六十八条规定：“种子质量检验机构出具虚假检验证明的，与种子生产者、销售者承担连带责任。”这是因为，作为种子质量监管的唯一有权主体，一旦违反法律做出与事实不符的检验证明，不仅影响农民利益，还将严重的影响行政机关的公信力。因此，行政机关在行使职权的时候，应该严格的遵循职权法定制原则，按照行政法规的规定去完成自己所承担的行政职责。
（二）种子质量监管的方式
目前，我国种子监管的途径主要有四种：
一是对种子生产的行政审批以及种子进入市场的监管，这也是种子质量监管的主要手段。根据我国《种子法》第四章的第20条至第25条的规定，国家对商品种子生产实行许可制度，并且在第21条中严格的规定了种子生产者进行种子生产应该具备的技术条件；同时，在国务院颁布的《主要农作物品种审定办法》中又对主要农作物的种子的品种审定程序等进行了规定。通过对种子品种审定和生产的许可，从源头上对种子质量进行监管，这是种子质量的第一道保证。
二是种子推广过程中的地区审批制度，这是种子销售到农民手中之前对种子质量的最后一道监管。《种子法》第15条第1款规定：“主要农作物品种和主要林木品种在推广应用前应当通过国家级或者省级审定，申请者可以直接申请省级审定或者国家级审定。由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门确定的主要农作物品种和主要林木品种实行省级审定。”严格的要求品种在推广过程中要经过行政机关的审定；同时，在15条第4款规定：“在具有生态多样性的地区，省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门可以委托设区的市、自治州承担适宜于在特定生态区域内推广应用的主要农作物品种和主要林木品种的审定工作。”将推广审定的级别继续降低，以便确保种子能够适合地区的气候等因素。这是第二道、也是最后一道稳定的强制的监管。
三是在种子进入市场流通后，不定期的对一定的种子进行抽查。种子质量抽查是指各级农林行政执法部门在法定职权范围内依照法定程序对本地区种子市场进行定期或不定期检查的行政活动。在顺利前两道环节的监管之后，农作物的种子就可以进入市场。種子进入市场后，为了防止不法分子在经营过程中掺假，以次充好，种子法规规定，种子监管部门可以对进入市场的种子进行有目标的、不确定的进行抽查，以便确保在经过两层审批才进入市场的种子能够保证质量的进行买卖。根据行政检查的分类，这一检查属依职权抽查，即各级农林部门在职权范围内就其辖区内的种子生产、销售市场依法主动进行检查的行政活动。依职权抽查充分发挥行政部门的主观能动性，同时也是行政权扩张性表现。因此，这一环节的抽查是种子行政部门的职权，必须积极的行使。
四是在因为种子质量产生纠纷后，种子行政监管部门可以介入，对产生纠纷的种子进行质量检测，这一监管形式是目前在实践中最显而易见、为广大农户所见到的一种。这一环节是依申请抽查，指行政机关依据当事人的申请依法就反应的相关种子的生产、销售进行检查的行政活动，主要是在种子发生纠纷后农户申请，行政部门走入田间地头进行采样等，进而对质量进行监管。依申请抽查是行政机关依职权抽查的重要补充，但此时的监管带有事后的救济性质，因此，这一监管，对种子质量的保证、保证农户的利益起到的作用较小。
以上是我国目前主要的四种监管手段，但因为相对于前两类监管形式，抽查有很大的任意性。为了避免行政机关在抽查过程中滥用职权，扰乱市场的正常秩序，《农作物种子质量监督抽查管理办法》中明确的对种子质量监督抽查计划和方案、扦样及检验和结果的报送进行了规定。
虽然我国的种子行政法规对种子的质量标准、质量监管进行了一系列的规定，但是，因为我们的认识和社会发展的限制，任何法律都有不足之处。在目前的种子行政法规中，依旧有很多问题存在，笔者认为，最为突出、最为亟待解决的问题有三：一是对种子质量抽查、尤其是在种子质量发生纠纷后的田间的抽查的标准不确定，一是对依申请提起的种子质量鉴定的鉴定费用的规定不合理，三是从事种子质量抽检人员不具有相应的资质。
