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近年来，随着郴州市经济社会的快速发展和城市化步伐的加快，到郴州苏仙区务工及安家置业的人口激增，市民对教育的需求强烈。苏仙区以办“公平、均衡、优质”的教育，让广大市民子女“上好学、入好园”为目标，坚持项目建设和内涵发展双轮驱动，着力推进学校办学水平的大提升和优质教育资源总量的大扩容，以优质均衡发展满足人民群众对教育的多样需求，取得了初步成效。义务教育方面，学校特色发展、内涵发展势头良好，义务教育免试就近入学落到实处，2016年已申报全国义务教育均衡发展区；高中教育方面，普通高中优质发展与职业教育特色发展齐头并进，全区初中毕业生升学率达到98.82%。
苏仙区在基础教育方面取得辉煌成就的同时，需正视“校长权力如何运用、教育教学质量提升、民办学校界定模糊”等问题，并需逐步加以化解。
一、主要问题
（一）校长权力应受到“监督”而不是“限制”
校长是学校的最高行政负责人，始终处在学校的核心位置，其权利义务的履行情况，决定学校管理的效能，关系到学校改革和发展的成败。调研中，苏仙区亚星、启明两所民办学校的校长认为拥有自主权：一是校长能说话，二是校长说得起话，三是校长能根据学校发展做得起事，在人、财、物等方面给予了较大的权力；而公办学校校长的权力却受到了“限制”：一无人事权，教师进出和奖励机制等措施缺失，造成“好教师进不来、差教师出不去”的局面，对于不敬业的教师，没有合理的制度对其进行有效管理，缺少办学自主权，学校管理的效能、教师的潜能没有得到有效激发。二无财务权，学校一些维修工程，一定数额以上则需上级领导表态。添置一些急需用的教学设备，也要按政府采购程序进行网上招标，有时影响了正常的教学。三无奖惩权。学校每年开展一些教研、文艺、体育等活动，事先得征求区教育局领导同意方可进行。教学比武奖、教学质量监测奖、优秀学生奖等奖励性资金，校长无权支配，挫伤了校长的积极性。有的校长坦言：“我们现在是只管匙锁，当家作不了主。”四无处分权。在学校里，总有个别教师工作纪律散漫，不认真上课或批改作业，或暗里违规搞家教，校长却无权处置。一旦真正作出处分决定，马上有人说情，说现在提倡和谐社会，不要把事情做得太过分等。因此，作为校长，必须具备保证学校有效和有序运转的必要权力，如果权力太小，可能会事与愿违。教育处于不断变化中，学校随着社会经济发展会不断地出现一些新问题与新情况，要求校长应该有相应的权力来应对这些新挑战。
（二）影响教学质量提升的主要问题
一是优质生源流失严重。许多校长认为，生源是打造学校品牌的重要条件，有了好生源，才容易出好成绩，才能吸引更多家长和学生。如今，苏仙城区两所名牌小学（市一完小、湘南学院附小）的优质生，均到了郴州市六中就读，而进了市六中后则选择了郴州市一中读高中，直接影响到苏仙区中考、高考的成绩。二是教师对学生掌握有效学法的指导不够。现在，我们一走进教室，就会发现学生课桌上满是课本和各种学习资料。给人第一眼感觉就是学生很辛苦，内容很丰富，整天埋头于书山题海。其实，这样学习效果并不好，一些课改成功的学校提倡“教师要走进题海，选一些代表性的题目让学生做，以巩固所学的知识；学生要走出题海，适当做一些教师布置的作业，能融会贯通、举一反三。”三是课外作业高耗、低效甚至无效。一些教师认为，课堂讲授时间与教学效果成正比，认为教师课堂讲，学生课外练，既充分利用了课堂时间，又充分利用了学生的课外时间。