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〔摘要〕 在我国，人民是国家的主人和国家政治生活的主体，人民行使政治参与权具体表现为民主选举（选举权）、民主决策与民主管理（政治自由）、民主监督（监督权）等。当前，影响公民政治参与的因素包括：参与的制度化和法治化程度，政府作用的发挥程度，社会组织的发育程度，政治参与的层次性状况，公民的参与意识。保障公民参与权，应当培养公民的参与意识，提高公民行使权利的能力，完善已有的参与途径等。
〔关键词〕 参与权，法律保障，有序参与，法治
〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）06-0117-03
一个国家的公民参与政治的程度，反映着这个国家的民主发展水平。政治发展理论指出，在政治现代化的过程中必然伴随着公民政治参与的扩大。随着我国政治现代化程度的不断提高，公民的政治参与也将会不断扩大。在我国，人民是国家的主人和国家政治生活的主体，人民当家作主体现在人民享有广泛而真实的民主参与权利，具体表现为民主选举（选举权）、民主决策与民主管理（政治自由）、民主监督（监督权）。人民不仅可以通过国家立法机关把自己的意志上升为国家法律，而且可以通过行使其他广泛的参与权，依法管理国家和社会事务，促进国家各项事业的发展。
一、我国公民参与权的具体表现
我国公民民主参与权利的行使体现在民主选举、民主管理、民主决策和民主监督等环节。选举权是公民最重要、最直接、最广泛的政治权利。从我国现有的选举制度来看，公民直接参与选举的活动（即直选）有县及县以下的人民代表的选举、城市的居民委员会选举、农村的村民委员会选举。它们是我国公民通过行使选举权来参与政治的主要方式。通过民主选举，选出代表人民意志的人进入决策机关，参与、审议、监督、制定决策，是公民间接参与决策的方式，它要求选出的决策者必须代表民意、反映民情、体现人民利益。公民还通过以下方式直接参与民主决策：社情民意反映制度（公民向决策机关反映意见、提出建议），专家咨询制度（专家学者利用自己掌握的专业知识、相关信息等，对专业性、技术性较强的重大事项进行分析论证），重大事项社会公示制度（决策机关将涉及公众利益的各项决策进行公示，公民在了解有关内容后发表意见，提出建议），社会听证制度（决策机关对同公众利益密切相关的重大事项，倾听公民充分发表意见、提出建议）。实行村民自治和城市居民自治，以保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，是人民当家作主最有效的途径。监督权是公民重要的民主权利，公民行使监督权的途径有：信访举报制度、人大代表联系群众制度、舆论监督制度等，近年来我国出现了一些民主监督的新形式和新方法，如监督听证会、民主评议会、网上评议政府等。
二、影响公民行使参与权的因素
当前影响我国公民参与权的因素比较复杂，总体上包括以下五方面：
（一）参与的制度化和法治化程度。公民参与的制度化就是将参与活动纳入到制度规范的渠道。我国公民政治参与的制度化途径包含民意代表制度、政治协商制度、协商讨论制度、专家咨询制度、舆论监督制度、重大问题听证会制度及民意测验制度等。广泛的制度化渠道的参政，可以逐步形成公民参政的制度规范，这种制度规范的有效实施，维护了公民的参政权利，保障了公民的有序参与。能否在政治参与不断扩大的情况下不致出现无序参与，有赖于包括人民代表大会制度、信访制度在内的现代社会参与制度的完善。制度化的核心是法治化，公民有序政治参与的关键在于依法参与国家政治生活。一方面，公民要在我国宪法和法律所赋予的民主权利的范围内进行各种政治参与活动，另一方面，公民的政治参与和政府对政治参与的管理都要依据抽象的法治原则。