二、种子质量鉴定的问题分析
种子质量鉴定，指农业行政主管部门及其所属的种子管理机构或获得授权的种子质量检验机构，根据申请人的委托要求，自己或组织专家对质量争议的种子进行调查、分析、检验、判定，出具鉴定质量报告的过程。种子质量鉴定作为依申请种子质量抽查中重要内容，在《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》明确了种子鉴定的申请程序、鉴定人员的组成、鉴定程序、现场鉴定书及相关的法律责任。该办法是目前处理种子质量纠纷的重要依据，但在种子质量抽查的过程中，农作物种子质量纠纷发生后的田间现场鉴定中出现的问题是最多的，也是目前在实践中最为广大农户诟病的。
首先是田间现场鉴定的受理的标准。2003年农业部发布的《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第5条规定：“种子管理机构对申请人的申请进行审查，符合条件的，应当及时组织鉴定。有下列情形之一的，种子管理机构对现场鉴定申请不予受理：（1）针对所反映的质量问题，申请人提出鉴定申请时，需鉴定地块的作物生长期已错过该作物典型性状表现期，从技术上已无法鉴别所涉及质量纠纷起因的；（2）司法机构、仲裁机构、行政主管部门已对质量纠纷做出生效判决和处理决定的；（3）受当前技术水平的限制，无法通过田间现场鉴定的方式来判定所提及质量问题起因的；（4）纠纷涉及的种子没有质量判定标准、规定或者合同约定要求的；（5）有确凿的理由判定纠纷不是由种子质量所引起的；（6）不按规定缴纳鉴定费的。”规定了种子管理机构对现场鉴定申请不予受理的五种情况，但整个办法并未正面就符合这六项条件的现场鉴定申请所符合的标准进行规定。虽然从文理解释的角度讲，似乎只要不属于该办法规定限制情况，种子管理机构就应就农户的申请照单全收，但这显然是不现实的，因为我国目前的行政资源尚未达到这样的水平，也是不符合文理解释的。虽然该办法第五条中规定“针对所反映的质量问题，申请人提出鉴定申请时，需鉴定地块的作物生长期已错过该作物典型性状表现期，从技术上已无法鉴别所涉及质量纠纷起因的”为种子管理机构不予受理的情况之一，似乎是因为错过了鉴定时机，属于限于现有科技不可抗力。但是，这样的规定，对与农户来讲是极为不利的，因为这一条件没有一个适当的标准，广大农户根本没办法把握，甚至是专业的种子质量鉴定人员也未必能够把握。因此，需要有一个田间鉴定申请提起的农作物的外观标准来确保农户在申请时有据可依。
其次，从事种子质量抽检人员的资质问题。种子抽查实质抽查的是种子生物特性的检查，而种子的生物特性又会受到很多外在的因素如气候、土壤、土壤等的影响，因此，从事种子鉴定的鉴定人员必须具备相应的资质。《种子法》第45条明确了种子检验员所应具备的条件，同时《司法鉴定人员登记管理办法》也明确了司法鉴定人员须具备相应的资质，才能从事相关的司法鉴定工作。但是，目前我国种子鉴定领域的专业技术人员严重缺乏，因此，在目前的监管行政部门中有很多人员不具有相应的资质。
最后，是田间现场鉴定中的鉴定费用的承担问题。《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第5条第6款规定，不按规定缴纳鉴定费的不予鉴定。从这一规定可以看出，农作物田间鉴定的鉴定费用是由申请鉴定的农户承担的。这就使鉴定费用成了农户寻求法律保护的路上的第一只拦路虎，令很多本来就处于弱势的受害农户望而却步。但是，这样的规定与种子质量监管的宗旨不符。种子质量监管的出发点是为了通过确保种子质量来保护农户的利益，而农户申请进行田间鉴定也是为了维护自己的合法权益，保证自己所应该收到的利益，而种子鉴定费用往往不菲，如果将高昂的申请费用加于提出鉴定的申请的农户身上，则极大地挫伤了农民申请种子质量监管的积极性，导致许多应该解决的纠纷得不到及时的解决，久而久之积压为大的群体性事件；另一方面，种子质量监管本身就是种子质量监管部门应该积极履行的职责，其有确保进入市场，到达农户手中的种子的质量的义务，一旦种子出现质量问题，这就说明种子行政监管部门没有很好的履行自己的义务，而此时再让申请者为种子质量鉴定承担费用，无疑是让申请者为种子质量监管部门履行他们的义务再一次买单（初次买单是国家财政），这无疑是不合理的。
