强化基层国库监督对于保证国家预算的正常实施具有重要的作用，本文针对这一问题，首先分析了国库监督中面临的问题，然后重点对其实践中的注意事项进行了论述，最后提出相关建议。

国库监督的困难和挑战

　　在“先付款，后清算”的模式下，难以控制资金流向
　　目前的国库模式为先付款，然后进行结算，付款订单由财务部门或其授权的预算部门启动。资金部门位于支付链的末端，很难监控资金的最终目的地是否符合要求。
　　使用特殊税收账户代替单个国库账户进行资金清算，从而形成大量的“体外”资金
　　由于集中式国库支付改革的进展不充分以及制度的不规范实施，存在一个问题，就是使用信托基金、非税收入和其他金融账户来代替单一的国库账户，以便在中央执行清算。为了满足这些特殊金融账户对清算和银行集中支付预付款的资金需求，财务部门通常使用隐形方法在特殊账户之间进行转账，以将大量资金转入清算行，从而规避了国库的监督。
　　变相支付让监管变得困难
　　随着对金融、单位账户监控的加强，越来越多的单位为了规避监管，设立的银行子账户。同时因为规避不可将税款支付到单位实际资本账户的规定，财务部门在特殊税账户下开设了单位子账户，以代替预算的零余额账户。单位通过主账户“变相”来处理集中支付业务并代表单位记录资金的收支情况，最终导致监管变得困难。

基层国库监督面临的问题分析

　　转换成本较高，出现协调困难的情况
　　近二十年财政支付的方式进行了较大的改革，财务部门和代理银行已经在“先付后清”的系统下发展了适用的电子商务系统。银行付款后，代理银行在其业务系统中规范了相应的流程。因此，在“国库审核”模式下，财务部门必须先将付款指示到国库进行相应审核，之后进入代理银行系统。在目前制度条件和其他条件限制下，地方政府就必须与国库、银行、系统和其他单位等进行相应的协调工作，对其固有的工作程序造成了冲击，这些过程会耗费大量的人力物力，也是较难协调的工作。
　　国库交易监督的措施在法律层面面临实施风险
　　在“国库后审查”中，需要在银行和国库之间进行资金清算工作。向后移动监视链会使下一步工作变得困难。由于代理银行实际上已经在清算之前将资金转移到了国库，即使国库在审查过程中发现付款是不定期的，也没有被清算，仍然存在许多法律问题，例如代理银行如何将处理预付款并偿还预付款的利息。在当前系统中缺乏明确规则的情况下，国库有支付利息的法律风险。
　　事中监督方法比较落后，资金难以发挥作用
　　随着电子支付程序的不断创新，银行出现了业务量快速增加的情况，因此需要加强对资金的监控。否则，不论国库审核的先后，每天依赖数百种付款信息的人工审核都将很容易导致工作效率的下降。预算单位在这种情况下，为了避免承担处理后期集中付款和清算交易的责任，很容易将实施过程中的监管变成一种形式。