（二）政府作用的发挥程度。公民参与不仅是公民个体单方面的行为，而且更需要政府创造优越的条件，提供良好的服务。例如，知情权是公民实现参与的重要前提和基础，知情权使得公民的参与活动具有针对性，减少盲目性。而公民要想更多地了解政府机关及其工作人员的行为，在很大程度上依赖于政府信息的公开。政府掌握的信息处于不公开状态，就会造成政府机关闭门作业、透明度不高，公民参与的盲目性就会增大，实效性就会减弱。在我国，政府承担着推动和扩大公民有序政治参与的职责，其作用得到发挥，就能有效地促进公民有序政治参与的发展。
（三）社会组织的发育程度。社会组织的政治参与是有效而成熟的政治参与，创造条件发展各种社会组织，通过各种组织的活动，可以增强公民参政的积极性，使分散参政行为有序化、社会化。我国目前还没有针对行业协会的统一的实体性单行法律法规，在行业协会的定义、性质、地位、设立条件、与政府关系等方面均缺乏法律确认，现有的《社会团体登记管理条例》基本上属于程序性法规，是对所有社会团体的统一规范，没有针对行业协会的特殊规范，不能充分满足行业协会改革发展的要求，这严重影响了公民通过特定社会组织实现政治参与。
（四）政治参与的层次性状况。由于社会生活中存在信息不对称、经验不对称以及利益的地域性和局限性，政治参与必须区分层次进行。历史的经验与教训也告诉人们，有效、有序的政治参与必须是分层次的。层次性是保证政治参与有序性的关键。分层次政治参与要区分不同的政治事务内容，以信息掌握较为充分、结果影响明显为原则，引导利益相关性较强的群体进行分层次的政治参与。依据利益相关性大小、信息掌握充分性大小、责任相关性大小等因素决定参与的层次，既能从总体上保证人民群众参与国家政治生活，又可以防止参与的无效与混乱。
（五）公民的参与意识。人的差异在相当程度上决定了政治生活的差异。人们不同的思想感情、文化特质、价值观念、政治观念，都对政治生活的样式产生重大影响。竞争意识、主体意识是现代政治文化的主流，创新精神与开放意识是现代政治文化的重要内容。现代民主政治要求公民应当勇于开拓创新，对政治表现出积极的、理性的和科学的态度。当前我国公民的参与意识还不够强，权利意识、民主精神、参与意识和法治意识相对比较缺乏，而这影响着公民参与的自觉性和主动性，影响着公民的参与理性和参与能力，从而决定着参与是否富有成效。
三、保障公民参与权的基本思路
针对我国公民政治参与的实际，保障公民政治参与权一要强调法治化，二要突出层次性，为此，应从以下方面着手：
（一）培养公民的参与意识。如果一个国家的公民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。因此，在建立健全参政渠道的同时，还必须依据公民的政治心理采取符合实际的有效措施，培养和塑造理性的公民，促进参与型政治文化的发展和成熟。为此，要提高公民的文化素质，对公民进行政治知识教育，教育公民正确地、合法地、负责任地使用各种政治手段，以严肃、负责的态度对待政治；要促进公民政治参与由动员型向自主型的转换，使公民逐步懂得参政不是一种被动的、强迫的、盲目的行为，而是一种主动的、自愿的、理性的行为，参政不仅是义务，而且是一种权利，增强他们政治参与的主动性、积极性；要促进公民树立民主法治、自由平等、公平正义观念，将法治精神融入民主生活中。
（二）提高公民的权利行使能力。公民理性地选择参与方式、负责地行使参与权利，既是有序参与的重要表现，也是有序参与的重要保障。一定程度上讲，提高公民的权利行使能力，也就是提高公民的政治参与能力，这需要制度作保障，也需要国家引导。以公民监督权为例，我国目前的现状是：一方面，监督制度比较健全，监督的范围也比较具体，另一方面，公众对国家权力机关的监督实效性较差。为此，在完善監督制度、合理配置监督权的同时，应该加大各监督主体的监督力度，特别是加大群众监督的力度。从根本上讲，群众监督、社会舆论监督是最主要、最有效的监督方式，因为人民群众是社会的主人，是国家权力的终极所有者，他们对行使国家权力的机关和人员的监督最彻底、最公正。当前我国社会监督乏力的原因有多方面，但主要在于监督权利没有得到落实。为了实现建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的目标，真正做到权为民所用，必须使权力机构置于严密的制约和监督之下，凡是有公共权力运作的地方都应该有一定形式的监督。加强群众监督和舆论监督的地位和作用，让监督深入到权力运作的各个环节，充分发挥人民群众的积极性和主动性，既是公民参与政治的重要内容和方式，也是公民实现有效参与的关键。