以上问题是目前我国种子质量监管、尤其是种子田间质量鉴定中的一些实际问题。要更好的规范种子质量，减少种子质量引起的纠纷，解决这些问题势在必行。
三、问题的可行性解决方案
在明确了问题和问题产生的原因后，我们就需要结合实践经验和理论知识来对此进行分析，以便对问题提出可行的解决方案。
（一）田间种子质量鉴定的受理标准
前文论及，目前我国对田间种子的鉴定的标准没有很明确的规定，造成对田间鉴定的申请的受理很难把握，因此，在接下来的一段时间内，行政机关应该结合过去一段时间内对田间鉴定的经验、农业相关知识和国家相关政策制定有关种子质量田间鉴定提出申请的标准。
我们认为，在田间鉴定申请的标准的时候，应该考虑到以下几个因素：
首先是受害当事人的人数。由于本地区地理、气候等自然因素的限制往往使得某一地区的可供选择主要农作物种子品种数量较少，加之有些当地政府以行政指导方式指导农民购种特定品种种子，这使得当发生种子质量问题时，牵一户而动全村乃至动全镇。众多农户反映相同品种或同一品牌种子的质量问题时，已形成重要的群众集体纠纷，因此，不论其是否符合其他的标准，行政机关也应当及时受理此类申请，进行田间鉴定，以便给出农户一个准确的结果，以便农户进行下一步的规划，同时也避免酿成群体性事件。
其次，是可能有质量问题的种子的外观生长状况。田间鉴定的申请，对于农民来说，唯一能够进行判断的就是种子的外在生长状况。例如，在同等的条件下，植株高低不齐、花期延后、不接果实等等，都是可以从外观进行判断的，因此，在制定申请标准时，应该充分的考虑到农民判断的便利，就种子问题常出现的有共性的外在生长状况进行概括性规定。
再次即当事人受害程度。当事人因种子质量问题出现的损害包括直接损害和间接损害，直接损害是指农户购买质量问题种子实际的支出费用。间接损害包括因播种质量问题种子所引起的作物减产、绝产所带来的经济损失。相对于种子生产商和销售商而言，受害的当事人处于明显的弱势地位，播种于田间的种子很可能是农户全年收入的重要来源，直接关系到当事人的生产生活，因此，可以将当事人损害程度因作为行政机关受理种子质量纠纷的申请的重要因素。
最后，质量问题可能反映的是本地区主要种子生产商和销售商种子质量问题。农作物种子的生产商和销售商往往会在地方形成垄断性经营，因此地方主要的种子生产商和销售商如果出现质量问题，那么本地区的农业安全将面临重大威胁，同时外销其他地区的种子出现问题将会扩大种子问题带来的损害，因此就反映地区主要种子生产商和销售商种子质量问题时应引起行政机关的足够重视。
（二）种子鉴定从业人员的队伍培养
种子鉴定是一门专业性极强的工作，因此，對于种子质量鉴定的人员的专业资质必须有很严格的要求。鉴于我国的现状，我们国家在接下来的一段时间内，应该不断地加大对种子质量专业人员的培养与专业能力的提高；不断地加大对农业专业人员技术培养的扶持力度，为农业技术的发展进入大量的投资；进一步加大农业专业院校的各项投入，为农业专业技术人员的培养提供好的环境；加大对农业专业技术人员的扶助力度，不断地鼓励农业专业技术人员进入基层；加大对基层执法环境的改善，为农业技术人员在基层工作创造良好的条件；种子行政主管机关也应建立人员培训机制、人员的定期考察机制和群众反馈机制，对现有的农业专业技术人员进行培训和考核。
（三）申请种子质量鉴定费用的承担
种子质量鉴定是昂贵的鉴定，费用成为了当事人寻求法律保护之路上的第一只拦路虎，很多当事人特别是处于弱势的受害农户望而却步。因此，使农户更好的进行申请鉴定，完成自身的权利保护，鉴定费用的问题是不可回避的需要解决的问题。