殊不知学生构建新的认知结构，巩固知识，形成技能均离不开自身的独立活动，单靠教师讲授，充其量只能使学生“懂”，而达不到“会”。更让人忧心的是有一部分学生是“抄抄”了事，作业本发下来虽然是满分，但教师批改后不能反馈到真实的信息，对学生也没有起到及时巩固练习的作用，课后作业成了一道虚设的工程，费时费力又无效果。四是常态课堂教师备课功夫不够。目前，市、区的教研活动虽搞得轰轰烈烈，但参加赛课的总是那几张老面孔。这说明不少学校的教研活动流于形式，教师参加教学比武不是百花齐放，而是一枝独秀。还有一部分教师在平时的教学中上课观念陈旧，课型传统，讲得多、练得少。教师的主导作用发挥不出来，更谈不上学生主体性的发挥，与新课程理念背道而驰。五是教师的教育教学激情缺乏。现在，有的村小教育已走向一个极端，上不了音、体、美课，即使上也是打打闹闹、搞搞笑笑，与素质教育的要求不合拍；再加上一些津补贴费取消后，初一至初三，高一至高三的教师待遇一样，初三、高三教师上课无激情，中考、高考的成绩面临下滑趋势。高考不理想势必会影响初三优质生源的流失，中考成绩不理想同样会影响小六优质生源的流失。长期下去，必定会导致恶性循环。此外，有的教师只管教书不管育人，很少与学生交流或辅导；有的教师知识、能力、学识和专业水平达到了应有高度，但课堂气氛较沉闷，缺乏一定的自信和对课堂的调控能力，只顾自己讲，而不顾学生的情感反应，缺少朝气与激情，从而影响了教学效果。
（三）民办学校发展面临困难
一是在政策层面，对民办学校法人属性界定模糊。目前，我国民办学校仍在民政部门登记为“民办非企业单位”，既非事业单位，也非企业单位，这种有别于公办学校的模糊的法人属性界定，成为对民办教育歧视性政策的源头，造成了民办学校无法真正享受与公办学校同等的法律地位和公平的政策待遇。如郴州某幼儿园园长史双飞直言：“我们园里的教职工福利及工资待遇不比公办园差，但就是留不住优秀教师，究其原因还是身份问题。”二是在管理服务层面，政府职能转变不到位。存在着不同程度的“越位”、“错位”和“缺位”现象，缺乏对民办教育的统筹规划、综合协调。目前，相关职能部门除安全管理、“两免一补”外，其它事情几乎未管理。如在教育信息与装备上，政府未给民办学校任何支持，有的学校想自己购买却不知道从何处购买，导致许多民办学校做不了演示或分组实验，不利于学生综合素质发展。一些地方政府的指导思想不明确，没有将民办教育纳入当地经济与社会发展规划。有的地方民办教育仍未从根本上摆脱盲目发展、自生自灭的状态。三是在自身建设层面，一些民办学校的创办者素质不高，缺失教育价值观，办学的营利动机强烈。有的民办学校因自有资金严重不足、内部治理结构不完善、办学核心能力不足，导致许多人认为民办学校创办者只是为了赚钱，冲击了公办学校的发展，担心出问题时地方政府难以承担责任。而绝大多数民办学校教师的身份及相关待遇，不能与公办学校教师享有同等权利，教师“二元制”已经成为影响民办学校教师队伍建设的瓶颈因素，整个民办教育难以吸引高层次人才，民办教育发展后劲乏力。 二、破解对策
（一）要进一步规范中小学校长责权利