（三）完善公民实践参与权的途径。针对目前现状，规范和强化社团在社会治理中的组织化参与功能势在必行。社会组织在解决公民政治参与、化解社会矛盾方面可以起到辅助政府的作用。我们生活在一个权力分享的世界里。在这个世界中，政府组织、准政府组织、非盈利组织、私人组织共同参与政策的制定和政策的执行。从世界范围来看，公共治理已不再是政府的专利，社会组织的公共性决定了它的动机不是营利，而是以某种社会使命感、责任感为动力，它把公民分散的个人意见和利益诉求以集中的、制度化的、理性的、和平的方式向政府反馈，把众多散落的、繁杂的个人意志聚合起来形成公意，从而以一种制度化的公共利益取代四分五裂的个人利益。因此，它是一种必要的社会稳定的社会参与渠道，是国家和政府实施社会管理的有力依赖和工具。培育和发展我国的社会组织，要明确社会管理体制建设的总目标，充分重视各类社会组织在社会管理和社会矛盾调节体系中的重要作用；要加强社会组织建设，完善社会组织体系，使其具备承担社会管理职能和调节社会矛盾的组织条件和基础；要优化社会管理体制，减少政府的过分干预，引导和规范社会组织的发展；加快各类社会组织和社会管理的法制建设；规范各类社会组织的行为体系，明确各类社会组织的参政议政地位，形成共同参与的决策和协调机制。
（四）要注重完善已有的参与途径。要健全和完善选举制度。从我国现有的选举制度来看，公民直接参与选举的活动有县及县以下人大代表的选举、城市居委会选举、农村村委会选举。今后可在一定层次上、一定范围内进行竞选试点。要健全民主管理制度，完善对当选人的监督和罢免制度，使当选人接受选民的监督和制约。要健全和完善听证制度。听证制度是一种直接民主的制度方式，也是公民直接参与政治的一种较好的活动方式；在广泛的行政活动领域，对凡是与公民利益直接或间接相关的决策，都应该举行听证会，直接听取公民的意见，使决策做到民主化、科学化、公开化，有利于政府的决策符合民意和接近民意，也有利于政府决策的实施。要完善公民对立法的参与制度。近几年我国在扩大公民对立法的参与方面做了不少尝试，其中最引起国内外关注的是对法律草案的全民讨论，其次是专家直接参与立法。要健全和完善公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度、监督制度等，使这些制度发挥应有的作用。
政治参与既是公民表达利益诉求的途径，也是政府了解社会问题的途径；既有利于公民个体的全面发展，也有利于推动民主政治的发展；既有利于维护统治的合法性，也有利于维护社会稳定。通过有序的政治参与，公民参加社会事务和国家事务的管理，促进了政府的廉洁和效能，也为政治民主注入新的活力。应当说，我国公民政治参与的制度框架基本形成，要扩大公民有序、有效的政治参与，还必须改革和完善现有的政治参与制度，不断完善公民有序政治参与的法律法规；培育公民文化，提高公民参与的能力；拓展政治参与途径，畅通民意表达的渠道。总之，保障公民参与权的实现是未来我国民主法治建设的重点，是一个需要在实践中不断探索的课题。
参考文献：
〔1〕〔美〕阿历克斯·英格尔斯.人的现代化〔M〕.殷陆君，译.成都：四川人民出版社，1985.
〔2〕〔美〕喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.张成福，等，译.北京：中国人民大学出版，2003.
〔3〕谢庆奎.服务型政府与和谐社会〔M〕.北京：北京大学出版社，2006.