对于种子质量鉴定的费用问题，笔者认为应该有多种的分配机制。
首先，对于前文提到的农户向负有种子质量监管职责惹行政机关申请提起的田间鉴定，费用应该由国家财政向行政机关拨发。因为种子质量监管本身是行政机关的职责，其需要积极行使而不懈怠，现今农作物种子出现问题，说明行政机关在前几道监管环节中未尽到监管责任，未能够很好的履行自己的职权，那么，此时农户的申请鉴定，行政监管实际上是在为自己未尽的职权行为进行补救，那么，鉴定费用应该由其自身承担，而不应该由农户承担，因为农户作为纳税人，其已经通过税收的形式对行政机关的初次监管行为买单，而不需要再对行政机关的为补救自身的过时而进行的鉴定行为而进行二次直接的买单。
其次，对于在诉讼过程对种子质量提起的鉴定费用，应该分两种情况解决：第一种情况，对于在进行了田间鉴定后进入了诉讼阶段，不论是诉讼双方任何哪一方对鉴定结果提出异议，申请进行再一次的司法鉴定，那么，这种鉴定实质上是对行政机关的鉴定结果的质疑，而且，经过田间鉴定，行政机关已经切实的履行了自己的职责，，此时申请人再提出鉴定，就应该人为自愿承担鉴定费用；同时，此时的鉴定属于司法机关即法院的委托为之，此鉴定费用不属于国家财政的负责范围，因此，在这一过程中的鉴定费用，应该按照谁申请谁负担的一般原则进行分配，或者由双方协商决定。第二种情况，对于没有向行政机关申请田间鉴定就直接进入诉讼程序的、在诉讼过程中进行司法鉴定的，鉴定费用应该借鉴医疗事故鉴定费用的分担方法，根据鉴定结果进行分担。2002年由国务院颁布的《医疗事故处理条例》第34条规定：“医疗事故技术鉴定，可以收取鉴定费用。经鉴定，属于医疗事故的，鉴定费用由医疗机构支付；不属于医疗事故的，鉴定费用由提出医疗事故处理申请的一方支付。”我们认为，这一条规定同样适用于这种情况下的种子质量鉴定：如果鉴定结果种子确实存在质量问题，那么这一笔费用就由种子生产者或者经营者来负担；如果种子没有质量问题，则由提出申请的一方进行负担。这种根据鉴定结果来确定而不是预先支付鉴定费用的方式是当前世界各国司法鉴定救助的重要内容，是均衡当事人双方经济实力不平等的重要调节手段。
通过以上的制度构建，本文认为，应该能够解决在实践中的鉴定费用的问题，也能够为种子质量纠纷的解决带来重大的突破。
四、结语
行文至此，对于种子质量纠纷中的行政化解决方面的问题已经基本解决，但同时我们也应该看到，以上的措施只是仅仅对现有问题针对性的补救，要从根本上解决种子质量监管的种种问题，还必须从制度上进行进一步的完善，如开放多条鉴定渠道、统一鉴定机构的行业标准、规范行业准入与淘汰机制，对生产许可证和经营许可证实行年检制度，完善行政执法监督机制、加强行政不作为的规制等措施，以便更好的规范种子生产经营，从而从源头上保障种子的质量，杜绝问题的发生。
参考文献：
［1］向子钧．种子法300问．湖北科学技术出版社．2004年版．
［2］彭贵才．行政执法理论与实务．北京大学出版社．2005年版．
［3］胡建淼．行政法学．法律出版社．2010年版．
［4］闫信良．农资产品质量．中国法制出版社．2008年版．
［5］中华人民共和国种子法实用指南．华文出版社2001年版．
［6］宋富法，李清芳．以案说法——种子法．中国社会出版社．2006年版．
关键词种子质量鉴定 受理标准 种子质量监管
基金项目：本论文获华东政法大学大学生科学研究项目资助。
作者简介：程阳强、胡小琴，华东政法大学本科生。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-055-03