一个好校长就是一所好学校。一方面说明了校长对于学校生存发展的重要性，另一方面也说明了校长的权力非常大。中小学校长权力的运用既要避免以往领导体制下的弊端，党政不分，无人负责，效率低下的诟病，又要防止校长权力一放就乱，过于集中，无法约束的弊端，应把校长置于权力伦理规范和外在制度的双重约束之下。一要改变目前校长产生方式。校长，无论人品、学识和业务，都应是教师的楷模，必须走群众路线。如民办学校董事会那样，尝试教代会民选产生校长。明确校长权利义务运行的程序和原则，确立校长权利义务运行监督机制，从制度层面上保障校长的权利，明确校长的义务。二要规范和监督校长权力。根据《教育法》、《教师法》等规定制订校长法，专门就校长的产生、权力、职责、管理等进行严格规范，进一步明晰校长的权力边界和权力行使规程，防止校长滥用权力。同时，充分发挥教育行政部门的教育督导、监察信访、人事管理等职能，加强对中小学校长权利义务运行情况的监督和指导，使校长权利义务的运行走上规范化道路。三要制定校长权利义务运行的考评体系。制定出适用于各级各类学校的校长权利义务运行情况的考评体系，是制度管人、依法管理的内在要求。有了考评体系，校长们就可从考评细则中，自觉地发现哪些权利运用不够充分，哪些义务履行不够到位，及时加以调整。教育行政部门对校长权利义务运行情况的监控，有的放矢，便于操作，就可以作出比较准确的判断。教师、学生及社会各界对校长权利义务履行情况就有一个全面地了解，让社会有个明白，还校长一个清白。这样，可充分发挥出各个校长的积极性、主动性、创造性，集中精力抓好办学，使校长权利义务的运行乃至整个学校管理工作走上科学化道路。
（二）要进一步树立质量是学校立根之基的意识
学校要立足，要生存，要增强吸引力，首先就看质量。学校要创优，要发展，要赢得社会认同，不是靠花大量资金建校舍、配硬件，更不是靠打广告自吹自擂，唯一的途经就是抓质量。俗话说，“民以食为天”，对于学校来说，办学质量就是这个“天”。其次要看生源。目前，苏仙区两所高中的招生范围只限于本区，招生空间小，生源质量提升幅度有限。希望郴州市教育局采取照顾性政策，允许苏仙区两所普通高中扩大招生范围，拓宽招生渠道。建议郴州市二中办初中部，更好地为高中培养、输送优质生源。再次看师资力量。要在中小学校实施“三名工程”，着力培养一批名校长、名教师、名学科带头人。采取由教育部门推荐，组织部门会同教育部门联合考察的办法，选聘优秀教师任校长。在编制范围内，经组织人事部门批准，各中小学校可自主选聘和引进优秀教师、金牌教练和知名导师，高中可直接到重点大学招聘毕业生，尤其是要充实语、数、英这3科高考分数比重大的师资力量，帮助普通高中尽快提升师资水平。其四看教师责任心。要创建昂扬向上的教风学风，加强同家长的沟通和联系，多倾听各方面的意见和建议，争取社会各界的理解和支持，以此共同提高教育教学质量。具化到每个教师身上，责任意识至关重要，责任心强了，就会主动学习，主动探究，主动转变教学观念和育人模式；就会尽力提高教学成绩，提高育人质量；就会想尽各种办法解决好留守儿童以及安全教育等新问题。
（三）要进一步做好民办教育顶层设计以破解关键问题
一是从法制源头清理并纠正对民办学校的各类歧视性政策，尽快解决民办学校的定性问题。修改《事业单位登记管理暂行条例》有关“事业单位”的法律定义，明确将非营利性民办学校列为自收自支的事业单位（或民办事业单位），享受同类公办学校同等待遇；二是加大民办学校支持力度。民办学校发展达到一定规模，政府要给予适当的补助，并出台相应的补助标准。三是进一步明确民办学校教师与公办学校教师在养老保险等方面享受同等待遇的规定。建立民办学校教师“五险一金”由政府、学校、个人分担，政府为主的政策。落实民办学校教师职称评定、培养、进修、培训、奖励制度。如株洲景泓学校就得到当地政府的大力支持，该校教师与公办教师在“五险一金”上同步，职称评定也参照公办教师规定执行。四是依法保护民办校（园）举办者权益，进一步提振举办者办学信心。郴州某幼儿园园长谭小洁就坦言：“我们幼儿园办了近20年，已达到了一定规模，目前限制了招生人数，有能力开办分园却难找场地，想给两位副园长找提升空间却无机会。”建议政府积极引导民间资金进入教育领域，在产权归属、用地、融资、合理回报、税费减免等方面明确规定，使举办者真正关注民办校（园）的长远及可持续发展，并坚定长期致力于办学的决心和信心。
