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摘 要：基层维稳运行中民间组织介入缺失会引发一系列问题。民间组织的介入有利于缓解政府维稳与民众维权之间的张力，有利于整合参与资源、引导表达方向、降低表达成本、控制表达范围，有助于基层维稳理性基础和组织基础的再造。要有效实现基层维稳机制的理性化运行，应当在基层维稳过程中实现政府维稳与民众维权的协同关系。
关键词：基层维稳机制；理性化建构；民间组织；介入
中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）05-0025-04
处于空前社会变革和制度变革的中国基层社会，传统的基层维稳运行机制在缺乏社会组织有效介入的状况下，导致公众的利益诉求表达行为与基层政府的维稳行动处于对立化的博弈发展态势。2011年中国基层社会发生的诸多群体性事件表明，在基层政府修筑“城堡”排斥社会力量参与的同时，社会也可能在一定条件下修筑自己的“城堡”，不让基层政治力量渗透进来。由此，缺乏民间组织有效介入的基层维稳机制所展现的“城堡现象”，必然造成基层政府与社会民众之间的严重对立，甚至冲突。[1]因此，基层维稳机制的理性化运行问题是当前基层社会治理过程中必须考虑、回答和应对的紧要问题。
一、基层维稳运行中民间组织介入缺失引发的连锁问题
基层维稳机制的理性化运行说到底就是要实现基层政府维稳与民众维权的动态均衡，即维稳与维权的理性化博弈。基层政府在维稳中的绝对优势地位本身并不是阻碍理性化维稳机制建构的核心要素，关键在于有没有具体的制度体系来促进基层维稳运行中民间组织的有效介入。我们现在尚缺乏这种促进民间组织有效介入基层维稳领域的制度体系，因而导致基层政府在维稳中的优势地位却带来了一系列问题。这些问题不仅仅影响到了基层维稳机制的有效运行，还对基层政府—公众博弈关系、维稳机制自我化解社会冲突的空间造成了不良影响。
1.基层维稳的模糊定位与运行的被动。基层政府在维稳中的主体性优势与其权威身份的双重性密切相关，社会治理身份与行政性身份的重合联合促进了基层政府在维稳中独一无二的优势地位。但是这种权威身份的双重性也使得基层政府的维稳工作方向明显地模糊化了。从维护基层社会稳定的政治需求来看,基层政府以主体性身份进行维稳固然重要,但是基于理性化维稳的现实需求,其维稳与公众维权之间的关系如何有效协调，由谁来评估其具体的维稳工作成效等问题更加重要。虽然现在基层政府是由公民直接选举产生的，但是公民对基层政府的监督基本处于缺失状态。在公民选举活动结束的那一刻，公民对基层政府维稳活动的监督就基本结束了,而基层政府对公民诉求的管控却是通过各种各样的制度与检查实实在在地存在着。这就使得基层维稳机制的定位变得不好把握，从而严重影响了基层维稳运行方向的调整。
从另一方面来说，在维稳中接受上级的指导与评估对基层政府来说并非坏事，因为基层政府可以从上级那里获得更多的维稳权威基础，增强其维稳行动的合法性。关键的问题在于如何指导与评估。现在上级的维稳指导与评估方式往往就是施加维稳压力，所谓“指导与评估”实际上成为“零指标”或“一票否决”。因为上级的“指导与评估”而增加的维稳压力使得基层政府将维稳与公众的维权相对立。这种将维稳与维权对立化的治理方式，一方面使基层政府在维稳中刻意迎合上级的指导与评估；另一方面也开始对体制化的维稳模式产了路径依赖，失去了主动接纳民间组织介入维稳领域的积极性，从而使整个基层维稳工作陷入被动。基层维稳机制定位的模糊性是基层维稳非理性化运行的根本性障碍,也是民间组织介入基层维稳的外在性障碍，而基层维稳工作的被动性则是基层维稳非理性化运行的内在障碍。这两个障碍的合力严重影响了基层维稳机制的有效运行。
2.基层政府—公众对立化的博弈现实。基层政府—公众对立化的博弈现实是基层维稳的行动逻辑中普遍存在的现象。费埃德伯格在其《权力与规则》一书中提到行动者的行动能力在很大程度上取决于他们“选择”行为的能力余地，并认为“行动者对行为的选择建立在‘投机性’的基础之上,其投机领域或多或少是可能选择的延伸领域”。[2]7可见，费埃德伯格所言的投机性行为与行动选择，实则为主体间进行的对立化博弈。在当前我国基层维稳实践中，对立化博弈就是在维稳过程中把出现的冲突和矛盾进行策略性处理,比如针对民众的利益诉求经常通过政治化来处理，以其带动各个层面资源的聚积,进而提高基层政府维控的强度与力度,而把所关涉的基层维稳中的政治问题往往通过经济化策略来处理,或者说通过经济的方式来权宜解决问题。[3]29由于这种处理方式不是从问题的本质出发来寻找维稳之策,仅仅依靠其拥有的权威和体制资源优势甚至地方势力进行“搞定”和“摆平”，因此，对于基层政府而言，一旦发生有重大社会影响的事件，不是采取切实有效的办法与民众进行对话和沟通，而是通过封锁消息——控制关键证据——控制家属——花钱摆平——低级官员免职或归罪于“临时工”——对民意不作回应——舆论逐渐平息的对立化博弈方式进行维稳，尽管这种对立化博弈的维稳行动逻辑蕴含着巨大的社会危机，但作为一种“击鼓传花”式的应对策略，目前已逐渐成为基层维稳的常态行动逻辑。[4]41对于诉求无法获得政府有效回应的公众，深谙只有采取非理性博弈的利益诉求表达方式才能引起基层政府的“重视”，增强解决问题和满足诉求的筹码。在这样对立化的官民博弈中，加剧了基层政府只重视权益性维稳而忽视通过沟通和对话的方式实现维稳与维权的协同。在当前基层政府与社会民众采取的对立化博弈的维稳行动逻辑中，基层政府往往将民众正当合法的诉求表达行为视为危及社会稳定的因素，采取非理性的维稳方式来应对，试图将所有的社会纠纷和矛盾消灭在萌芽状态。而社会民众则通过将其诉求“问题化”，避免因通过常规渠道而被湮没于基层政府的决策视野之外，这种“问题化”的诉求表达策略也是为了应对基层政府的对立化博弈的维稳行动逻辑。由此，难以避免基层维稳机制因此而陷入非理性的运行困境：由于民众正当合理的诉求经常被视为不稳定因素来对待，民众就只能采取“问题化”的对立化博弈的方式表达诉求，进而导致基层政府对立化博弈的维稳手段被不断强化。