自古民以食为天，中国作为一个农业大国，几千年的农业文明是中华文明不可分割的组成部分。随着时代的变迁，科技的进步，不断增加第二产业和第三产业在国民经济生产中的比重，从而实现国家的现代化已是各国发展的趋势。但农业作为第一产业，仍然是国民经济的基础，是国家安全的基础。农作物种子作为农业生产中的关键因素，其安全是农业安全的关键内容。种子质量监管作为确保种子质量的唯一手段，在确保种子质量、保证农业安全中起着极为重要的作用。
一、种子质量监管概况
（一）种子质量监管主体
种子质量监管作为确保种子质量的重要方式，明确种子质量抽查的主体即明确了责任主体，因此，要很好的将种子监管的工作做好，首先要做的就是明确种子质量监管的主体。
我国《种子法》第五十五条规定：“农业、林业行政主管部门是种子行政执法机关。”由此可见，我们国家负有种子质量监管之责的是各级的农林部门。根据职权法定原则，各级行政部门必须积极的行使这一监管职责而不懈怠。
但同时，作为种子质量监管的唯一有权主体，在行使这一职权的时候，还应该严格的按照法律规定的要求去做。《种子法》第六十八条规定：“种子质量检验机构出具虚假检验证明的，与种子生产者、销售者承担连带责任。”这是因为，作为种子质量监管的唯一有权主体，一旦违反法律做出与事实不符的检验证明，不仅影响农民利益，还将严重的影响行政机关的公信力。因此，行政机关在行使职权的时候，应该严格的遵循职权法定制原则，按照行政法规的规定去完成自己所承担的行政职责。
（二）种子质量监管的方式
目前，我国种子监管的途径主要有四种：
一是对种子生产的行政审批以及种子进入市场的监管，这也是种子质量监管的主要手段。根据我国《种子法》第四章的第20条至第25条的规定，国家对商品种子生产实行许可制度，并且在第21条中严格的规定了种子生产者进行种子生产应该具备的技术条件；同时，在国务院颁布的《主要农作物品种审定办法》中又对主要农作物的种子的品种审定程序等进行了规定。通过对种子品种审定和生产的许可，从源头上对种子质量进行监管，这是种子质量的第一道保证。
二是种子推广过程中的地区审批制度，这是种子销售到农民手中之前对种子质量的最后一道监管。《种子法》第15条第1款规定：“主要农作物品种和主要林木品种在推广应用前应当通过国家级或者省级审定，申请者可以直接申请省级审定或者国家级审定。由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门确定的主要农作物品种和主要林木品种实行省级审定。”严格的要求品种在推广过程中要经过行政机关的审定；同时，在15条第4款规定：“在具有生态多样性的地区，省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门可以委托设区的市、自治州承担适宜于在特定生态区域内推广应用的主要农作物品种和主要林木品种的审定工作。”将推广审定的级别继续降低，以便确保种子能够适合地区的气候等因素。这是第二道、也是最后一道稳定的强制的监管。
三是在种子进入市场流通后，不定期的对一定的种子进行抽查。种子质量抽查是指各级农林行政执法部门在法定职权范围内依照法定程序对本地区种子市场进行定期或不定期检查的行政活动。在顺利前两道环节的监管之后，农作物的种子就可以进入市场。種子进入市场后，为了防止不法分子在经营过程中掺假，以次充好，种子法规规定，种子监管部门可以对进入市场的种子进行有目标的、不确定的进行抽查，以便确保在经过两层审批才进入市场的种子能够保证质量的进行买卖。根据行政检查的分类，这一检查属依职权抽查，即各级农林部门在职权范围内就其辖区内的种子生产、销售市场依法主动进行检查的行政活动。依职权抽查充分发挥行政部门的主观能动性，同时也是行政权扩张性表现。因此，这一环节的抽查是种子行政部门的职权，必须积极的行使。
四是在因为种子质量产生纠纷后，种子行政监管部门可以介入，对产生纠纷的种子进行质量检测，这一监管形式是目前在实践中最显而易见、为广大农户所见到的一种。这一环节是依申请抽查，指行政机关依据当事人的申请依法就反应的相关种子的生产、销售进行检查的行政活动，主要是在种子发生纠纷后农户申请，行政部门走入田间地头进行采样等，进而对质量进行监管。依申请抽查是行政机关依职权抽查的重要补充，但此时的监管带有事后的救济性质，因此，这一监管，对种子质量的保证、保证农户的利益起到的作用较小。
