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摘要当前过热的进校园活动在给中小学校带来活力的同时，也存在着内容庞杂无序、管理主体缺位、教育功能缺失和形式主义泛滥等问题，其根源在于多重权力主体在教育领域的利益博弈、“条块”体系下教育行政权力的边缘化以及学校办学自主权的弱化。为此需要强化统一管理，落实教育行政部门主体责任；坚持依法依规，完善进校园活动审核认定制度；明确育人导向，保障学校办学自主权和学生选择权，从而推动进校园活动规范有序开展。
关键词 现代学校治理；进校园活动；办学自主权；中小学减负
中图分类号G63
文献标识码B
文章编号1002-2384（2021）04-0034-03
进校园活动是指在学校正式课程体系之外，由学校或其他组织机构为达到宣传教育和扩大社会影响的目的，围绕某一主题开展的活动。当前，中小学阶段的各种进校园活动在开阔学生视野、引导学生关注社会、培养学生责任担当和弘扬社会主旋律等方面发挥了积极作用，但同时过热的进校园活动也给学校发展带来了不少问题。为此，需要对当前的各种进校园活动进行理性分析和规范管理，使之发挥积极的育人作用。
笔者以“进校园”为主题和关键词，在互联网资讯平台如百度、搜狐、新浪等进行搜索，然后对最近一学年内经网络新闻报道的各种进校园活动进行统计，结果显示有明确举办单位的共计125例。再依据活动类型、活动内容和举办主体的不同进行统计分析，发现当前中小学阶段的进校园活动主要存在以下特征和问题。
1. 活动主题广泛，内容庞杂无序
从进校园活动的主题内容来看，大致可以分为七大类：政治宣传、安全教育、传统文化教育、艺体教育、普法、科技和其他类别（详见表1）。可以说，但凡当下政府所关注的热点话题和重要的社会问题，无论是国家还是地方层面，或是学校自身认为重要的，都可以打上“进校园”活动的旗号。与此同时，各种名目的进校园活动也让人眼花缭乱。仅以安全教育为例，就有“电梯安全进校园”“消防安全进校园”“禁毒进校园”“防霸凌进校园”“食品安全进校园”等若干小主题，更有如“郁金香进校园”和“屠宰进校园”这样让人费解的主题活动，凸显了进校园活动的复杂性和非理性。如此多的进校园活动给学校常规教学工作带来巨大挑战，学校既要从常规教学安排中挤出时间来安排这些活动，又要调动大量人力物力资源，加之各种进校园活动的举办主体、活动要求和标准不一，给学校的管理工作带来了诸多困扰。
2. 举办主体多元，管理主体缺位
从当前进校园活动的举办主体来看，有政府的各职能部门，如人大、政协、宣传部、卫健部门、司法部门和教体局等；有事业单位，如科技馆、广播事业局、妇联等；也有社区管理部门以及如红十字会、书协这样的非政府和非营利的第三方机构。同时，上述各部门参与进校园活动的程度也有轻重之分，如在收集到的125项进校园活动报道中，举办主体为政府各职能部门的占比近65%，其次是各类事业单位占比约16%，非政府和非营利的第三方机构占比约10%，其余9%为学校和其他主体包括企业单位。此外，绝大多数进校园活动都采取自上而下的输入性方式，其目的、内容、形式和标准不尽相同。虽然按照法律规定，学校所在地的地方教育行政机构具有对辖区学校的管辖权，但由于多数进校园活动的举办主体无论是在地理范围还是行政级别上，都大大超越地方教育行政管理的权限；即便是同级单位，由于其部门优势，也难以纳入教育行政的管理范畴，由此造成进校园活动管理主体缺位，导致大量活动在没有任何阻力的情况下顺利进入校园。
3. 偏好社会影响，教育功能弱化
通过新闻报道和学校调研发现，目前各地开展进校园活动的主要方式是举办主体通过教育行政部门下发通知到学校，提出进校园活动的背景、目的、实施要求和评估要求，学校自主决定学习时间、内容和方式，且主要通过张贴宣传标语、开展学生活动、编写校本教材、组织相关竞赛、开展新闻报道和接受检查验收等形式推进，重在营造气氛，关注影响范围。在此过程中，活动是否为学校教育所必需、是否有利于学生的身心发展、哪类活动适合在哪个类型的学校开展、适合哪一年龄段的孩子，基本都没有进行专业论证，学校也没有发问的权利和机会。其后果是：一方面，有些进校园活动不仅与学校教学内容毫无关联，甚至会给未成年人带来负面影响；另一方面，对于那些原本与学校工作关系不大的活动，学校缺乏必要的師资准备，而举办方多不提供专业支持，导致很多活动举办虽然有良好初衷，但学校实施中却问题多多、困难重重，难以达到预期效果。