基层国库监督实践

　　对于国库监控的减弱，为了避免在审计过程中出现的风险状况，需要在国库支付过程中引进负面清单，将审计过程放在银行业务之前，该系统可以对现金支付和拨款实施有效监控。
　　建立负面清单监控机制
　　在负面清单范围内，完善预审系统的建设。首先对负面清单进行详细的解析。在进行实际调研的基础上，结合国库支付特点，5类23项监管阈值经由国务院确定负面清单。经财政部审查后，银行应终止并继续进行适当的处理。第二是引入负面清单管理。制定了加强对中央财政对集中支付负面清单监控的措施，并根据相关原则进行事前审查。各级代理银行和国库进行组织和实施。第三是加强今后的评估和审查。定期收集有关代理银行的集中预付款和零余额账户的付款明细信息，评估代理分支机构以及代理银行与中国人民银行的合作影响。进行事前审查，并根据评估结果确保及时、准确地进行集中付款。对于诸如支付业务信息之类的行为，将采取适当的措施，例如公告和批评，以及严格的监督。
　　建立基于事前審查的预算支出平台
　　在结合负面清单系统运行基础上，从提高效率角度出发，对预算支出系统进行创新设计，具体层次如下：首先是业务管理嵌入，使之在银行和国库支付之间建立良好的纽带平台，逐步实现国库券和集中式支付信息的实际分布，并根据监管门槛实施封闭式检查。付款单生效之前的负面清单，必须对审核的分类与处理结果进行相应保证，最终实现支付的充分性。第二是实行自动审查。事前审计在系统设计上能够结合预算系统进行全面监控，对于预算支出要素和业务程序等方面进行全面的布局，避免了人工报告的错误和不足。系统通过过滤等方面的功能，加强效率调整。最后是监管系统的统计。事前审计系统自动维护有关财务账户，零资产负债表账目和国库支出的详细信息，创建有关监控工具的“信息集”和单一的预算支出“数据库”，以进一步提高事前审计水平审计工作，扩大异地监督范围，不断对数据库进行更新。
　　为国库监管创造良好的外部环境
　　面对各个层面的舆论和关注，始终正确地指导集中支付业务的事前审查，以解决各方的需求，协调和加强沟通，确定“三个契合”，并寻求各方的理解和支持。第一是满足地方政府预算管理要求。合并政府要求的“规范财政资金的使用和管理”，并由中国人民银行负责“监督财政资金的支出”，财政部与政府同时积极沟通基于中国人民银行、既有财政部门的需求以及特殊财务账户和资金，设立清理特殊财务账户业务，各部门进行联动，这对付款与流程的监管具有重要的作用。同时关注服务交付和审核，最终实现各方的共识。二是要实现银行的监管职能，依据审计前模型的建立，可以不断加强银行在审计和治理等方面业务发展，确定监督职责，在合理合法的范围内，维护保障措施和改进举措之间存在联系。

关于国库监督的想法和建议

　　遵守法律法规，加强国库监管体系的保障机制建设 　　国库监督主要以财政部门的监控实现。《预算法》阐明了国库制度的管理，其实质就是确定监督职能的明确性，并为国库工作监督奠定了基础。《国家金库条例》规定，“任何实体或个人”要求国库违反相应法规的，国库应具有相应的义务拒绝执行。在不同地方国库监督职能的发展过程中，积累了丰富的监控与管理经验，必须进一步对国库监督相关工作进行法律方面的设计保障。
　　促进现金监控方法的不断更新
　　通过财务工作经验，财政、税收等方面的改革正在以新技术方案的支撑而不断发展，对国库服务的数量、内容和方法（如集中支付改革，无纸化财政支出和税收）产生深远影响。国库业务也应顺应时代的发展改革其相应业务。但是，现金流量业务方法和流程责任是监督固定的核心。用户的创新思维以及解决科学技术问题，关键的初始传统人工监督和国库的反监督都被添加到系统的监督和监视中，以达到有效监督的目的。当地财政部门可以充分利用接近一线的优势，托管主动性命令，实施不同的创新以及对个案工作进行监控的实用讨论。
　　纳入、涵盖监测和维护平衡点
　　资金管理必须在合法情况下进行，体现了资金管理模式中的制衡关系，财政部门重要特点是保证预算实施，为经济发展实现保障。该机制就是在保证目标实现的情况下，实现国库监督的重要系统设计。必须在当地国库中找到监视和服务的良好结合，并且必须努力提供强大而热情的国库服务。首先应遵循财务基本原则，在关系到我国主要经济发展问题上保持底线和坚定；另一方面，在困难的情况下敢于承担责任，与财务部门积极沟通，通过专业知识解决实际遇到的问题。在建立起相互协调关系的基础上，减少国库监控压力。
　　建立共识并寻求在监控下实现多元化系统
　　国库监督不只是财政部门的任务，更要实现社会广泛参与，通过各方共识最大化其影响。第一是必须完全依靠地方政府的力量。地方国库必须继续促进国库监管的法律基础，并要认識到监管的有效性，必须在国库监管与支持地方发展之间找到共同点。二是加强与全国人民代表大会和审计署的合作。建立国库、人大、审计之间的监控关联，通过信息化共享监督成果。第三需要不断提高银行的作用。经过监督过程，银行必须在合法情况下进行，并与财政部门合作开展监督工作。
　　（江苏省建湖县财政审核支付中心）
　　参考文献：
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