3. 基层维稳运行机制缺乏自我化解社会冲突的空间。基层政府在维稳过程中，更多地关注维稳的目标和指标,诸如稳定社会秩序、提高治理效率、控制失控风险等，更多地考虑并谋求增加维稳过程的可预测性与可控性，这些要素构成了基层政府维稳行动的核心目标。而民众所进行的维权行动可能分散基层政府对这些目标的注意力,使得基层对维稳目标及行动的选择变得更加困难，加剧了因价值和利益冲突可能承担的问责风险。从这个角度讲,基层政府对公民进行的维权行动带来的结果抱有难以言表的恐惧与防卫心理，而民间组织介入基层维稳的重要意义在于为基层政府与社会民众进行有效的沟通和对话营造一个氛围和空间，使基层政府在回应民众诉求时有一个可回旋的自我化解冲突的空间。否则，在分散的民众诉求因缺乏民间组织有效整合，或者民众的诉求信息因为缺乏民间组织的有效传递的情况下，很容易导致基层政府与民众发生直接冲突。当前，所发生的一些重大群体性事件，起因虽然是复杂的，但最根本的原因在于基层政府维稳与社会民众维权的对立，在对立过程中，基层政府基于稳定压倒一切和稳定是第一责任的维稳理念，已经无法实现与民众进行有效沟通和对话，因为沟通与对话这一可回旋的自我化解冲突的空间，因为第三者（民间组织）的缺失，已经无法有效塑造。民间组织为基层维稳机制所营造的可回旋的自我化解冲突的空间主要包括两个方面：首先，就自我化解冲突的前提来说，民间组织介入可以保证公众利益诉求表达的顺畅性。公众利益诉求表达本身可视为一种情绪的有效释放，因此顺畅而制度化的利益表达有利于冲突的初步化解，或者为冲突的最终化解提供机会；另一方面，顺畅而充分的公众利益诉求表达还意味着信息的有效传递和维稳主体间关系的动态均衡，这种动态均衡的维稳主体关系在很大程度上可有效降低恶性社会冲突发生的几率——实际上，当下一些社会冲突与矛盾，正是因为维稳机制缺乏可回旋的自我化解冲突的空间，才导致暴戾化的维稳与维权行动的呈现。[5]69
二、民间组织介入有助于建立起政府维稳与民众维权的协同关系
民间组织能为基层维稳主体提供有效沟通、平等对话的平台，而沟通与对话将促进基层维稳中不同主体行为的理性化结果，进而可以促进更为广泛的良性社会行为，对建立起政府维稳与民众维权的协同关系具有重要的价值功能。
1.从基层维稳的逻辑与实践看，民间组织的介入有利于舒解政府维稳与民众维权之间的张力。民间组织介入基层维稳运行过程从实践上看是主体间交往格局的调整，从理论上说是基层治理组织结构和功能的再造，以及约束基层社会组织形态的规则重塑，即基层维稳机制变迁。当前，基层维稳运行的组织格局是由基层政府组织、社会公众和民间组织三种组织形态构成的有机整体，基层维稳运行的内在逻辑顺序应该是民间组织的有效介入，其次是社会公众的制度化参与，再次是基层政府的理性维稳。而在我国基层维稳过程中民间组织介入严重缺失，影响了基层政府与社会公众的有效沟通和对话。在这种情况下，社会公众的利益得不到有效的表达，只能通过群体性事件或上访等形式诉求，造成了基层的不安定和地方政府维稳的巨大压力。我国的社会转型已进入了快速时期，也是改革最为关键的历史时期。特别是基层社会利益结构的调整所积蓄的矛盾和危机都有可能在这一时期集中地爆发出来，引发基层社会失序的风险，从而将我国推向一个“高风险的社会”。民间组织具有自治性、民间性、志愿性、组织性、公益性等特点，决定了其介入基层维稳后可以发挥缓解社会冲突、维护社会稳定、促进社会和谐的价值功能。它可以通过组织的制度化管理，规范和整合社会公众的诉求；也可以凝聚社会公众所表达的意见，实现基层政府与社会民众的有效沟通和对话，扩大社会公众对政治的有序参与，从而缓解政府维稳与民众维权之间的张力。由此，民间组织通过组织形式把民众的利益纳入组织化的渠道，通过合法合理的形式向基层政府表达，不仅有利于地方公民社会的成长，而且有助于缓解目前基层政府与社区公众之间日益增强的不信任甚至对抗态势。
2.从公民表达诉求的向度和限度看，民间组织的介入有利于整合参与资源、引导表达方向、降低表达成本、控制表达范围。后发展的中国基层社会治理模式的转型，其体制处于不断的调整之中，民间组织的制度化介入程度较低，而且社会公众的心理往往是离散的，公民表达利益诉求的动机比较复杂，诉求的期望值比较高，表达的渠道不畅通，因此，公民在表达利益诉求的过程中多是从自身的切身利益出发，感情用事或走极端，无序的公民利益诉求表达容易引发基层的不稳定。在建立社会主义和谐社会的进程中，我国政府正在由管理型向服务型转变，会逐步把一些社会管理职能交给社会中介组织，以充分发挥民间组织参与基层维稳的作用。在基层社会，传统的政府与社会二元结构的关系中，社会与政府高度整合，政府直接面对的是社会及社会中的个人，当政府与社会产生矛盾的时候，就会形成直接对立的局面，而无任何缓冲的余地。发展民间社会组织，就在国家与分散的社会成员之间形成了一个中介力量，一方面，社会组织能够将其所代表群体的心声下情上达；另一方面也能以桥梁纽带身份使党和政府的方针政策上情下达，还能进行不同群体之间的利益协调和对话。这样，可以减少社会成员个人的失范行为和对抗性的社会冲突，维护社会秩序和社会稳定。[6]因此，从公民表达诉求的向度和限度看，民间组织的介入有利于整合参与资源、引导表达方向、降低表达成本、控制表达范围。
