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摘要“村民守则”对村民上访进行限制，侵犯村民的信访权利。为了保护公民信访权利，应明确信访权的权利属性。信访权利是公民的一项基本权利，具有救济性和私益性。《信访条例》明确规定了对信访权的保护，并有宪法依据。
关键词信访 信访权 基本权利
作者简介：杜婧，华东政法大学研究生教育学院宪法学与行政法学专业研究生，研究方向：行政法学。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-167-02
浙江台州小板桥村近日下发了一份“村民守则”，其中有一条款规定：“无正当理由、未经村两委许可的上访行为，扣除粮食补偿款1年至10年，情节严重的，一切后果自负。”该守则公布之后，一些网友留言对此质疑和调侃。网友“恨爹不成刚”哈哈一笑：这年头连准备上访都被拘留，那么无正当理由上访就是罪加一等。网友“月月红”质问道：依法信访怎么还要经过“村两委会许可”，告村委会主任还得村委会主任同意才行吗？网友“拉斐尔”自认倒霉：村规大于国法，县官不如现管，认了吧。上访是宪法赋予公民的权利，未经村两委许可的上访行为要受到扣除粮食补偿款和其他未知惩罚，这严重侵犯了村民的信访权。
我国宪法并没有明确提出信访权这一概念，而是在05年国务院颁布施行的《信访条例》里明确了信访的概念，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。那么信访权就可以理解为一种公民或组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，拥有的采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，并获得有关行政机关依法处理的权利。信访权与其他权利相比，具有救济性和私益性的特征。首先，信访权是在公民或组织的合法权利被公权力侵害的时候产生的，用来保障其他权利的实现，具有救济性。其次，被侵害的公民或组织的合法权利是私人利益，而非社会公共利益，具有私益性，不同于请愿权。
关于信访权的权利属性，国内学者存在着争议，把信访权归类为自由权、救济权、参政权、受益权都各有理由。有的争议的起点是不正确的，根据不合理的权利的分类或者完全忽略权利的种类而给信访权一个定性，不能全面地包含权利的特征。首先，根据与国家权力关系的不同，基本权利可以划分为自由权与社会权。支持该权利是自由权的学者认为，信访权是一项表达自由权，即公民、法人或其他组织依法享有的通过法定的形式，按照法定的权限和程序向国家和政府表达意志的自由。①但是根据自由权与社会权的划分标准，我认为信访权归为社会权更合适。因为自由权的实现依赖消极的国家权力行为，社会权则寄希望于积极的国家观念，自由权又被称为“基本自由”或“免于束缚的自由”。社会权又被称为“免于匮乏的自由”。②根据信访权的行使方式“向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”，表明信访权要依靠国家权力的积极作为和帮助才能得以实现，而不是免于国家权力干涉与强制而放任自由意志与行为来实现。在区别自由权和社会权时，有一个对国家公权力信任度的标准。在这个标准上，信访权给予了对国家公权力较大程度的信任，通过信任公权力从而提出建议、意见和投诉请求，期待行政机关的妥善处理。在划分基本权利时，有的学者还加入了参政权，一种介于自由权和社会权之间的权利，既不排斥也不依赖国家公权力。支持信访权属于参政权的学者认为信访权是参政权派生出来的一项特殊的权利形式，是公民通过各种途径和方式管理国家事务、经济文化事务和社会事务的一项民主权利。③其次，根据保障基本权利过程中所发挥的不同功用为标准，基本权利可以分为实体性权利、程序性权利和救济性权利。有学者认为，信访权在性质上具有双重性：一方面，它是宪法赋予公民的一项基本权利，具有实体内容；另一方面，它同时又是一项信访人寻求救济的程序性权利。④相反，救济权说的学者主张请愿权、诉愿权和诉讼权共同构成了权利救济权,信访权是对宪法原权利实施救济的宪法性救济权。⑤实体性权利是权利主体在社会生活中应该享有的满足一切最基本社会需求的权利。其他权利的存在都是为了更好地实现实体性权利。它是最根本、最“天然的”权利。而程序性权利相对于实体性权利来说，是一种辅助的、“人制定的”权利。为了保障实体性权利的实现所制定出的规范的、强制的权利。救济性权利是当基本权利受到侵害时来保障其实现的权利，它的存在是以别的基本权利存在并受到侵害为前提的。根据实体性权利、程序性权利和救济性权利的不同内涵，信访权应该归为救济权，并且属于救济权中的诉愿权，即公民享有在权利受到侵害时予以行政申诉和请求的权利。