4. 追求短期效应，形式主义泛滥
从时间上看，进校园活动基本都与当下政府和社会所讨论的热点问题相关，具有很强的临时性和季节性特征。多数进校园活动的延续时间都比较短，长则一两年，短则几个月，有些活动甚至不到一个月就偃旗息鼓。尽管如此，举办者为了达到宣传效果，常常会要求学校严格落实，管理留痕，定期上报活动情况并参与检查评比，有时甚至要对校长问责。有校长反映，学校现在各种检查成倍增长，校长当起了“迎检校长”，有写不完的总结，填不完的表格，教师疲于应付，学校不堪重负。此外，由于进校园活动的举办主体多元，责任界定不清，学校出于安全考虑，难免敷衍了事。有学校甚至专门成立组织，指定专人负责拍照、留痕、做资料，助长了学校管理的形式主义风气。
当下中小学进校园活动泛滥无序受到教育内外部多种因素的影响，从根本上来看，则是由于教育场域内多种主体间的权力关系及其内在冲突和矛盾所致。
1. 源于多重权力主体的利益博弈
由于学校人数密集、涉及人群广泛，因而在进校园活动中，举办主体很容易把学校作为扩大自身利益的重要场所。比如：政府职能部门和一些事业单位往往会出于扩大社会影响的需要，把进校园活动作为推进部门工作的一种方式；一些企业也打着公益行动的幌子进校园开展营销，使学校成为廉价方便的广告场所。有关调研显示：一些活动方借助“进校园”机会，夹带商业行为，让学生、家长沦为“推销员”。原本应该发挥育人作用的进校园活动，不仅没有发挥其本体功能，反而异化为个别组织或部门获取利益的工具。 2. 源于“条块”体系下教育行政权力的边缘化
从治理角度来看，中小学进校园活动的乱象也在某种程度上折射了政府内部的条块关系矛盾。从“条”的方面来看，由于各级政府的职能部门都与中小学校有着或多或少的直接和间接的权力关系，因而学校很容易成为这些职能部门宣讲的场所；从“块”的方面来看，在“分级管理，以县为主”的管理体制内，县级政府是义务教育的管理主体，其各职能部门都有在自己的职责范围内向中小学“伸手”的机会和愿望。而在这样一个条块关系的权力格局中，作为弱势机构的教育行政部门，面对此起彼伏的进校园活动不仅没有阻挡的力量，还要努力为其“开道放行”。从已收集的资料来看，近90%的进校园活动都是由非教育行政机构举办的，而由教育行政机构组织的比例甚至低于一些企事业单位。
3. 源于学校办学自主权的弱化
如上所述，面对进校园活动中的各类强势主体，教育行政部门尚且难以有效应对，中小学校则更缺乏拒绝的底气，由此导致学校承担的非教学类事务越来越多。在学校办学自主权弱化的情况下，自然难以兼顾学生的教育选择权。任何一项进校园活动都应该服务于学生发展，否则都不具有进入校园的合法性和合理性。这意味着学生有一定自由选择的权利，包括对学习内容和形式的选择。但事实上，当前的若干进校园活动都是组织单位从自身利益出发所致，其内容既非教学大纲所规定，也很少考虑是否符合学生身心发展需要，更缺少必要论证和合法进入的程序，只是利用行政力量和权力优势强行向学校摊派，最终导致活动的随意、拥挤和无序，并在一定程度上影响了学生的身心发展。
若想让当下热闹的进校园活动回归理性，还学校安静的办学空间，需要进一步理顺活动相关主体间的权力关系，同时对形形色色的进校园活动进行规范管理。
1. 强化统一管理，落实教育行政部门主体责任
强化教育行政部门对进校园活动的统一管理，有利于权责统一和规范管理，也更有利于保证进校园活动的秩序和质量。2018年12月，教育部等九部门联合印发《关于印发中小学生减负措施的通知》，强化了教育行政部门在规范进校园活动中的主体责任，明确要依法对进校园活动进行统一管理、规划和监督，确保进校园活动与学校常规教学工作的有效衔接，避免多头管理干扰学校的正常工作秩序。此后，各省市也相继出台了具体规定。如浙江省教育厅于2019年7月印发《关于规范中小学进校园活动的实施意见》，指出各级党政机关、群团组织应提前梳理进校园活动，并于每年7月和12月向相应的教育行政部门申报下学期的进校园活动，教育行政部门汇总申报材料后进行集中认定，并按照有关程序公布认定的进校园活动清单。