3.从基层维稳机制理性化的呈现看，民间组织的介入有助于基层维稳理性基础和组织基础的再造。理性作为一种价值与行为理念，是人类在漫长的历史进程中共同追求的价值观和共同创造的文明成果。基层维稳理性化的主旨在于“有效沟通、平等对话、充分博弈”，基层维稳理性化的实现在于公民制度化参与的保障，也就是说，基层维稳理性化意味着基层维稳是属于全体社会公众的，为社会公众所参与、治理，为社会公众而存在。把基层维稳理性化的理念转化为基层维稳运行的实践，除了基层维稳运行组织架构的设计和法治的实施之外，民间组织的介入担负着塑造基层维稳理性化治理思想文化基础和组织基础的重要使命。民间组织介入基层维稳过程的基本形式是民主参与，基本运作模式是促进基层维稳主体间的平等对话，基本运作目标是实现基层维稳主体间的有效沟通，它充分诠释了基层维稳过程中理性化的内涵，生动体现了基层维稳理性化的践行。
三、基层维稳理性化运行的具体路径：民间组织介入机制的优化
中共中央总书记胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上强调“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，向社会传递了一种多元共治的理念，也可视为针对基层社会管理创新所作的顶层设计，对于如何有效转变传统基层维稳机制，具有重要的纲领性指导作用。这不仅意味着基层社会的传统维稳模式将逐步转型，而且基层政府对民间组织的管理方式将随之转型。
1.优化民间组织介入基层维稳中的运行机制。第一，优化民间组织的运作环境。当前，基层维稳所关涉的问题依然具有一定的政治敏感性，由此，良好的法律政策环境是推动民间组织有效介入基层维稳领域的基础和前提,通过优化民间组织介入基层维稳中的运行环境，保障民间组织在参与基层维稳过程中的法律地位及基本权利，从进入机制的制约转向运行过程的监管。要加强以下几个方面的工作：一是要尽快制定有关民间组织承接基层维稳事项的统一规范的基本法律体系。用法律手段维护民间组织在参与基层维稳过程中的合法地位和合法权益，同时规范民间组织参与或承接基层维稳事项过程中的行为,克服现行法律体系中对民间组织活动领域限制或监管的不合理因素；二是建立民间组织的准入机制。根据基层维稳的现实需求,打破区域限制，将全国各地最优秀的各类民间组织引入到当地基层维稳活动中,通过择优选取，使民间组织能真正为基层维稳和公众维权需求服务；三是对辖区内各类准民间组织(尚未达到注册登记条件,但已开展活动的民间组织)建立备案制度，以便于培养新生的民间组织力量介入基层维稳过程。第二，优化民间组织的经费来源。受限于民间组织的天然特性——民间性、非营利性，民间组织介入基层维稳的一个主要困难在于:用于维稳运作的资金往往不足。当前，民间组织介入基层维稳过程中所需经费主要来源是成员的自筹，此外，有向基层政府申请的项目经费、课题经费，还有会费、捐赠、政府资助，在授权或委托的维稳事务范围内开展活动的收入以及其他合法收入。我国当前逐步深化的行政管理体制改革，加大了政府职能转变的力度，而政府职能转变的全面展开和逐步深入，不仅为民间组织参与更多的社会管理和公共服务提供了大量的机会，也为民间组织提供了急需的发展资金和各种重要资源。我们应该以此为契机，优化民间组织介入基层维稳的经费来源。[7]第三，优化民间组织的评价方式。当前，我国对民间组织的社会监督与评估机制还没有建立健全，导致不少民间组织效率低下，财务混乱。这就需要优化对民间组织的评价方式，引入科学规范的评估监督机制。当前民间组织评估体系应以建立政府主导下的社会第三方评估机制为目标，以确保评估结论的独立性和公正性，同时有效解决社会评估所面临的权威性和规范性缺乏的问题。具体可由民间组织登记管理机关制定评估标准，建立评估机制，负责组织、推动工作，委托相关第三方评估机构实施。社会监督评估机制的引入将改变政府对民间组织的业务进行直接管理的方式，使政府从管理者逐步变成评估者，从而提高监督管理的效率并增强民间组织的社会公信度，发挥民间组织在参与基层维稳中的作用。
2 . 形成规范民间组织介入基层维稳运作的行为规则体系。当前的民间组织管理条例和有关管理制度主要关注的是各类民间组织的登记、注册、年检等程序性、“门槛”性条件。相比之下，现有制度体系对民间组织（尤其是未登记注册的民间组织）介入基层维稳的运作和动员过程的切入点仍相对有限，这在一定程度上造成了民间组织的实际生存方式与基层政府的管理预设之间的“张力”。由此看来，构造民间组织有效介入基层维稳的制度环境，有必要通过法治建设和规则导向来形成规范其介入基层维稳运作的行为规则体系，依法将民间组织介入基层维稳的权利义务及其活动的准则、运作规则显性化和明晰化。基层政府可以探索通过相关法律和社会政策的建设，依法管理民间组织在介入基层维稳过程中的日常运作，使其内部组织结构、资金来源、财务管理等各方面处于规范化和“可视化”状态，并引导其建立健全的内部治理结构。从某种程度上来看，民间组织介入基层维稳的行为规则体系的建设，也意味着民间组织介入基层维稳的“合法性”基础从初始的“门槛”性条件（比如资金、场地、人员、挂靠单位等）向维稳服务行为的恰当性上转移，其深层含义在于：从法律上保证不危害社会秩序的不同类型民间组织有平等的机会与条件介入基层维稳过程，促使尽可能多的民间组织从“地下介入”走向“地上介入”，使其呈现“可视化”的介入基层维稳过程状态，自觉接受基层政府的引导和管理。