虽然信访权这一概念没有直接体现在宪法条文中，但是《宪法》第四十一条第一、二款规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。宪法这一条的规定被视为信访权的宪法渊源。信访权具有宪法基本人权的属性。信訪权在性质上具有双重性。一方面，它是宪法赋予公民的一项宪法权利；另一方面，从信访的内容上来看，它同时也是一项信访人寻求救济的私权利。信访权的这一双重性质决定了信访制度是维护和保障公民、法人和其他组织合法权益以及社会公益的一项重要民主制度。信访权作为公民诉求公共权力救济的维权途径，是宪法权利。而且保障人权原则也已经通过修宪得到了明确。在这样的背景下，信访权也必然是一项基本人权。⑥这种权利是不得被限制的，它源自于人们在国家生活中的主人翁地位，源自于国家机关和国家工作人员都是人民的代理人，都是在为人民服务的这样一种地位，它有义务接受人民的监督，即使有时是不正确的批评，国家也没有限制它行使的权力。⑦从宪法基本权利的高度来看信访权，可以排除公权力对信访权的侵害。为那些认为“宪法没有规定的权利公民就不能享有，否则是违法的”的人提供了有力的依据。在有学者提出积极宪政的概念后，可以认为信访权的实现体现出积极宪政的特征。积极宪政认为国家权力不但是有限的，更应当是有效的，通过国家权力的行使，能够为公民权利和社会正义的实现提供积极的保障。与消极宪政相比，积极宪政更加强调了国家和政府的责任。⑧同时《信访条例》从对行政机关如何规范进行信访工作的角度保障了公民的信访权。如第三条规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。第九条规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关事项。
在对信访权的权利属性作出分析之后，再看案例中“村民守则”的规定，不论其制定的主体和程序是否合法，单单一项需要村两委同意，就已经践踏了村民的信访权。另外《信访条例》第十四条明确规定了信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（1）行政机关及其工作人员；（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（3）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（4）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（5）村民委员会、居民委员会及其成员。正如网友评价的“告村委会还得村委会同意吗？”村规则大于国法的现象比比皆是。一些村民说，村里制定苛刻的“村民守则”，有一个重要原因，即卖地办起的市场有些是村干部参与经营，缺乏监督，怕群众上访反映问题。这反映出一部分官员为了私利滥用职权侵犯公民权利。而信访权存在的目的正是为了监督行政机关的行为，杜绝一切滥用权力、侵犯他人合法权益的行为。即便是这些行政机关颇有微词认为上访的群众是无理取闹，属于“利益驱动型”上访者，给日常行政工作带来麻烦和困扰，也不能因此违背宪法、剥夺公民的基本权利。为了保障公民的信访权利，必须明确信访权利的属性，以宪法基本权利高度看待信访权，用以对抗公权利的一切“出轨行为”。
注釋：
①李绍章．信访权行使正当性价值研究．资料来源：http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=26322（访问时间为2009年11月19日）．
②秦奥蕾．基本权利体系研究．山东人民出版社．2009年版．第78页．
③林喆．公民基本人权法律制度研究．北京大学出版社．2006年版．第179页．
④沈桥林，李洁．论信访权的宪法地位．江汉大学学报(社会科学版)．2009（4）．
⑤陈新民．中华民国宪法释论．三民书局．1995年版．第327页．
⑥李洁．信访权的宪法学研究．江西师范大学2009年硕士论文．第5页．
⑦陈建平．论公民上访的法律限制——深圳市《关于依法处理非正常上访行为的通知》引发的思考．岭南学刊．2010年第5期．