以上是我国目前主要的四种监管手段，但因为相对于前两类监管形式，抽查有很大的任意性。为了避免行政机关在抽查过程中滥用职权，扰乱市场的正常秩序，《农作物种子质量监督抽查管理办法》中明确的对种子质量监督抽查计划和方案、扦样及检验和结果的报送进行了规定。
虽然我国的种子行政法规对种子的质量标准、质量监管进行了一系列的规定，但是，因为我们的认识和社会发展的限制，任何法律都有不足之处。在目前的种子行政法规中，依旧有很多问题存在，笔者认为，最为突出、最为亟待解决的问题有三：一是对种子质量抽查、尤其是在种子质量发生纠纷后的田间的抽查的标准不确定，一是对依申请提起的种子质量鉴定的鉴定费用的规定不合理，三是从事种子质量抽检人员不具有相应的资质。
二、种子质量鉴定的问题分析
种子质量鉴定，指农业行政主管部门及其所属的种子管理机构或获得授权的种子质量检验机构，根据申请人的委托要求，自己或组织专家对质量争议的种子进行调查、分析、检验、判定，出具鉴定质量报告的过程。种子质量鉴定作为依申请种子质量抽查中重要内容，在《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》明确了种子鉴定的申请程序、鉴定人员的组成、鉴定程序、现场鉴定书及相关的法律责任。该办法是目前处理种子质量纠纷的重要依据，但在种子质量抽查的过程中，农作物种子质量纠纷发生后的田间现场鉴定中出现的问题是最多的，也是目前在实践中最为广大农户诟病的。
首先是田间现场鉴定的受理的标准。2003年农业部发布的《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第5条规定：“种子管理机构对申请人的申请进行审查，符合条件的，应当及时组织鉴定。有下列情形之一的，种子管理机构对现场鉴定申请不予受理：（1）针对所反映的质量问题，申请人提出鉴定申请时，需鉴定地块的作物生长期已错过该作物典型性状表现期，从技术上已无法鉴别所涉及质量纠纷起因的；（2）司法机构、仲裁机构、行政主管部门已对质量纠纷做出生效判决和处理决定的；（3）受当前技术水平的限制，无法通过田间现场鉴定的方式来判定所提及质量问题起因的；（4）纠纷涉及的种子没有质量判定标准、规定或者合同约定要求的；（5）有确凿的理由判定纠纷不是由种子质量所引起的；（6）不按规定缴纳鉴定费的。”规定了种子管理机构对现场鉴定申请不予受理的五种情况，但整个办法并未正面就符合这六项条件的现场鉴定申请所符合的标准进行规定。虽然从文理解释的角度讲，似乎只要不属于该办法规定限制情况，种子管理机构就应就农户的申请照单全收，但这显然是不现实的，因为我国目前的行政资源尚未达到这样的水平，也是不符合文理解释的。虽然该办法第五条中规定“针对所反映的质量问题，申请人提出鉴定申请时，需鉴定地块的作物生长期已错过该作物典型性状表现期，从技术上已无法鉴别所涉及质量纠纷起因的”为种子管理机构不予受理的情况之一，似乎是因为错过了鉴定时机，属于限于现有科技不可抗力。但是，这样的规定，对与农户来讲是极为不利的，因为这一条件没有一个适当的标准，广大农户根本没办法把握，甚至是专业的种子质量鉴定人员也未必能够把握。因此，需要有一个田间鉴定申请提起的农作物的外观标准来确保农户在申请时有据可依。
其次，从事种子质量抽检人员的资质问题。种子抽查实质抽查的是种子生物特性的检查，而种子的生物特性又会受到很多外在的因素如气候、土壤、土壤等的影响，因此，从事种子鉴定的鉴定人员必须具备相应的资质。《种子法》第45条明确了种子检验员所应具备的条件，同时《司法鉴定人员登记管理办法》也明确了司法鉴定人员须具备相应的资质，才能从事相关的司法鉴定工作。但是，目前我国种子鉴定领域的专业技术人员严重缺乏，因此，在目前的监管行政部门中有很多人员不具有相应的资质。