3.探索以公共资源渗透引导民间组织介入基层维稳过程的制度安排。国外的一些相关研究发现，发达国家政府在引导民间组织发展时往往有两手安排：一方面是“刚性”管理，即通过合法性授予、外部监督（年检）等制度来管理民间组织；另一方面是“柔性”管理，即通过公共财政渗透的方式对民间组织的发展方向、功能领域进行有效调控。在许多民间组织发育较快的国家，政府往往更善于通过“柔性”管理来构造民间组织与政府之间的“合作伙伴”关系。近年来，我国的各级政府也开始逐步探索以公共资源渗透来引导民间组织介入基层维稳领域的制度安排，比如：广东省东莞市最近就通过公益创投、公益招投标的形式，用公共资金来资助民间组织介入基层维稳领域。[8]78下一步，有关部门可以进一步探索公共资源渗透民间组织的多种形式（比如充分激活各类基金会的作用），并重点考虑如何使不同“条线”、不同层级政府机构在公共资源渗透过程中形成高效整合的分工合作关系。
4.正确处理民间组织与基层维稳主体的关系。从理论上讲，多元共治理论强调的是，由社会多元的独立行为主体要素（如公民个人、市场企业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行为规则，通过互相博弈，相互调适，共同参与合作等互动关系，形成多样化的社会公共事务管理制度或组织模式。但具体到基层维稳的运作实践，多元主体之间的关系并不是平行的。因此，在积极培育和规范民间组织介入基层维稳的过程中，一定要处理好民间组织与基层政府的关系：第一，准确定性，处理好民间组织与基层党委政府之间的关系。民间组织与基层党委政府的关系应当定性为：党委统一领导，政府主导推动，民间组织运作，核心是处理好基层政府与民间组织的关系。“基层政府主导推动”体现在：制定民间组织介入基层维稳的相关政策法规，保证民间组织参与维稳工作的规范运行；加大对民间组织所需维稳经费的投入，建立健全政府购买社工维稳服务机制；加强对民间组织参与维稳行动的有效监督，促进政府购买社工维稳服务机制良性运行，协调发展。“民间组织运作”体现为：提供社工维稳服务的民间组织与政府及政府的部门没有人、财、物的关系，以防止它变相地成为政府的一个单位；政府向民间组织购买社工维稳服务，不直接与社工个人发生关系，避免社工成为政府雇员；政府购买社工维稳服务时要面向多家民间组织，公平、公开，体现竞争，双向选择。[9]第二，注重实效，处理好民间组织与社会公众的关系。由于民间组织介入维稳领域的主要功能就是实现基层政府维稳与社会民众维权的动态性均衡，故民间组织在介入维稳过程中，要处理好与社会公众的关系。例如，承接上海浦东新区政府维稳工作的“维稳妈妈”民间组织，在处置信访难题时，坚持以“立体人”的眼光看待上访民众，既看到这些上访民众的行为给基层维稳带来的困扰，也看到他们不同的家庭困难和矛盾，以及心理焦虑、社会疏离等问题，而不是简单地把他们当作“访民”，从而拉近了民间组织与社会民众的关系，消除了民众的心理疑虑，增强了民众对民间组织工作的认同感。[10]因此，民间组织应深入调查，充分了解民情民意，实现由政府主导到公众参与，从维持稳定到创造稳定的转变。通过实践创新探索机制创新，进一步上升到理论创新。
四、结语
当前，在一些地方基层政府与社会民众的关系已经走到了一个新的节点的危险境况下，加之网络的信息流动，能轻易地把基层维稳运行中的主体情绪扩散，进一步强化基层政府维稳与社会民众维权的对立，乃至一些极端情况下的暴戾化对峙，使互动被情绪所支配。[11]34早在十六届四中全会上，胡锦涛总书记就明确指出：“要发挥社团、行业组织和中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”民间组织的有效介入，可以有效消解基层政府与社会民众在维稳运行中的主体行动区隔及心理上的疏离，防止因主体行动区隔与心理疏离而蓄积着破坏性的牵扯力量，建立基层政府维稳与社会公众维权之间的动态性均衡，进而实现理性化的基层维稳运行机制，对转化基层社会治理思路具有重要的理论和实践意义。[11]34从山东新泰 “平安协会”这一民间组织介入基层维稳领域的成功经验，到广东东莞市购买民间组织服务的举措，再到上海浦东“维稳妈妈”对基层信访难题的化解，无不凸显民间组织在基层维稳过程中具有不可替代的作用。就民间组织介入维稳过程的行动逻辑而言，它已经为基层政府与社会公众间搭建起一座进行有效沟通、平等对话、相互妥协、理性博弈的桥梁。[12]53以此为标志，基层维稳的行动逻辑将实现从对立化的博弈转向协同化的博弈，这种理性化的基层维稳运行机制，有助于在维稳进程中对公众各类合法权益进行有效保障，将社会公众制度化的参与作为实现社会有效治理的合法性基础。
参考文献：
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[12]陈发桂.基层维稳的行动逻辑：从体制化运行到社会化运行[J].理论与改革,2011,(6).