（作者单位：湖南郴州市苏仙区政府教育督导室）
苏仙区在基础教育方面取得辉煌成就的同时，需正视“校长权力如何运用、教育教学质量提升、民办学校界定模糊”等问题，并需逐步加以化解。
一、主要问题
（一）校长权力应受到“监督”而不是“限制”
校长是学校的最高行政负责人，始终处在学校的核心位置，其权利义务的履行情况，决定学校管理的效能，关系到学校改革和发展的成败。调研中，苏仙区亚星、启明两所民办学校的校长认为拥有自主权：一是校长能说话，二是校长说得起话，三是校长能根据学校发展做得起事，在人、财、物等方面给予了较大的权力；而公办学校校长的权力却受到了“限制”：一无人事权，教师进出和奖励机制等措施缺失，造成“好教师进不来、差教师出不去”的局面，对于不敬业的教师，没有合理的制度对其进行有效管理，缺少办学自主权，学校管理的效能、教师的潜能没有得到有效激发。二无财务权，学校一些维修工程，一定数额以上则需上级领导表态。添置一些急需用的教学设备，也要按政府采购程序进行网上招标，有时影响了正常的教学。三无奖惩权。学校每年开展一些教研、文艺、体育等活动，事先得征求区教育局领导同意方可进行。教学比武奖、教学质量监测奖、优秀学生奖等奖励性资金，校长无权支配，挫伤了校长的积极性。有的校长坦言：“我们现在是只管匙锁，当家作不了主。”四无处分权。在学校里，总有个别教师工作纪律散漫，不认真上课或批改作业，或暗里违规搞家教，校长却无权处置。一旦真正作出处分决定，马上有人说情，说现在提倡和谐社会，不要把事情做得太过分等。因此，作为校长，必须具备保证学校有效和有序运转的必要权力，如果权力太小，可能会事与愿违。教育处于不断变化中，学校随着社会经济发展会不断地出现一些新问题与新情况，要求校长应该有相应的权力来应对这些新挑战。
（二）影响教学质量提升的主要问题
一是优质生源流失严重。许多校长认为，生源是打造学校品牌的重要条件，有了好生源，才容易出好成绩，才能吸引更多家长和学生。如今，苏仙城区两所名牌小学（市一完小、湘南学院附小）的优质生，均到了郴州市六中就读，而进了市六中后则选择了郴州市一中读高中，直接影响到苏仙区中考、高考的成绩。二是教师对学生掌握有效学法的指导不够。现在，我们一走进教室，就会发现学生课桌上满是课本和各种学习资料。给人第一眼感觉就是学生很辛苦，内容很丰富，整天埋头于书山题海。其实，这样学习效果并不好，一些课改成功的学校提倡“教师要走进题海，选一些代表性的题目让学生做，以巩固所学的知识；学生要走出题海，适当做一些教师布置的作业，能融会贯通、举一反三。”三是课外作业高耗、低效甚至无效。一些教师认为，课堂讲授时间与教学效果成正比，认为教师课堂讲，学生课外练，既充分利用了课堂时间，又充分利用了学生的课外时间。殊不知学生构建新的认知结构，巩固知识，形成技能均离不开自身的独立活动，单靠教师讲授，充其量只能使学生“懂”，而达不到“会”。更让人忧心的是有一部分学生是“抄抄”了事，作业本发下来虽然是满分，但教师批改后不能反馈到真实的信息，对学生也没有起到及时巩固练习的作用，课后作业成了一道虚设的工程，费时费力又无效果。四是常态课堂教师备课功夫不够。目前，市、区的教研活动虽搞得轰轰烈烈，但参加赛课的总是那几张老面孔。