责任编辑 杨在平
〔关键词〕 参与权，法律保障，有序参与，法治
〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）06-0117-03
一个国家的公民参与政治的程度，反映着这个国家的民主发展水平。政治发展理论指出，在政治现代化的过程中必然伴随着公民政治参与的扩大。随着我国政治现代化程度的不断提高，公民的政治参与也将会不断扩大。在我国，人民是国家的主人和国家政治生活的主体，人民当家作主体现在人民享有广泛而真实的民主参与权利，具体表现为民主选举（选举权）、民主决策与民主管理（政治自由）、民主监督（监督权）。人民不仅可以通过国家立法机关把自己的意志上升为国家法律，而且可以通过行使其他广泛的参与权，依法管理国家和社会事务，促进国家各项事业的发展。
一、我国公民参与权的具体表现
我国公民民主参与权利的行使体现在民主选举、民主管理、民主决策和民主监督等环节。选举权是公民最重要、最直接、最广泛的政治权利。从我国现有的选举制度来看，公民直接参与选举的活动（即直选）有县及县以下的人民代表的选举、城市的居民委员会选举、农村的村民委员会选举。它们是我国公民通过行使选举权来参与政治的主要方式。通过民主选举，选出代表人民意志的人进入决策机关，参与、审议、监督、制定决策，是公民间接参与决策的方式，它要求选出的决策者必须代表民意、反映民情、体现人民利益。公民还通过以下方式直接参与民主决策：社情民意反映制度（公民向决策机关反映意见、提出建议），专家咨询制度（专家学者利用自己掌握的专业知识、相关信息等，对专业性、技术性较强的重大事项进行分析论证），重大事项社会公示制度（决策机关将涉及公众利益的各项决策进行公示，公民在了解有关内容后发表意见，提出建议），社会听证制度（决策机关对同公众利益密切相关的重大事项，倾听公民充分发表意见、提出建议）。实行村民自治和城市居民自治，以保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，是人民当家作主最有效的途径。监督权是公民重要的民主权利，公民行使监督权的途径有：信访举报制度、人大代表联系群众制度、舆论监督制度等，近年来我国出现了一些民主监督的新形式和新方法，如监督听证会、民主评议会、网上评议政府等。
二、影响公民行使参与权的因素
当前影响我国公民参与权的因素比较复杂，总体上包括以下五方面：
（一）参与的制度化和法治化程度。公民参与的制度化就是将参与活动纳入到制度规范的渠道。我国公民政治参与的制度化途径包含民意代表制度、政治协商制度、协商讨论制度、专家咨询制度、舆论监督制度、重大问题听证会制度及民意测验制度等。广泛的制度化渠道的参政，可以逐步形成公民参政的制度规范，这种制度规范的有效实施，维护了公民的参政权利，保障了公民的有序参与。能否在政治参与不断扩大的情况下不致出现无序参与，有赖于包括人民代表大会制度、信访制度在内的现代社会参与制度的完善。制度化的核心是法治化，公民有序政治参与的关键在于依法参与国家政治生活。一方面，公民要在我国宪法和法律所赋予的民主权利的范围内进行各种政治参与活动，另一方面，公民的政治参与和政府对政治参与的管理都要依据抽象的法治原则。
（二）政府作用的发挥程度。公民参与不仅是公民个体单方面的行为，而且更需要政府创造优越的条件，提供良好的服务。例如，知情权是公民实现参与的重要前提和基础，知情权使得公民的参与活动具有针对性，减少盲目性。而公民要想更多地了解政府机关及其工作人员的行为，在很大程度上依赖于政府信息的公开。政府掌握的信息处于不公开状态，就会造成政府机关闭门作业、透明度不高，公民参与的盲目性就会增大，实效性就会减弱。在我国，政府承担着推动和扩大公民有序政治参与的职责，其作用得到发挥，就能有效地促进公民有序政治参与的发展。
（三）社会组织的发育程度。社会组织的政治参与是有效而成熟的政治参与，创造条件发展各种社会组织，通过各种组织的活动，可以增强公民参政的积极性，使分散参政行为有序化、社会化。我国目前还没有针对行业协会的统一的实体性单行法律法规，在行业协会的定义、性质、地位、设立条件、与政府关系等方面均缺乏法律确认，现有的《社会团体登记管理条例》基本上属于程序性法规，是对所有社会团体的统一规范，没有针对行业协会的特殊规范，不能充分满足行业协会改革发展的要求，这严重影响了公民通过特定社会组织实现政治参与。
（四）政治参与的层次性状况。由于社会生活中存在信息不对称、经验不对称以及利益的地域性和局限性，政治参与必须区分层次进行。历史的经验与教训也告诉人们，有效、有序的政治参与必须是分层次的。层次性是保证政治参与有序性的关键。分层次政治参与要区分不同的政治事务内容，以信息掌握较为充分、结果影响明显为原则，引导利益相关性较强的群体进行分层次的政治参与。依据利益相关性大小、信息掌握充分性大小、责任相关性大小等因素决定参与的层次，既能从总体上保证人民群众参与国家政治生活，又可以防止参与的无效与混乱。