2. 坚持依法依规，完善进校园活动审核认定制度
只有在法律允许的范围内开展进校园活动才具有合法性。为此，要对当下所有的进校园活动进行合法性审查，其内容既包括举办主体身份的合法性，也包括进校园活动目的、内容和形式的合法性，以及入校程序的正当性。要建立符合法律要求和教育要求的双重规范标准和程序，尤其对一些影响面大、持续时间长的进校园活动，更要经过系统调研、专业论证和公众听证程序，并经教育主管部门授权后方能进入学校开展活动。如浙江省宁波市委教育工作领导小组于2019年12月印发《关于进一步规范各类进校园活动的实施意见》，明确提出要实行各类进校园活动审核认定制度，并提出认定的基本标准以及一律不予认定的活动范围，同时要求凡未经审核认定的活动，一律禁止进入校园或组织中小学生、在园幼儿参加。
3. 明确育人导向，保障學校办学自主权和学生选择权
2020年9月，教育部等八部门印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》明确提出，要落实中小学办学自主权，尤其要保证学校教育教学自主权，指出要大力精简、严格规范各类“进校园”专题教育活动。为此，一要赋予学校一定的活动选择权，允许学校根据学生身心特点、自身发展定位和资源条件做出合理选择；二要处理好进校园活动与学校常规工作的关系，把进校园活动与学校的教学计划、教学安排、管理制度等进行合理对接，除一些国家统一要求的进校园活动以外，其他组织开展的活动要允许学生根据自身特点和兴趣爱好进行选择，不得强行摊派；三是进校园活动举办方要为学校提供必要的专业指导和资源支持，对于一些专业性和技术性要求很强的活动，举办主体要进行学生学习指导和教师培训，以确保进校园活动的质量，更好地服务于学生的身心发展。
参考文献：
[1] 李晓燕，夏霖.关于扩大中小学办学自主权的思考[J].中国教育学刊，2014（3）：26-29.
[2] 尹力.教育法学[M].北京：人民教育出版社，2012：79.
（编辑 王淑清）
注释：
① 本文系北京市教育科学“十三五”规划2018年度重点课题“基于管办评分离的学区治理结构和机制研究”（课题批准号：BACA18041）的研究成果之一。
关键词 现代学校治理；进校园活动；办学自主权；中小学减负
中图分类号G63
文献标识码B
文章编号1002-2384（2021）04-0034-03
进校园活动是指在学校正式课程体系之外，由学校或其他组织机构为达到宣传教育和扩大社会影响的目的，围绕某一主题开展的活动。当前，中小学阶段的各种进校园活动在开阔学生视野、引导学生关注社会、培养学生责任担当和弘扬社会主旋律等方面发挥了积极作用，但同时过热的进校园活动也给学校发展带来了不少问题。为此，需要对当前的各种进校园活动进行理性分析和规范管理，使之发挥积极的育人作用。
一、当前中小学进校园活动的突出特征与问题
笔者以“进校园”为主题和关键词，在互联网资讯平台如百度、搜狐、新浪等进行搜索，然后对最近一学年内经网络新闻报道的各种进校园活动进行统计，结果显示有明确举办单位的共计125例。再依据活动类型、活动内容和举办主体的不同进行统计分析，发现当前中小学阶段的进校园活动主要存在以下特征和问题。
1. 活动主题广泛，内容庞杂无序
从进校园活动的主题内容来看，大致可以分为七大类：政治宣传、安全教育、传统文化教育、艺体教育、普法、科技和其他类别（详见表1）。可以说，但凡当下政府所关注的热点话题和重要的社会问题，无论是国家还是地方层面，或是学校自身认为重要的，都可以打上“进校园”活动的旗号。与此同时，各种名目的进校园活动也让人眼花缭乱。仅以安全教育为例，就有“电梯安全进校园”“消防安全进校园”“禁毒进校园”“防霸凌进校园”“食品安全进校园”等若干小主题，更有如“郁金香进校园”和“屠宰进校园”这样让人费解的主题活动，凸显了进校园活动的复杂性和非理性。如此多的进校园活动给学校常规教学工作带来巨大挑战，学校既要从常规教学安排中挤出时间来安排这些活动，又要调动大量人力物力资源，加之各种进校园活动的举办主体、活动要求和标准不一，给学校的管理工作带来了诸多困扰。
