论文部分内容阅读
中图分类号：F299.27
城镇基础设施是构成城镇存在和发展的硬件。包括道路、桥梁、供水、供电、供气、污水处理等公用事业建设等，它具有公益性、垄断性和竞争性。公益性、垄断性决定了它们提供产品和服务是社会性的；竞争性的特点决定了这类设施的建设可以通过市场来实现。所谓民间资本是民间用于生产经营、投资增值的资产，包括实物形态的固定资产、流动资产，货币形态的流动资产，以及投资、金融市场的虚拟资本等。它是相对于公共资本而言的，所有者不是国家而是私人（包括自然人和非公有性质的法人），其具有分散性、私有性、投机性和逐利性等特点。 一、目前城镇基础设施建设存在的问题 1.投资总量严重不足。中国市政工程协会会长金德钧指出，“从上个世纪90年代中期至今，我国城镇基础设施建设投资比例严重偏低，投资总量明显不足，导致我国城镇基础设施建设投资与城镇经济发展极不协调。根据联合国开发计划署的研究，发展中国家城市基础设施投资最好占固定资产投资10％--15％的比例，占GDP的3％--5％。据统计，我国目前城镇建设基础设施投资占固定资产投资的平均比重为9％，占GDP的比重平均为3％，未达到合理水平”。“十二五”规划中，虽然加大了城镇基础设施投资力度，但相对于社会高速发展所产生的大量需求来看，我国对于城镇基础设施投资的比重还是偏低的，这将在一定程度上制约城镇基础设施建设的发展。 2.基础设施缺乏统筹考虑且标准较低。目前大部分城镇规划水平不高，在定位、功能分区等方面缺乏科学设置和安排，供水、排水和热力、燃气以及电力等基础设施专项发展与统一规划缺乏相互衔接。同时，大多数城镇限于财力，在基础设施建设中始终坚持“尽力而为、量力而行”的原则，可建可不建的就没有建设，可推后建设的就没有提前建设，只是从保证基本使用的角度进行基础设施建设，因此在建设标准上相对较低，缺乏前瞻性。 3.投融资主体单一，融资渠道狭窄。我国城建资金的传统筹资模式主要有四个方面：一是政府财政拨款；二是城建维护费的使用；三是土地收益；四是银行贷款。城镇基础设施建设的特殊性，使得这方面的投资，无论其是否具有竞争性和可经营性，长期以来一直是政府在包揽。同时，由于投融资政策、环境不成熟或者利益刺激不足等原因，民间资本很难进入。
二、引进民间资金进入城镇基础设施建设的必要性
对于城镇基础设施建设领域来说，民间投资具有增长潜力大、投资效率高的特点，从长远来看，民间投资必将成为城镇基础设施建设资金的重要来源，有计划、有针对性地引进民资参与基础设施建设非常有必要。
1.有利于缓解政府的资金压力，改变政府投资效率相对低下现状。将大量非政府资金引入城镇基础设施建设，能迅速地改变基础设施投资总量不足的现状，解决建设、维护、更新基础设施与服务的资金瓶颈，，使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施，提前实现社会效益、经济效益和规模效益。同时，相对于民间投资而言，政府资金使用者的利益与收益并无直接的利益关系，无法做到与民间投资那样精打细算，导致政府投资的资金重复建设严重，使用效率低下等现象。
2.有利于风险的有效分担。尽管大多数基础设施的服务需求稳定、政府关心、社会关注等诸多特点，但是同样存在投资风险。政府与私人企业合作建设公共基础设施，双方依据分工和回报各自分担风险，将建设项目的一部分风险转移给私人企业，从而减轻政府投资风险。 3.有利于促进基础设施领域里的市场化运作。引进民间资本将基础设施的建设、经营和管理市场化，可以改变传统体制下我国城镇基础设施的发展政府包揽过多的弊端，更能充分发挥市场机制的作用，破除基础设施产业的垄断性。
三、民间资金进入城镇基础设施建设的建议