这说明不少学校的教研活动流于形式，教师参加教学比武不是百花齐放，而是一枝独秀。还有一部分教师在平时的教学中上课观念陈旧，课型传统，讲得多、练得少。教师的主导作用发挥不出来，更谈不上学生主体性的发挥，与新课程理念背道而驰。五是教师的教育教学激情缺乏。现在，有的村小教育已走向一个极端，上不了音、体、美课，即使上也是打打闹闹、搞搞笑笑，与素质教育的要求不合拍；再加上一些津补贴费取消后，初一至初三，高一至高三的教师待遇一样，初三、高三教师上课无激情，中考、高考的成绩面临下滑趋势。高考不理想势必会影响初三优质生源的流失，中考成绩不理想同样会影响小六优质生源的流失。长期下去，必定会导致恶性循环。此外，有的教师只管教书不管育人，很少与学生交流或辅导；有的教师知识、能力、学识和专业水平达到了应有高度，但课堂气氛较沉闷，缺乏一定的自信和对课堂的调控能力，只顾自己讲，而不顾学生的情感反应，缺少朝气与激情，从而影响了教学效果。
（三）民办学校发展面临困难
一是在政策层面，对民办学校法人属性界定模糊。目前，我国民办学校仍在民政部门登记为“民办非企业单位”，既非事业单位，也非企业单位，这种有别于公办学校的模糊的法人属性界定，成为对民办教育歧视性政策的源头，造成了民办学校无法真正享受与公办学校同等的法律地位和公平的政策待遇。如郴州某幼儿园园长史双飞直言：“我们园里的教职工福利及工资待遇不比公办园差，但就是留不住优秀教师，究其原因还是身份问题。”二是在管理服务层面，政府职能转变不到位。存在着不同程度的“越位”、“错位”和“缺位”现象，缺乏对民办教育的统筹规划、综合协调。目前，相关职能部门除安全管理、“两免一补”外，其它事情几乎未管理。如在教育信息与装备上，政府未给民办学校任何支持，有的学校想自己购买却不知道从何处购买，导致许多民办学校做不了演示或分组实验，不利于学生综合素质发展。一些地方政府的指导思想不明确，没有将民办教育纳入当地经济与社会发展规划。有的地方民办教育仍未从根本上摆脱盲目发展、自生自灭的状态。三是在自身建设层面，一些民办学校的创办者素质不高，缺失教育价值观，办学的营利动机强烈。有的民办学校因自有资金严重不足、内部治理结构不完善、办学核心能力不足，导致许多人认为民办学校创办者只是为了赚钱，冲击了公办学校的发展，担心出问题时地方政府难以承担责任。而绝大多数民办学校教师的身份及相关待遇，不能与公办学校教师享有同等权利，教师“二元制”已经成为影响民办学校教师队伍建设的瓶颈因素，整个民办教育难以吸引高层次人才，民办教育发展后劲乏力。 二、破解对策
（一）要进一步规范中小学校长责权利
一个好校长就是一所好学校。一方面说明了校长对于学校生存发展的重要性，另一方面也说明了校长的权力非常大。中小学校长权力的运用既要避免以往领导体制下的弊端，党政不分，无人负责，效率低下的诟病，又要防止校长权力一放就乱，过于集中，无法约束的弊端，应把校长置于权力伦理规范和外在制度的双重约束之下。一要改变目前校长产生方式。校长，无论人品、学识和业务，都应是教师的楷模，必须走群众路线。如民办学校董事会那样，尝试教代会民选产生校长。明确校长权利义务运行的程序和原则，确立校长权利义务运行监督机制，从制度层面上保障校长的权利，明确校长的义务。二要规范和监督校长权力。根据《教育法》、《教师法》等规定制订校长法，专门就校长的产生、权力、职责、管理等进行严格规范，进一步明晰校长的权力边界和权力行使规程，防止校长滥用权力。