2. 举办主体多元，管理主体缺位
从当前进校园活动的举办主体来看，有政府的各职能部门，如人大、政协、宣传部、卫健部门、司法部门和教体局等；有事业单位，如科技馆、广播事业局、妇联等；也有社区管理部门以及如红十字会、书协这样的非政府和非营利的第三方机构。同时，上述各部门参与进校园活动的程度也有轻重之分，如在收集到的125项进校园活动报道中，举办主体为政府各职能部门的占比近65%，其次是各类事业单位占比约16%，非政府和非营利的第三方机构占比约10%，其余9%为学校和其他主体包括企业单位。此外，绝大多数进校园活动都采取自上而下的输入性方式，其目的、内容、形式和标准不尽相同。虽然按照法律规定，学校所在地的地方教育行政机构具有对辖区学校的管辖权，但由于多数进校园活动的举办主体无论是在地理范围还是行政级别上，都大大超越地方教育行政管理的权限；即便是同级单位，由于其部门优势，也难以纳入教育行政的管理范畴，由此造成进校园活动管理主体缺位，导致大量活动在没有任何阻力的情况下顺利进入校园。
3. 偏好社会影响，教育功能弱化
通过新闻报道和学校调研发现，目前各地开展进校园活动的主要方式是举办主体通过教育行政部门下发通知到学校，提出进校园活动的背景、目的、实施要求和评估要求，学校自主决定学习时间、内容和方式，且主要通过张贴宣传标语、开展学生活动、编写校本教材、组织相关竞赛、开展新闻报道和接受检查验收等形式推进，重在营造气氛，关注影响范围。在此过程中，活动是否为学校教育所必需、是否有利于学生的身心发展、哪类活动适合在哪个类型的学校开展、适合哪一年龄段的孩子，基本都没有进行专业论证，学校也没有发问的权利和机会。其后果是：一方面，有些进校园活动不仅与学校教学内容毫无关联，甚至会给未成年人带来负面影响；另一方面，对于那些原本与学校工作关系不大的活动，学校缺乏必要的師资准备，而举办方多不提供专业支持，导致很多活动举办虽然有良好初衷，但学校实施中却问题多多、困难重重，难以达到预期效果。
4. 追求短期效应，形式主义泛滥
从时间上看，进校园活动基本都与当下政府和社会所讨论的热点问题相关，具有很强的临时性和季节性特征。多数进校园活动的延续时间都比较短，长则一两年，短则几个月，有些活动甚至不到一个月就偃旗息鼓。尽管如此，举办者为了达到宣传效果，常常会要求学校严格落实，管理留痕，定期上报活动情况并参与检查评比，有时甚至要对校长问责。有校长反映，学校现在各种检查成倍增长，校长当起了“迎检校长”，有写不完的总结，填不完的表格，教师疲于应付，学校不堪重负。此外，由于进校园活动的举办主体多元，责任界定不清，学校出于安全考虑，难免敷衍了事。有学校甚至专门成立组织，指定专人负责拍照、留痕、做资料，助长了学校管理的形式主义风气。
二、多种因素叠加导致中小学进校园活动泛滥无序
当下中小学进校园活动泛滥无序受到教育内外部多种因素的影响，从根本上来看，则是由于教育场域内多种主体间的权力关系及其内在冲突和矛盾所致。
1. 源于多重权力主体的利益博弈
由于学校人数密集、涉及人群广泛，因而在进校园活动中，举办主体很容易把学校作为扩大自身利益的重要场所。比如：政府职能部门和一些事业单位往往会出于扩大社会影响的需要，把进校园活动作为推进部门工作的一种方式；一些企业也打着公益行动的幌子进校园开展营销，使学校成为廉价方便的广告场所。有关调研显示：一些活动方借助“进校园”机会，夹带商业行为，让学生、家长沦为“推销员”。原本应该发挥育人作用的进校园活动，不仅没有发挥其本体功能，反而异化为个别组织或部门获取利益的工具。 2. 源于“条块”体系下教育行政权力的边缘化
从治理角度来看，中小学进校园活动的乱象也在某种程度上折射了政府内部的条块关系矛盾。从“条”的方面来看，由于各级政府的职能部门都与中小学校有着或多或少的直接和间接的权力关系，因而学校很容易成为这些职能部门宣讲的场所；从“块”的方面来看，在“分级管理，以县为主”的管理体制内，县级政府是义务教育的管理主体，其各职能部门都有在自己的职责范围内向中小学“伸手”的机会和愿望。而在这样一个条块关系的权力格局中，作为弱势机构的教育行政部门，面对此起彼伏的进校园活动不仅没有阻挡的力量，还要努力为其“开道放行”。从已收集的资料来看，近90%的进校园活动都是由非教育行政机构举办的，而由教育行政机构组织的比例甚至低于一些企事业单位。