[责任编辑：闫生金]
关键词：基层维稳机制；理性化建构；民间组织；介入
中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）05-0025-04
处于空前社会变革和制度变革的中国基层社会，传统的基层维稳运行机制在缺乏社会组织有效介入的状况下，导致公众的利益诉求表达行为与基层政府的维稳行动处于对立化的博弈发展态势。2011年中国基层社会发生的诸多群体性事件表明，在基层政府修筑“城堡”排斥社会力量参与的同时，社会也可能在一定条件下修筑自己的“城堡”，不让基层政治力量渗透进来。由此，缺乏民间组织有效介入的基层维稳机制所展现的“城堡现象”，必然造成基层政府与社会民众之间的严重对立，甚至冲突。[1]因此，基层维稳机制的理性化运行问题是当前基层社会治理过程中必须考虑、回答和应对的紧要问题。
一、基层维稳运行中民间组织介入缺失引发的连锁问题
基层维稳机制的理性化运行说到底就是要实现基层政府维稳与民众维权的动态均衡，即维稳与维权的理性化博弈。基层政府在维稳中的绝对优势地位本身并不是阻碍理性化维稳机制建构的核心要素，关键在于有没有具体的制度体系来促进基层维稳运行中民间组织的有效介入。我们现在尚缺乏这种促进民间组织有效介入基层维稳领域的制度体系，因而导致基层政府在维稳中的优势地位却带来了一系列问题。这些问题不仅仅影响到了基层维稳机制的有效运行，还对基层政府—公众博弈关系、维稳机制自我化解社会冲突的空间造成了不良影响。
1.基层维稳的模糊定位与运行的被动。基层政府在维稳中的主体性优势与其权威身份的双重性密切相关，社会治理身份与行政性身份的重合联合促进了基层政府在维稳中独一无二的优势地位。但是这种权威身份的双重性也使得基层政府的维稳工作方向明显地模糊化了。从维护基层社会稳定的政治需求来看,基层政府以主体性身份进行维稳固然重要,但是基于理性化维稳的现实需求,其维稳与公众维权之间的关系如何有效协调，由谁来评估其具体的维稳工作成效等问题更加重要。虽然现在基层政府是由公民直接选举产生的，但是公民对基层政府的监督基本处于缺失状态。在公民选举活动结束的那一刻，公民对基层政府维稳活动的监督就基本结束了,而基层政府对公民诉求的管控却是通过各种各样的制度与检查实实在在地存在着。这就使得基层维稳机制的定位变得不好把握，从而严重影响了基层维稳运行方向的调整。
从另一方面来说，在维稳中接受上级的指导与评估对基层政府来说并非坏事，因为基层政府可以从上级那里获得更多的维稳权威基础，增强其维稳行动的合法性。关键的问题在于如何指导与评估。现在上级的维稳指导与评估方式往往就是施加维稳压力，所谓“指导与评估”实际上成为“零指标”或“一票否决”。因为上级的“指导与评估”而增加的维稳压力使得基层政府将维稳与公众的维权相对立。这种将维稳与维权对立化的治理方式，一方面使基层政府在维稳中刻意迎合上级的指导与评估；另一方面也开始对体制化的维稳模式产了路径依赖，失去了主动接纳民间组织介入维稳领域的积极性，从而使整个基层维稳工作陷入被动。基层维稳机制定位的模糊性是基层维稳非理性化运行的根本性障碍,也是民间组织介入基层维稳的外在性障碍，而基层维稳工作的被动性则是基层维稳非理性化运行的内在障碍。这两个障碍的合力严重影响了基层维稳机制的有效运行。
2.基层政府—公众对立化的博弈现实。基层政府—公众对立化的博弈现实是基层维稳的行动逻辑中普遍存在的现象。费埃德伯格在其《权力与规则》一书中提到行动者的行动能力在很大程度上取决于他们“选择”行为的能力余地，并认为“行动者对行为的选择建立在‘投机性’的基础之上,其投机领域或多或少是可能选择的延伸领域”。[2]7可见，费埃德伯格所言的投机性行为与行动选择，实则为主体间进行的对立化博弈。在当前我国基层维稳实践中，对立化博弈就是在维稳过程中把出现的冲突和矛盾进行策略性处理,比如针对民众的利益诉求经常通过政治化来处理，以其带动各个层面资源的聚积,进而提高基层政府维控的强度与力度,而把所关涉的基层维稳中的政治问题往往通过经济化策略来处理,或者说通过经济的方式来权宜解决问题。[3]29由于这种处理方式不是从问题的本质出发来寻找维稳之策,仅仅依靠其拥有的权威和体制资源优势甚至地方势力进行“搞定”和“摆平”，因此，对于基层政府而言，一旦发生有重大社会影响的事件，不是采取切实有效的办法与民众进行对话和沟通，而是通过封锁消息——控制关键证据——控制家属——花钱摆平——低级官员免职或归罪于“临时工”——对民意不作回应——舆论逐渐平息的对立化博弈方式进行维稳，尽管这种对立化博弈的维稳行动逻辑蕴含着巨大的社会危机，但作为一种“击鼓传花”式的应对策略，目前已逐渐成为基层维稳的常态行动逻辑。[4]41对于诉求无法获得政府有效回应的公众，深谙只有采取非理性博弈的利益诉求表达方式才能引起基层政府的“重视”，增强解决问题和满足诉求的筹码。在这样对立化的官民博弈中，加剧了基层政府只重视权益性维稳而忽视通过沟通和对话的方式实现维稳与维权的协同。在当前基层政府与社会民众采取的对立化博弈的维稳行动逻辑中，基层政府往往将民众正当合法的诉求表达行为视为危及社会稳定的因素，采取非理性的维稳方式来应对，试图将所有的社会纠纷和矛盾消灭在萌芽状态。而社会民众则通过将其诉求“问题化”，避免因通过常规渠道而被湮没于基层政府的决策视野之外，这种“问题化”的诉求表达策略也是为了应对基层政府的对立化博弈的维稳行动逻辑。由此，难以避免基层维稳机制因此而陷入非理性的运行困境：由于民众正当合理的诉求经常被视为不稳定因素来对待，民众就只能采取“问题化”的对立化博弈的方式表达诉求，进而导致基层政府对立化博弈的维稳手段被不断强化。