最后，是田间现场鉴定中的鉴定费用的承担问题。《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》第5条第6款规定，不按规定缴纳鉴定费的不予鉴定。从这一规定可以看出，农作物田间鉴定的鉴定费用是由申请鉴定的农户承担的。这就使鉴定费用成了农户寻求法律保护的路上的第一只拦路虎，令很多本来就处于弱势的受害农户望而却步。但是，这样的规定与种子质量监管的宗旨不符。种子质量监管的出发点是为了通过确保种子质量来保护农户的利益，而农户申请进行田间鉴定也是为了维护自己的合法权益，保证自己所应该收到的利益，而种子鉴定费用往往不菲，如果将高昂的申请费用加于提出鉴定的申请的农户身上，则极大地挫伤了农民申请种子质量监管的积极性，导致许多应该解决的纠纷得不到及时的解决，久而久之积压为大的群体性事件；另一方面，种子质量监管本身就是种子质量监管部门应该积极履行的职责，其有确保进入市场，到达农户手中的种子的质量的义务，一旦种子出现质量问题，这就说明种子行政监管部门没有很好的履行自己的义务，而此时再让申请者为种子质量鉴定承担费用，无疑是让申请者为种子质量监管部门履行他们的义务再一次买单（初次买单是国家财政），这无疑是不合理的。
以上问题是目前我国种子质量监管、尤其是种子田间质量鉴定中的一些实际问题。要更好的规范种子质量，减少种子质量引起的纠纷，解决这些问题势在必行。
三、问题的可行性解决方案
在明确了问题和问题产生的原因后，我们就需要结合实践经验和理论知识来对此进行分析，以便对问题提出可行的解决方案。
（一）田间种子质量鉴定的受理标准
前文论及，目前我国对田间种子的鉴定的标准没有很明确的规定，造成对田间鉴定的申请的受理很难把握，因此，在接下来的一段时间内，行政机关应该结合过去一段时间内对田间鉴定的经验、农业相关知识和国家相关政策制定有关种子质量田间鉴定提出申请的标准。
我们认为，在田间鉴定申请的标准的时候，应该考虑到以下几个因素：
首先是受害当事人的人数。由于本地区地理、气候等自然因素的限制往往使得某一地区的可供选择主要农作物种子品种数量较少，加之有些当地政府以行政指导方式指导农民购种特定品种种子，这使得当发生种子质量问题时，牵一户而动全村乃至动全镇。众多农户反映相同品种或同一品牌种子的质量问题时，已形成重要的群众集体纠纷，因此，不论其是否符合其他的标准，行政机关也应当及时受理此类申请，进行田间鉴定，以便给出农户一个准确的结果，以便农户进行下一步的规划，同时也避免酿成群体性事件。
其次，是可能有质量问题的种子的外观生长状况。田间鉴定的申请，对于农民来说，唯一能够进行判断的就是种子的外在生长状况。例如，在同等的条件下，植株高低不齐、花期延后、不接果实等等，都是可以从外观进行判断的，因此，在制定申请标准时，应该充分的考虑到农民判断的便利，就种子问题常出现的有共性的外在生长状况进行概括性规定。
再次即当事人受害程度。当事人因种子质量问题出现的损害包括直接损害和间接损害，直接损害是指农户购买质量问题种子实际的支出费用。间接损害包括因播种质量问题种子所引起的作物减产、绝产所带来的经济损失。相对于种子生产商和销售商而言，受害的当事人处于明显的弱势地位，播种于田间的种子很可能是农户全年收入的重要来源，直接关系到当事人的生产生活，因此，可以将当事人损害程度因作为行政机关受理种子质量纠纷的申请的重要因素。
最后，质量问题可能反映的是本地区主要种子生产商和销售商种子质量问题。农作物种子的生产商和销售商往往会在地方形成垄断性经营，因此地方主要的种子生产商和销售商如果出现质量问题，那么本地区的农业安全将面临重大威胁，同时外销其他地区的种子出现问题将会扩大种子问题带来的损害，因此就反映地区主要种子生产商和销售商种子质量问题时应引起行政机关的足够重视。
（二）种子鉴定从业人员的队伍培养