1.实现政府与民间资本之间的效益“双赢”，增强民间投资意愿与信心。一般来说，影响民间投资主体决策的因素有两个方面：一是基础设施服务的价格或收费标准，该因素直接决定着民间资本的盈利能力；二是基础设施投资的风险程度，该因素直接决定着民间资本的投资成本。由于城镇基础设施的投资规模通常较大，回报期较长，不确定因素多，对于政府的财政而言，希望民间资本参与到项目投资中来，从而可以实现资金上的保证，提前完成各项基础设施的建设；同时，民间资本又以追求利润的最大化为目的，为了让民间投资者有合理的投资收益，就必须推行基础设施项目建设的市场化运作，实现政府与民间投资者之间的效益最大化。在经济发达的美国，政府允许基础设施企业自主定价，使民间资本的投资回报率高于市场一般利率水平，并采取一系列措施降低基础设施的投资风险，使民间资本可以“大胆”向基础设施投资，如私人投资近80亿美元修建的阿拉斯加石油管道，被认为是世界上规模最大的一项私人资本投资的基础设施工程。此外，美国政府还制定了刺激投资和保障投资者权益的法律规章，灵活运用财政和金融政策工具，保持宏观经济的基本稳定，增强民间投资者信心。在经济景气时期，实行比较稳健的财政支出政策，以平衡的财政政策为目标，避免过大赤字对民间投资产生挤出效应。20世纪90年代经济繁荣时期，克林顿政府的基本财政政策目标是实行预算平衡，提高高收入阶层的消费税以削减赤字，联邦赤字大幅度减少，最终出现大量盈余，宏观经济出现低通胀、高就业和高增长的局面，造就了民间投资大繁荣的形势。在经济景气下滑时期，积极的财政政策和扩张性的货币政策并用，财政上实施扩大支出与减税的政策措施，货币政策上则实施低利率水平等刺激融资和投资的措施，以维持和刺激经济景气，维护民间投资的意愿与信心。
2.创新城镇基础设施建设的筹资机制，放宽民间投资的准入，构建政府和民间共同投资的新格局。从一定意义上讲，基础设施同其他商品一样，一经建成就具有使用价值和价值，它既要为生产和生活服务，也要在服务中实现价值补偿。因此，必须根据不同项目性质，制订不同的政策，助推民间资本与政府投资项目的有效对接，鼓励和引导民间资本采取独资、合作、联营、集资、参股以及特许经营等更加灵活多样的方式投入基础设施项目建设。
（1）对预期有收益或通过建立收费补偿机制可以获取收益的基础性项目，采用政府授予特许经营权方式向民间资本开放，由投资者负责筹资、建设、运营、回收投资、偿还债务等一揽子事务，经营期满后该项目无偿移交给政府；
（2）对已建成投产的政府经营性基础设施项目，可采用转让给民间经营，以提高政府投资能力。例如日本出售国营电报电话公司股份所获取的资金，用于某些无力自筹资金的基础设施部门。日本的这种NTT资本模式（即资产盘活式）并没有因民营化而丧失，而是转化成为公路等形式的另一种基础设施。
（3）对投资额大的交通（公路、港口）、卫生（医院）、教育（学校）等重大基础设施和公共事业项目，主要用两种方式引导民间资本流向，分担项目风险、共享投资收益。一是“筑巢引凤式”，比如日本在进行鹿岛工业区的开发建设时，中央政府和地方政府直接投资4000亿日元，引导私人企业投资1.5万亿日元；二是“联合投资式”，即将民间资本和经营能力，引入政府的投资事业，如日本的关西机场，就是由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资建设的。
3.建立健全民间投资政策、法规，保障民间投资的合法地位和投资退出机制。2010年国家出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中鼓励和引导民间投资,有利于建立公平竞争的市场环境，有利于激发经济增长的内在动力，促进经济稳定增长，但部分地方政府实施细则出台缓慢，配套政策和执行力度不够，使得民间资本进入基础设施建设的政策可操作性不强。此外，对于投资中小基础设施项目的民间投资者来说，通过项目公司上市套现而退出基础设施领域的可能性不大，政府也应有责任建立一个规范、便利的中小企业产权交易市场，使民间投资者在需要资金的时候，很容易退出部分或全部股权，解除投资者进入投资领域的后顾之忧，也为所持有的股权提供了一个客观的价格，对于投资决策具有指导作用。因此，笔者认为必须尽快制定民间投资促进政策、法規，规定民间资本能够进入的领域、方式、比例、规模、地位及退出机制等一系列内容，使民间投资有一个平等的法律和政策环境，保障民间投资的合法权益和退出机制。