同时，充分发挥教育行政部门的教育督导、监察信访、人事管理等职能，加强对中小学校长权利义务运行情况的监督和指导，使校长权利义务的运行走上规范化道路。三要制定校长权利义务运行的考评体系。制定出适用于各级各类学校的校长权利义务运行情况的考评体系，是制度管人、依法管理的内在要求。有了考评体系，校长们就可从考评细则中，自觉地发现哪些权利运用不够充分，哪些义务履行不够到位，及时加以调整。教育行政部门对校长权利义务运行情况的监控，有的放矢，便于操作，就可以作出比较准确的判断。教师、学生及社会各界对校长权利义务履行情况就有一个全面地了解，让社会有个明白，还校长一个清白。这样，可充分发挥出各个校长的积极性、主动性、创造性，集中精力抓好办学，使校长权利义务的运行乃至整个学校管理工作走上科学化道路。
（二）要进一步树立质量是学校立根之基的意识
学校要立足，要生存，要增强吸引力，首先就看质量。学校要创优，要发展，要赢得社会认同，不是靠花大量资金建校舍、配硬件，更不是靠打广告自吹自擂，唯一的途经就是抓质量。俗话说，“民以食为天”，对于学校来说，办学质量就是这个“天”。其次要看生源。目前，苏仙区两所高中的招生范围只限于本区，招生空间小，生源质量提升幅度有限。希望郴州市教育局采取照顾性政策，允许苏仙区两所普通高中扩大招生范围，拓宽招生渠道。建议郴州市二中办初中部，更好地为高中培养、输送优质生源。再次看师资力量。要在中小学校实施“三名工程”，着力培养一批名校长、名教师、名学科带头人。采取由教育部门推荐，组织部门会同教育部门联合考察的办法，选聘优秀教师任校长。在编制范围内，经组织人事部门批准，各中小学校可自主选聘和引进优秀教师、金牌教练和知名导师，高中可直接到重点大学招聘毕业生，尤其是要充实语、数、英这3科高考分数比重大的师资力量，帮助普通高中尽快提升师资水平。其四看教师责任心。要创建昂扬向上的教风学风，加强同家长的沟通和联系，多倾听各方面的意见和建议，争取社会各界的理解和支持，以此共同提高教育教学质量。具化到每个教师身上，责任意识至关重要，责任心强了，就会主动学习，主动探究，主动转变教学观念和育人模式；就会尽力提高教学成绩，提高育人质量；就会想尽各种办法解决好留守儿童以及安全教育等新问题。
（三）要进一步做好民办教育顶层设计以破解关键问题
一是从法制源头清理并纠正对民办学校的各类歧视性政策，尽快解决民办学校的定性问题。修改《事业单位登记管理暂行条例》有关“事业单位”的法律定义，明确将非营利性民办学校列为自收自支的事业单位（或民办事业单位），享受同类公办学校同等待遇；二是加大民办学校支持力度。民办学校发展达到一定规模，政府要给予适当的补助，并出台相应的补助标准。三是进一步明确民办学校教师与公办学校教师在养老保险等方面享受同等待遇的规定。建立民办学校教师“五险一金”由政府、学校、个人分担，政府为主的政策。落实民办学校教师职称评定、培养、进修、培训、奖励制度。如株洲景泓学校就得到当地政府的大力支持，该校教师与公办教师在“五险一金”上同步，职称评定也参照公办教师规定执行。四是依法保护民办校（园）举办者权益，进一步提振举办者办学信心。郴州某幼儿园园长谭小洁就坦言：“我们幼儿园办了近20年，已达到了一定规模，目前限制了招生人数，有能力开办分园却难找场地，想给两位副园长找提升空间却无机会。”建议政府积极引导民间资金进入教育领域，在产权归属、用地、融资、合理回报、税费减免等方面明确规定，使举办者真正关注民办校（园）的长远及可持续发展，并坚定长期致力于办学的决心和信心。
（作者单位：湖南郴州市苏仙区政府教育督导室）