3. 基层维稳运行机制缺乏自我化解社会冲突的空间。基层政府在维稳过程中，更多地关注维稳的目标和指标,诸如稳定社会秩序、提高治理效率、控制失控风险等，更多地考虑并谋求增加维稳过程的可预测性与可控性，这些要素构成了基层政府维稳行动的核心目标。而民众所进行的维权行动可能分散基层政府对这些目标的注意力,使得基层对维稳目标及行动的选择变得更加困难，加剧了因价值和利益冲突可能承担的问责风险。从这个角度讲,基层政府对公民进行的维权行动带来的结果抱有难以言表的恐惧与防卫心理，而民间组织介入基层维稳的重要意义在于为基层政府与社会民众进行有效的沟通和对话营造一个氛围和空间，使基层政府在回应民众诉求时有一个可回旋的自我化解冲突的空间。否则，在分散的民众诉求因缺乏民间组织有效整合，或者民众的诉求信息因为缺乏民间组织的有效传递的情况下，很容易导致基层政府与民众发生直接冲突。当前，所发生的一些重大群体性事件，起因虽然是复杂的，但最根本的原因在于基层政府维稳与社会民众维权的对立，在对立过程中，基层政府基于稳定压倒一切和稳定是第一责任的维稳理念，已经无法实现与民众进行有效沟通和对话，因为沟通与对话这一可回旋的自我化解冲突的空间，因为第三者（民间组织）的缺失，已经无法有效塑造。民间组织为基层维稳机制所营造的可回旋的自我化解冲突的空间主要包括两个方面：首先，就自我化解冲突的前提来说，民间组织介入可以保证公众利益诉求表达的顺畅性。公众利益诉求表达本身可视为一种情绪的有效释放，因此顺畅而制度化的利益表达有利于冲突的初步化解，或者为冲突的最终化解提供机会；另一方面，顺畅而充分的公众利益诉求表达还意味着信息的有效传递和维稳主体间关系的动态均衡，这种动态均衡的维稳主体关系在很大程度上可有效降低恶性社会冲突发生的几率——实际上，当下一些社会冲突与矛盾，正是因为维稳机制缺乏可回旋的自我化解冲突的空间，才导致暴戾化的维稳与维权行动的呈现。[5]69
二、民间组织介入有助于建立起政府维稳与民众维权的协同关系
民间组织能为基层维稳主体提供有效沟通、平等对话的平台，而沟通与对话将促进基层维稳中不同主体行为的理性化结果，进而可以促进更为广泛的良性社会行为，对建立起政府维稳与民众维权的协同关系具有重要的价值功能。
1.从基层维稳的逻辑与实践看，民间组织的介入有利于舒解政府维稳与民众维权之间的张力。民间组织介入基层维稳运行过程从实践上看是主体间交往格局的调整，从理论上说是基层治理组织结构和功能的再造，以及约束基层社会组织形态的规则重塑，即基层维稳机制变迁。当前，基层维稳运行的组织格局是由基层政府组织、社会公众和民间组织三种组织形态构成的有机整体，基层维稳运行的内在逻辑顺序应该是民间组织的有效介入，其次是社会公众的制度化参与，再次是基层政府的理性维稳。而在我国基层维稳过程中民间组织介入严重缺失，影响了基层政府与社会公众的有效沟通和对话。在这种情况下，社会公众的利益得不到有效的表达，只能通过群体性事件或上访等形式诉求，造成了基层的不安定和地方政府维稳的巨大压力。我国的社会转型已进入了快速时期，也是改革最为关键的历史时期。特别是基层社会利益结构的调整所积蓄的矛盾和危机都有可能在这一时期集中地爆发出来，引发基层社会失序的风险，从而将我国推向一个“高风险的社会”。民间组织具有自治性、民间性、志愿性、组织性、公益性等特点，决定了其介入基层维稳后可以发挥缓解社会冲突、维护社会稳定、促进社会和谐的价值功能。它可以通过组织的制度化管理，规范和整合社会公众的诉求；也可以凝聚社会公众所表达的意见，实现基层政府与社会民众的有效沟通和对话，扩大社会公众对政治的有序参与，从而缓解政府维稳与民众维权之间的张力。由此，民间组织通过组织形式把民众的利益纳入组织化的渠道，通过合法合理的形式向基层政府表达，不仅有利于地方公民社会的成长，而且有助于缓解目前基层政府与社区公众之间日益增强的不信任甚至对抗态势。
2.从公民表达诉求的向度和限度看，民间组织的介入有利于整合参与资源、引导表达方向、降低表达成本、控制表达范围。后发展的中国基层社会治理模式的转型，其体制处于不断的调整之中，民间组织的制度化介入程度较低，而且社会公众的心理往往是离散的，公民表达利益诉求的动机比较复杂，诉求的期望值比较高，表达的渠道不畅通，因此，公民在表达利益诉求的过程中多是从自身的切身利益出发，感情用事或走极端，无序的公民利益诉求表达容易引发基层的不稳定。在建立社会主义和谐社会的进程中，我国政府正在由管理型向服务型转变，会逐步把一些社会管理职能交给社会中介组织，以充分发挥民间组织参与基层维稳的作用。在基层社会，传统的政府与社会二元结构的关系中，社会与政府高度整合，政府直接面对的是社会及社会中的个人，当政府与社会产生矛盾的时候，就会形成直接对立的局面，而无任何缓冲的余地。发展民间社会组织，就在国家与分散的社会成员之间形成了一个中介力量，一方面，社会组织能够将其所代表群体的心声下情上达；另一方面也能以桥梁纽带身份使党和政府的方针政策上情下达，还能进行不同群体之间的利益协调和对话。这样，可以减少社会成员个人的失范行为和对抗性的社会冲突，维护社会秩序和社会稳定。[6]因此，从公民表达诉求的向度和限度看，民间组织的介入有利于整合参与资源、引导表达方向、降低表达成本、控制表达范围。