⑧殷啸虎．论当代中国制宪理念的演进——以国家权力与公民权利的关系为对象．国家社会科学重大项目《中国模式研究》（项目批准号：09＆ZD001）的阶段性研究成果．第8页．
关键词信访 信访权 基本权利
作者简介：杜婧，华东政法大学研究生教育学院宪法学与行政法学专业研究生，研究方向：行政法学。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-167-02
浙江台州小板桥村近日下发了一份“村民守则”，其中有一条款规定：“无正当理由、未经村两委许可的上访行为，扣除粮食补偿款1年至10年，情节严重的，一切后果自负。”该守则公布之后，一些网友留言对此质疑和调侃。网友“恨爹不成刚”哈哈一笑：这年头连准备上访都被拘留，那么无正当理由上访就是罪加一等。网友“月月红”质问道：依法信访怎么还要经过“村两委会许可”，告村委会主任还得村委会主任同意才行吗？网友“拉斐尔”自认倒霉：村规大于国法，县官不如现管，认了吧。上访是宪法赋予公民的权利，未经村两委许可的上访行为要受到扣除粮食补偿款和其他未知惩罚，这严重侵犯了村民的信访权。
我国宪法并没有明确提出信访权这一概念，而是在05年国务院颁布施行的《信访条例》里明确了信访的概念，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。那么信访权就可以理解为一种公民或组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，拥有的采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，并获得有关行政机关依法处理的权利。信访权与其他权利相比，具有救济性和私益性的特征。首先，信访权是在公民或组织的合法权利被公权力侵害的时候产生的，用来保障其他权利的实现，具有救济性。其次，被侵害的公民或组织的合法权利是私人利益，而非社会公共利益，具有私益性，不同于请愿权。
关于信访权的权利属性，国内学者存在着争议，把信访权归类为自由权、救济权、参政权、受益权都各有理由。有的争议的起点是不正确的，根据不合理的权利的分类或者完全忽略权利的种类而给信访权一个定性，不能全面地包含权利的特征。首先，根据与国家权力关系的不同，基本权利可以划分为自由权与社会权。支持该权利是自由权的学者认为，信访权是一项表达自由权，即公民、法人或其他组织依法享有的通过法定的形式，按照法定的权限和程序向国家和政府表达意志的自由。①但是根据自由权与社会权的划分标准，我认为信访权归为社会权更合适。因为自由权的实现依赖消极的国家权力行为，社会权则寄希望于积极的国家观念，自由权又被称为“基本自由”或“免于束缚的自由”。社会权又被称为“免于匮乏的自由”。②根据信访权的行使方式“向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”，表明信访权要依靠国家权力的积极作为和帮助才能得以实现，而不是免于国家权力干涉与强制而放任自由意志与行为来实现。在区别自由权和社会权时，有一个对国家公权力信任度的标准。在这个标准上，信访权给予了对国家公权力较大程度的信任，通过信任公权力从而提出建议、意见和投诉请求，期待行政机关的妥善处理。在划分基本权利时，有的学者还加入了参政权，一种介于自由权和社会权之间的权利，既不排斥也不依赖国家公权力。支持信访权属于参政权的学者认为信访权是参政权派生出来的一项特殊的权利形式，是公民通过各种途径和方式管理国家事务、经济文化事务和社会事务的一项民主权利。③其次，根据保障基本权利过程中所发挥的不同功用为标准，基本权利可以分为实体性权利、程序性权利和救济性权利。有学者认为，信访权在性质上具有双重性：一方面，它是宪法赋予公民的一项基本权利，具有实体内容；另一方面，它同时又是一项信访人寻求救济的程序性权利。④相反，救济权说的学者主张请愿权、诉愿权和诉讼权共同构成了权利救济权,信访权是对宪法原权利实施救济的宪法性救济权。⑤实体性权利是权利主体在社会生活中应该享有的满足一切最基本社会需求的权利。其他权利的存在都是为了更好地实现实体性权利。它是最根本、最“天然的”权利。而程序性权利相对于实体性权利来说，是一种辅助的、“人制定的”权利。为了保障实体性权利的实现所制定出的规范的、强制的权利。救济性权利是当基本权利受到侵害时来保障其实现的权利，它的存在是以别的基本权利存在并受到侵害为前提的。根据实体性权利、程序性权利和救济性权利的不同内涵，信访权应该归为救济权，并且属于救济权中的诉愿权，即公民享有在权利受到侵害时予以行政申诉和请求的权利。