城镇基础设施是构成城镇存在和发展的硬件。包括道路、桥梁、供水、供电、供气、污水处理等公用事业建设等，它具有公益性、垄断性和竞争性。公益性、垄断性决定了它们提供产品和服务是社会性的；竞争性的特点决定了这类设施的建设可以通过市场来实现。所谓民间资本是民间用于生产经营、投资增值的资产，包括实物形态的固定资产、流动资产，货币形态的流动资产，以及投资、金融市场的虚拟资本等。它是相对于公共资本而言的，所有者不是国家而是私人（包括自然人和非公有性质的法人），其具有分散性、私有性、投机性和逐利性等特点。 一、目前城镇基础设施建设存在的问题 1.投资总量严重不足。中国市政工程协会会长金德钧指出，“从上个世纪90年代中期至今，我国城镇基础设施建设投资比例严重偏低，投资总量明显不足，导致我国城镇基础设施建设投资与城镇经济发展极不协调。根据联合国开发计划署的研究，发展中国家城市基础设施投资最好占固定资产投资10％--15％的比例，占GDP的3％--5％。据统计，我国目前城镇建设基础设施投资占固定资产投资的平均比重为9％，占GDP的比重平均为3％，未达到合理水平”。“十二五”规划中，虽然加大了城镇基础设施投资力度，但相对于社会高速发展所产生的大量需求来看，我国对于城镇基础设施投资的比重还是偏低的，这将在一定程度上制约城镇基础设施建设的发展。 2.基础设施缺乏统筹考虑且标准较低。目前大部分城镇规划水平不高，在定位、功能分区等方面缺乏科学设置和安排，供水、排水和热力、燃气以及电力等基础设施专项发展与统一规划缺乏相互衔接。同时，大多数城镇限于财力，在基础设施建设中始终坚持“尽力而为、量力而行”的原则，可建可不建的就没有建设，可推后建设的就没有提前建设，只是从保证基本使用的角度进行基础设施建设，因此在建设标准上相对较低，缺乏前瞻性。 3.投融资主体单一，融资渠道狭窄。我国城建资金的传统筹资模式主要有四个方面：一是政府财政拨款；二是城建维护费的使用；三是土地收益；四是银行贷款。城镇基础设施建设的特殊性，使得这方面的投资，无论其是否具有竞争性和可经营性，长期以来一直是政府在包揽。同时，由于投融资政策、环境不成熟或者利益刺激不足等原因，民间资本很难进入。
二、引进民间资金进入城镇基础设施建设的必要性
对于城镇基础设施建设领域来说，民间投资具有增长潜力大、投资效率高的特点，从长远来看，民间投资必将成为城镇基础设施建设资金的重要来源，有计划、有针对性地引进民资参与基础设施建设非常有必要。
1.有利于缓解政府的资金压力，改变政府投资效率相对低下现状。将大量非政府资金引入城镇基础设施建设，能迅速地改变基础设施投资总量不足的现状，解决建设、维护、更新基础设施与服务的资金瓶颈，，使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施，提前实现社会效益、经济效益和规模效益。同时，相对于民间投资而言，政府资金使用者的利益与收益并无直接的利益关系，无法做到与民间投资那样精打细算，导致政府投资的资金重复建设严重，使用效率低下等现象。
2.有利于风险的有效分担。尽管大多数基础设施的服务需求稳定、政府关心、社会关注等诸多特点，但是同样存在投资风险。政府与私人企业合作建设公共基础设施，双方依据分工和回报各自分担风险，将建设项目的一部分风险转移给私人企业，从而减轻政府投资风险。 3.有利于促进基础设施领域里的市场化运作。引进民间资本将基础设施的建设、经营和管理市场化，可以改变传统体制下我国城镇基础设施的发展政府包揽过多的弊端，更能充分发挥市场机制的作用，破除基础设施产业的垄断性。
三、民间资金进入城镇基础设施建设的建议