3. 源于学校办学自主权的弱化
如上所述，面对进校园活动中的各类强势主体，教育行政部门尚且难以有效应对，中小学校则更缺乏拒绝的底气，由此导致学校承担的非教学类事务越来越多。在学校办学自主权弱化的情况下，自然难以兼顾学生的教育选择权。任何一项进校园活动都应该服务于学生发展，否则都不具有进入校园的合法性和合理性。这意味着学生有一定自由选择的权利，包括对学习内容和形式的选择。但事实上，当前的若干进校园活动都是组织单位从自身利益出发所致，其内容既非教学大纲所规定，也很少考虑是否符合学生身心发展需要，更缺少必要论证和合法进入的程序，只是利用行政力量和权力优势强行向学校摊派，最终导致活动的随意、拥挤和无序，并在一定程度上影响了学生的身心发展。
三、多管齐下保障中小学进校园活动规范有序推进
若想让当下热闹的进校园活动回归理性，还学校安静的办学空间，需要进一步理顺活动相关主体间的权力关系，同时对形形色色的进校园活动进行规范管理。
1. 强化统一管理，落实教育行政部门主体责任
强化教育行政部门对进校园活动的统一管理，有利于权责统一和规范管理，也更有利于保证进校园活动的秩序和质量。2018年12月，教育部等九部门联合印发《关于印发中小学生减负措施的通知》，强化了教育行政部门在规范进校园活动中的主体责任，明确要依法对进校园活动进行统一管理、规划和监督，确保进校园活动与学校常规教学工作的有效衔接，避免多头管理干扰学校的正常工作秩序。此后，各省市也相继出台了具体规定。如浙江省教育厅于2019年7月印发《关于规范中小学进校园活动的实施意见》，指出各级党政机关、群团组织应提前梳理进校园活动，并于每年7月和12月向相应的教育行政部门申报下学期的进校园活动，教育行政部门汇总申报材料后进行集中认定，并按照有关程序公布认定的进校园活动清单。
2. 坚持依法依规，完善进校园活动审核认定制度
只有在法律允许的范围内开展进校园活动才具有合法性。为此，要对当下所有的进校园活动进行合法性审查，其内容既包括举办主体身份的合法性，也包括进校园活动目的、内容和形式的合法性，以及入校程序的正当性。要建立符合法律要求和教育要求的双重规范标准和程序，尤其对一些影响面大、持续时间长的进校园活动，更要经过系统调研、专业论证和公众听证程序，并经教育主管部门授权后方能进入学校开展活动。如浙江省宁波市委教育工作领导小组于2019年12月印发《关于进一步规范各类进校园活动的实施意见》，明确提出要实行各类进校园活动审核认定制度，并提出认定的基本标准以及一律不予认定的活动范围，同时要求凡未经审核认定的活动，一律禁止进入校园或组织中小学生、在园幼儿参加。
3. 明确育人导向，保障學校办学自主权和学生选择权
2020年9月，教育部等八部门印发的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》明确提出，要落实中小学办学自主权，尤其要保证学校教育教学自主权，指出要大力精简、严格规范各类“进校园”专题教育活动。为此，一要赋予学校一定的活动选择权，允许学校根据学生身心特点、自身发展定位和资源条件做出合理选择；二要处理好进校园活动与学校常规工作的关系，把进校园活动与学校的教学计划、教学安排、管理制度等进行合理对接，除一些国家统一要求的进校园活动以外，其他组织开展的活动要允许学生根据自身特点和兴趣爱好进行选择，不得强行摊派；三是进校园活动举办方要为学校提供必要的专业指导和资源支持，对于一些专业性和技术性要求很强的活动，举办主体要进行学生学习指导和教师培训，以确保进校园活动的质量，更好地服务于学生的身心发展。
参考文献：
[1] 李晓燕，夏霖.关于扩大中小学办学自主权的思考[J].中国教育学刊，2014（3）：26-29.
[2] 尹力.教育法学[M].北京：人民教育出版社，2012：79.
（编辑 王淑清）
注释：
① 本文系北京市教育科学“十三五”规划2018年度重点课题“基于管办评分离的学区治理结构和机制研究”（课题批准号：BACA18041）的研究成果之一。