虽然信访权这一概念没有直接体现在宪法条文中，但是《宪法》第四十一条第一、二款规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。宪法这一条的规定被视为信访权的宪法渊源。信访权具有宪法基本人权的属性。信訪权在性质上具有双重性。一方面，它是宪法赋予公民的一项宪法权利；另一方面，从信访的内容上来看，它同时也是一项信访人寻求救济的私权利。信访权的这一双重性质决定了信访制度是维护和保障公民、法人和其他组织合法权益以及社会公益的一项重要民主制度。信访权作为公民诉求公共权力救济的维权途径，是宪法权利。而且保障人权原则也已经通过修宪得到了明确。在这样的背景下，信访权也必然是一项基本人权。⑥这种权利是不得被限制的，它源自于人们在国家生活中的主人翁地位，源自于国家机关和国家工作人员都是人民的代理人，都是在为人民服务的这样一种地位，它有义务接受人民的监督，即使有时是不正确的批评，国家也没有限制它行使的权力。⑦从宪法基本权利的高度来看信访权，可以排除公权力对信访权的侵害。为那些认为“宪法没有规定的权利公民就不能享有，否则是违法的”的人提供了有力的依据。在有学者提出积极宪政的概念后，可以认为信访权的实现体现出积极宪政的特征。积极宪政认为国家权力不但是有限的，更应当是有效的，通过国家权力的行使，能够为公民权利和社会正义的实现提供积极的保障。与消极宪政相比，积极宪政更加强调了国家和政府的责任。⑧同时《信访条例》从对行政机关如何规范进行信访工作的角度保障了公民的信访权。如第三条规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。第九条规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关事项。
在对信访权的权利属性作出分析之后，再看案例中“村民守则”的规定，不论其制定的主体和程序是否合法，单单一项需要村两委同意，就已经践踏了村民的信访权。另外《信访条例》第十四条明确规定了信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（1）行政机关及其工作人员；（2）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（3）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；（4）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（5）村民委员会、居民委员会及其成员。正如网友评价的“告村委会还得村委会同意吗？”村规则大于国法的现象比比皆是。一些村民说，村里制定苛刻的“村民守则”，有一个重要原因，即卖地办起的市场有些是村干部参与经营，缺乏监督，怕群众上访反映问题。这反映出一部分官员为了私利滥用职权侵犯公民权利。而信访权存在的目的正是为了监督行政机关的行为，杜绝一切滥用权力、侵犯他人合法权益的行为。即便是这些行政机关颇有微词认为上访的群众是无理取闹，属于“利益驱动型”上访者，给日常行政工作带来麻烦和困扰，也不能因此违背宪法、剥夺公民的基本权利。为了保障公民的信访权利，必须明确信访权利的属性，以宪法基本权利高度看待信访权，用以对抗公权利的一切“出轨行为”。
注釋：
①李绍章．信访权行使正当性价值研究．资料来源：http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=26322（访问时间为2009年11月19日）．
②秦奥蕾．基本权利体系研究．山东人民出版社．2009年版．第78页．
③林喆．公民基本人权法律制度研究．北京大学出版社．2006年版．第179页．
④沈桥林，李洁．论信访权的宪法地位．江汉大学学报(社会科学版)．2009（4）．
⑤陈新民．中华民国宪法释论．三民书局．1995年版．第327页．
⑥李洁．信访权的宪法学研究．江西师范大学2009年硕士论文．第5页．
⑦陈建平．论公民上访的法律限制——深圳市《关于依法处理非正常上访行为的通知》引发的思考．岭南学刊．2010年第5期．
⑧殷啸虎．论当代中国制宪理念的演进——以国家权力与公民权利的关系为对象．国家社会科学重大项目《中国模式研究》（项目批准号：09＆ZD001）的阶段性研究成果．第8页．