1.实现政府与民间资本之间的效益“双赢”，增强民间投资意愿与信心。一般来说，影响民间投资主体决策的因素有两个方面：一是基础设施服务的价格或收费标准，该因素直接决定着民间资本的盈利能力；二是基础设施投资的风险程度，该因素直接决定着民间资本的投资成本。由于城镇基础设施的投资规模通常较大，回报期较长，不确定因素多，对于政府的财政而言，希望民间资本参与到项目投资中来，从而可以实现资金上的保证，提前完成各项基础设施的建设；同时，民间资本又以追求利润的最大化为目的，为了让民间投资者有合理的投资收益，就必须推行基础设施项目建设的市场化运作，实现政府与民间投资者之间的效益最大化。在经济发达的美国，政府允许基础设施企业自主定价，使民间资本的投资回报率高于市场一般利率水平，并采取一系列措施降低基础设施的投资风险，使民间资本可以“大胆”向基础设施投资，如私人投资近80亿美元修建的阿拉斯加石油管道，被认为是世界上规模最大的一项私人资本投资的基础设施工程。此外，美国政府还制定了刺激投资和保障投资者权益的法律规章，灵活运用财政和金融政策工具，保持宏观经济的基本稳定，增强民间投资者信心。在经济景气时期，实行比较稳健的财政支出政策，以平衡的财政政策为目标，避免过大赤字对民间投资产生挤出效应。20世纪90年代经济繁荣时期，克林顿政府的基本财政政策目标是实行预算平衡，提高高收入阶层的消费税以削减赤字，联邦赤字大幅度减少，最终出现大量盈余，宏观经济出现低通胀、高就业和高增长的局面，造就了民间投资大繁荣的形势。在经济景气下滑时期，积极的财政政策和扩张性的货币政策并用，财政上实施扩大支出与减税的政策措施，货币政策上则实施低利率水平等刺激融资和投资的措施，以维持和刺激经济景气，维护民间投资的意愿与信心。
2.创新城镇基础设施建设的筹资机制，放宽民间投资的准入，构建政府和民间共同投资的新格局。从一定意义上讲，基础设施同其他商品一样，一经建成就具有使用价值和价值，它既要为生产和生活服务，也要在服务中实现价值补偿。因此，必须根据不同项目性质，制订不同的政策，助推民间资本与政府投资项目的有效对接，鼓励和引导民间资本采取独资、合作、联营、集资、参股以及特许经营等更加灵活多样的方式投入基础设施项目建设。
（1）对预期有收益或通过建立收费补偿机制可以获取收益的基础性项目，采用政府授予特许经营权方式向民间资本开放，由投资者负责筹资、建设、运营、回收投资、偿还债务等一揽子事务，经营期满后该项目无偿移交给政府；
（2）对已建成投产的政府经营性基础设施项目，可采用转让给民间经营，以提高政府投资能力。例如日本出售国营电报电话公司股份所获取的资金，用于某些无力自筹资金的基础设施部门。日本的这种NTT资本模式（即资产盘活式）并没有因民营化而丧失，而是转化成为公路等形式的另一种基础设施。
（3）对投资额大的交通（公路、港口）、卫生（医院）、教育（学校）等重大基础设施和公共事业项目，主要用两种方式引导民间资本流向，分担项目风险、共享投资收益。一是“筑巢引凤式”，比如日本在进行鹿岛工业区的开发建设时，中央政府和地方政府直接投资4000亿日元，引导私人企业投资1.5万亿日元；二是“联合投资式”，即将民间资本和经营能力，引入政府的投资事业，如日本的关西机场，就是由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资建设的。
3.建立健全民间投资政策、法规，保障民间投资的合法地位和投资退出机制。2010年国家出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中鼓励和引导民间投资,有利于建立公平竞争的市场环境，有利于激发经济增长的内在动力，促进经济稳定增长，但部分地方政府实施细则出台缓慢，配套政策和执行力度不够，使得民间资本进入基础设施建设的政策可操作性不强。此外，对于投资中小基础设施项目的民间投资者来说，通过项目公司上市套现而退出基础设施领域的可能性不大，政府也应有责任建立一个规范、便利的中小企业产权交易市场，使民间投资者在需要资金的时候，很容易退出部分或全部股权，解除投资者进入投资领域的后顾之忧，也为所持有的股权提供了一个客观的价格，对于投资决策具有指导作用。因此，笔者认为必须尽快制定民间投资促进政策、法規，规定民间资本能够进入的领域、方式、比例、规模、地位及退出机制等一系列内容，使民间投资有一个平等的法律和政策环境，保障民间投资的合法权益和退出机制。