3.从基层维稳机制理性化的呈现看，民间组织的介入有助于基层维稳理性基础和组织基础的再造。理性作为一种价值与行为理念，是人类在漫长的历史进程中共同追求的价值观和共同创造的文明成果。基层维稳理性化的主旨在于“有效沟通、平等对话、充分博弈”，基层维稳理性化的实现在于公民制度化参与的保障，也就是说，基层维稳理性化意味着基层维稳是属于全体社会公众的，为社会公众所参与、治理，为社会公众而存在。把基层维稳理性化的理念转化为基层维稳运行的实践，除了基层维稳运行组织架构的设计和法治的实施之外，民间组织的介入担负着塑造基层维稳理性化治理思想文化基础和组织基础的重要使命。民间组织介入基层维稳过程的基本形式是民主参与，基本运作模式是促进基层维稳主体间的平等对话，基本运作目标是实现基层维稳主体间的有效沟通，它充分诠释了基层维稳过程中理性化的内涵，生动体现了基层维稳理性化的践行。
三、基层维稳理性化运行的具体路径：民间组织介入机制的优化
中共中央总书记胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上强调“要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，向社会传递了一种多元共治的理念，也可视为针对基层社会管理创新所作的顶层设计，对于如何有效转变传统基层维稳机制，具有重要的纲领性指导作用。这不仅意味着基层社会的传统维稳模式将逐步转型，而且基层政府对民间组织的管理方式将随之转型。
1.优化民间组织介入基层维稳中的运行机制。第一，优化民间组织的运作环境。当前，基层维稳所关涉的问题依然具有一定的政治敏感性，由此，良好的法律政策环境是推动民间组织有效介入基层维稳领域的基础和前提,通过优化民间组织介入基层维稳中的运行环境，保障民间组织在参与基层维稳过程中的法律地位及基本权利，从进入机制的制约转向运行过程的监管。要加强以下几个方面的工作：一是要尽快制定有关民间组织承接基层维稳事项的统一规范的基本法律体系。用法律手段维护民间组织在参与基层维稳过程中的合法地位和合法权益，同时规范民间组织参与或承接基层维稳事项过程中的行为,克服现行法律体系中对民间组织活动领域限制或监管的不合理因素；二是建立民间组织的准入机制。根据基层维稳的现实需求,打破区域限制，将全国各地最优秀的各类民间组织引入到当地基层维稳活动中,通过择优选取，使民间组织能真正为基层维稳和公众维权需求服务；三是对辖区内各类准民间组织(尚未达到注册登记条件,但已开展活动的民间组织)建立备案制度，以便于培养新生的民间组织力量介入基层维稳过程。第二，优化民间组织的经费来源。受限于民间组织的天然特性——民间性、非营利性，民间组织介入基层维稳的一个主要困难在于:用于维稳运作的资金往往不足。当前，民间组织介入基层维稳过程中所需经费主要来源是成员的自筹，此外，有向基层政府申请的项目经费、课题经费，还有会费、捐赠、政府资助，在授权或委托的维稳事务范围内开展活动的收入以及其他合法收入。我国当前逐步深化的行政管理体制改革，加大了政府职能转变的力度，而政府职能转变的全面展开和逐步深入，不仅为民间组织参与更多的社会管理和公共服务提供了大量的机会，也为民间组织提供了急需的发展资金和各种重要资源。我们应该以此为契机，优化民间组织介入基层维稳的经费来源。[7]第三，优化民间组织的评价方式。当前，我国对民间组织的社会监督与评估机制还没有建立健全，导致不少民间组织效率低下，财务混乱。这就需要优化对民间组织的评价方式，引入科学规范的评估监督机制。当前民间组织评估体系应以建立政府主导下的社会第三方评估机制为目标，以确保评估结论的独立性和公正性，同时有效解决社会评估所面临的权威性和规范性缺乏的问题。具体可由民间组织登记管理机关制定评估标准，建立评估机制，负责组织、推动工作，委托相关第三方评估机构实施。社会监督评估机制的引入将改变政府对民间组织的业务进行直接管理的方式，使政府从管理者逐步变成评估者，从而提高监督管理的效率并增强民间组织的社会公信度，发挥民间组织在参与基层维稳中的作用。
2 . 形成规范民间组织介入基层维稳运作的行为规则体系。当前的民间组织管理条例和有关管理制度主要关注的是各类民间组织的登记、注册、年检等程序性、“门槛”性条件。相比之下，现有制度体系对民间组织（尤其是未登记注册的民间组织）介入基层维稳的运作和动员过程的切入点仍相对有限，这在一定程度上造成了民间组织的实际生存方式与基层政府的管理预设之间的“张力”。由此看来，构造民间组织有效介入基层维稳的制度环境，有必要通过法治建设和规则导向来形成规范其介入基层维稳运作的行为规则体系，依法将民间组织介入基层维稳的权利义务及其活动的准则、运作规则显性化和明晰化。基层政府可以探索通过相关法律和社会政策的建设，依法管理民间组织在介入基层维稳过程中的日常运作，使其内部组织结构、资金来源、财务管理等各方面处于规范化和“可视化”状态，并引导其建立健全的内部治理结构。从某种程度上来看，民间组织介入基层维稳的行为规则体系的建设，也意味着民间组织介入基层维稳的“合法性”基础从初始的“门槛”性条件（比如资金、场地、人员、挂靠单位等）向维稳服务行为的恰当性上转移，其深层含义在于：从法律上保证不危害社会秩序的不同类型民间组织有平等的机会与条件介入基层维稳过程，促使尽可能多的民间组织从“地下介入”走向“地上介入”，使其呈现“可视化”的介入基层维稳过程状态，自觉接受基层政府的引导和管理。