种子鉴定是一门专业性极强的工作，因此，對于种子质量鉴定的人员的专业资质必须有很严格的要求。鉴于我国的现状，我们国家在接下来的一段时间内，应该不断地加大对种子质量专业人员的培养与专业能力的提高；不断地加大对农业专业人员技术培养的扶持力度，为农业技术的发展进入大量的投资；进一步加大农业专业院校的各项投入，为农业专业技术人员的培养提供好的环境；加大对农业专业技术人员的扶助力度，不断地鼓励农业专业技术人员进入基层；加大对基层执法环境的改善，为农业技术人员在基层工作创造良好的条件；种子行政主管机关也应建立人员培训机制、人员的定期考察机制和群众反馈机制，对现有的农业专业技术人员进行培训和考核。
（三）申请种子质量鉴定费用的承担
种子质量鉴定是昂贵的鉴定，费用成为了当事人寻求法律保护之路上的第一只拦路虎，很多当事人特别是处于弱势的受害农户望而却步。因此，使农户更好的进行申请鉴定，完成自身的权利保护，鉴定费用的问题是不可回避的需要解决的问题。
对于种子质量鉴定的费用问题，笔者认为应该有多种的分配机制。
首先，对于前文提到的农户向负有种子质量监管职责惹行政机关申请提起的田间鉴定，费用应该由国家财政向行政机关拨发。因为种子质量监管本身是行政机关的职责，其需要积极行使而不懈怠，现今农作物种子出现问题，说明行政机关在前几道监管环节中未尽到监管责任，未能够很好的履行自己的职权，那么，此时农户的申请鉴定，行政监管实际上是在为自己未尽的职权行为进行补救，那么，鉴定费用应该由其自身承担，而不应该由农户承担，因为农户作为纳税人，其已经通过税收的形式对行政机关的初次监管行为买单，而不需要再对行政机关的为补救自身的过时而进行的鉴定行为而进行二次直接的买单。
其次，对于在诉讼过程对种子质量提起的鉴定费用，应该分两种情况解决：第一种情况，对于在进行了田间鉴定后进入了诉讼阶段，不论是诉讼双方任何哪一方对鉴定结果提出异议，申请进行再一次的司法鉴定，那么，这种鉴定实质上是对行政机关的鉴定结果的质疑，而且，经过田间鉴定，行政机关已经切实的履行了自己的职责，，此时申请人再提出鉴定，就应该人为自愿承担鉴定费用；同时，此时的鉴定属于司法机关即法院的委托为之，此鉴定费用不属于国家财政的负责范围，因此，在这一过程中的鉴定费用，应该按照谁申请谁负担的一般原则进行分配，或者由双方协商决定。第二种情况，对于没有向行政机关申请田间鉴定就直接进入诉讼程序的、在诉讼过程中进行司法鉴定的，鉴定费用应该借鉴医疗事故鉴定费用的分担方法，根据鉴定结果进行分担。2002年由国务院颁布的《医疗事故处理条例》第34条规定：“医疗事故技术鉴定，可以收取鉴定费用。经鉴定，属于医疗事故的，鉴定费用由医疗机构支付；不属于医疗事故的，鉴定费用由提出医疗事故处理申请的一方支付。”我们认为，这一条规定同样适用于这种情况下的种子质量鉴定：如果鉴定结果种子确实存在质量问题，那么这一笔费用就由种子生产者或者经营者来负担；如果种子没有质量问题，则由提出申请的一方进行负担。这种根据鉴定结果来确定而不是预先支付鉴定费用的方式是当前世界各国司法鉴定救助的重要内容，是均衡当事人双方经济实力不平等的重要调节手段。
通过以上的制度构建，本文认为，应该能够解决在实践中的鉴定费用的问题，也能够为种子质量纠纷的解决带来重大的突破。
四、结语
行文至此，对于种子质量纠纷中的行政化解决方面的问题已经基本解决，但同时我们也应该看到，以上的措施只是仅仅对现有问题针对性的补救，要从根本上解决种子质量监管的种种问题，还必须从制度上进行进一步的完善，如开放多条鉴定渠道、统一鉴定机构的行业标准、规范行业准入与淘汰机制，对生产许可证和经营许可证实行年检制度，完善行政执法监督机制、加强行政不作为的规制等措施，以便更好的规范种子生产经营，从而从源头上保障种子的质量，杜绝问题的发生。
参考文献：
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