3.探索以公共资源渗透引导民间组织介入基层维稳过程的制度安排。国外的一些相关研究发现，发达国家政府在引导民间组织发展时往往有两手安排：一方面是“刚性”管理，即通过合法性授予、外部监督（年检）等制度来管理民间组织；另一方面是“柔性”管理，即通过公共财政渗透的方式对民间组织的发展方向、功能领域进行有效调控。在许多民间组织发育较快的国家，政府往往更善于通过“柔性”管理来构造民间组织与政府之间的“合作伙伴”关系。近年来，我国的各级政府也开始逐步探索以公共资源渗透来引导民间组织介入基层维稳领域的制度安排，比如：广东省东莞市最近就通过公益创投、公益招投标的形式，用公共资金来资助民间组织介入基层维稳领域。[8]78下一步，有关部门可以进一步探索公共资源渗透民间组织的多种形式（比如充分激活各类基金会的作用），并重点考虑如何使不同“条线”、不同层级政府机构在公共资源渗透过程中形成高效整合的分工合作关系。
4.正确处理民间组织与基层维稳主体的关系。从理论上讲，多元共治理论强调的是，由社会多元的独立行为主体要素（如公民个人、市场企业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行为规则，通过互相博弈，相互调适，共同参与合作等互动关系，形成多样化的社会公共事务管理制度或组织模式。但具体到基层维稳的运作实践，多元主体之间的关系并不是平行的。因此，在积极培育和规范民间组织介入基层维稳的过程中，一定要处理好民间组织与基层政府的关系：第一，准确定性，处理好民间组织与基层党委政府之间的关系。民间组织与基层党委政府的关系应当定性为：党委统一领导，政府主导推动，民间组织运作，核心是处理好基层政府与民间组织的关系。“基层政府主导推动”体现在：制定民间组织介入基层维稳的相关政策法规，保证民间组织参与维稳工作的规范运行；加大对民间组织所需维稳经费的投入，建立健全政府购买社工维稳服务机制；加强对民间组织参与维稳行动的有效监督，促进政府购买社工维稳服务机制良性运行，协调发展。“民间组织运作”体现为：提供社工维稳服务的民间组织与政府及政府的部门没有人、财、物的关系，以防止它变相地成为政府的一个单位；政府向民间组织购买社工维稳服务，不直接与社工个人发生关系，避免社工成为政府雇员；政府购买社工维稳服务时要面向多家民间组织，公平、公开，体现竞争，双向选择。[9]第二，注重实效，处理好民间组织与社会公众的关系。由于民间组织介入维稳领域的主要功能就是实现基层政府维稳与社会民众维权的动态性均衡，故民间组织在介入维稳过程中，要处理好与社会公众的关系。例如，承接上海浦东新区政府维稳工作的“维稳妈妈”民间组织，在处置信访难题时，坚持以“立体人”的眼光看待上访民众，既看到这些上访民众的行为给基层维稳带来的困扰，也看到他们不同的家庭困难和矛盾，以及心理焦虑、社会疏离等问题，而不是简单地把他们当作“访民”，从而拉近了民间组织与社会民众的关系，消除了民众的心理疑虑，增强了民众对民间组织工作的认同感。[10]因此，民间组织应深入调查，充分了解民情民意，实现由政府主导到公众参与，从维持稳定到创造稳定的转变。通过实践创新探索机制创新，进一步上升到理论创新。
四、结语
当前，在一些地方基层政府与社会民众的关系已经走到了一个新的节点的危险境况下，加之网络的信息流动，能轻易地把基层维稳运行中的主体情绪扩散，进一步强化基层政府维稳与社会民众维权的对立，乃至一些极端情况下的暴戾化对峙，使互动被情绪所支配。[11]34早在十六届四中全会上，胡锦涛总书记就明确指出：“要发挥社团、行业组织和中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”民间组织的有效介入，可以有效消解基层政府与社会民众在维稳运行中的主体行动区隔及心理上的疏离，防止因主体行动区隔与心理疏离而蓄积着破坏性的牵扯力量，建立基层政府维稳与社会公众维权之间的动态性均衡，进而实现理性化的基层维稳运行机制，对转化基层社会治理思路具有重要的理论和实践意义。[11]34从山东新泰 “平安协会”这一民间组织介入基层维稳领域的成功经验，到广东东莞市购买民间组织服务的举措，再到上海浦东“维稳妈妈”对基层信访难题的化解，无不凸显民间组织在基层维稳过程中具有不可替代的作用。就民间组织介入维稳过程的行动逻辑而言，它已经为基层政府与社会公众间搭建起一座进行有效沟通、平等对话、相互妥协、理性博弈的桥梁。[12]53以此为标志，基层维稳的行动逻辑将实现从对立化的博弈转向协同化的博弈，这种理性化的基层维稳运行机制，有助于在维稳进程中对公众各类合法权益进行有效保障，将社会公众制度化的参与作为实现社会有效治理的合法性基础。
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[责任编辑：闫生金]