（五）公民的参与意识。人的差异在相当程度上决定了政治生活的差异。人们不同的思想感情、文化特质、价值观念、政治观念，都对政治生活的样式产生重大影响。竞争意识、主体意识是现代政治文化的主流，创新精神与开放意识是现代政治文化的重要内容。现代民主政治要求公民应当勇于开拓创新，对政治表现出积极的、理性的和科学的态度。当前我国公民的参与意识还不够强，权利意识、民主精神、参与意识和法治意识相对比较缺乏，而这影响着公民参与的自觉性和主动性，影响着公民的参与理性和参与能力，从而决定着参与是否富有成效。
三、保障公民参与权的基本思路
针对我国公民政治参与的实际，保障公民政治参与权一要强调法治化，二要突出层次性，为此，应从以下方面着手：
（一）培养公民的参与意识。如果一个国家的公民缺乏一种能赋予这些制度真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。因此，在建立健全参政渠道的同时，还必须依据公民的政治心理采取符合实际的有效措施，培养和塑造理性的公民，促进参与型政治文化的发展和成熟。为此，要提高公民的文化素质，对公民进行政治知识教育，教育公民正确地、合法地、负责任地使用各种政治手段，以严肃、负责的态度对待政治；要促进公民政治参与由动员型向自主型的转换，使公民逐步懂得参政不是一种被动的、强迫的、盲目的行为，而是一种主动的、自愿的、理性的行为，参政不仅是义务，而且是一种权利，增强他们政治参与的主动性、积极性；要促进公民树立民主法治、自由平等、公平正义观念，将法治精神融入民主生活中。
（二）提高公民的权利行使能力。公民理性地选择参与方式、负责地行使参与权利，既是有序参与的重要表现，也是有序参与的重要保障。一定程度上讲，提高公民的权利行使能力，也就是提高公民的政治参与能力，这需要制度作保障，也需要国家引导。以公民监督权为例，我国目前的现状是：一方面，监督制度比较健全，监督的范围也比较具体，另一方面，公众对国家权力机关的监督实效性较差。为此，在完善監督制度、合理配置监督权的同时，应该加大各监督主体的监督力度，特别是加大群众监督的力度。从根本上讲，群众监督、社会舆论监督是最主要、最有效的监督方式，因为人民群众是社会的主人，是国家权力的终极所有者，他们对行使国家权力的机关和人员的监督最彻底、最公正。当前我国社会监督乏力的原因有多方面，但主要在于监督权利没有得到落实。为了实现建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的目标，真正做到权为民所用，必须使权力机构置于严密的制约和监督之下，凡是有公共权力运作的地方都应该有一定形式的监督。加强群众监督和舆论监督的地位和作用，让监督深入到权力运作的各个环节，充分发挥人民群众的积极性和主动性，既是公民参与政治的重要内容和方式，也是公民实现有效参与的关键。
（三）完善公民实践参与权的途径。针对目前现状，规范和强化社团在社会治理中的组织化参与功能势在必行。社会组织在解决公民政治参与、化解社会矛盾方面可以起到辅助政府的作用。我们生活在一个权力分享的世界里。在这个世界中，政府组织、准政府组织、非盈利组织、私人组织共同参与政策的制定和政策的执行。从世界范围来看，公共治理已不再是政府的专利，社会组织的公共性决定了它的动机不是营利，而是以某种社会使命感、责任感为动力，它把公民分散的个人意见和利益诉求以集中的、制度化的、理性的、和平的方式向政府反馈，把众多散落的、繁杂的个人意志聚合起来形成公意，从而以一种制度化的公共利益取代四分五裂的个人利益。因此，它是一种必要的社会稳定的社会参与渠道，是国家和政府实施社会管理的有力依赖和工具。培育和发展我国的社会组织，要明确社会管理体制建设的总目标，充分重视各类社会组织在社会管理和社会矛盾调节体系中的重要作用；要加强社会组织建设，完善社会组织体系，使其具备承担社会管理职能和调节社会矛盾的组织条件和基础；要优化社会管理体制，减少政府的过分干预，引导和规范社会组织的发展；加快各类社会组织和社会管理的法制建设；规范各类社会组织的行为体系，明确各类社会组织的参政议政地位，形成共同参与的决策和协调机制。
（四）要注重完善已有的参与途径。要健全和完善选举制度。从我国现有的选举制度来看，公民直接参与选举的活动有县及县以下人大代表的选举、城市居委会选举、农村村委会选举。今后可在一定层次上、一定范围内进行竞选试点。要健全民主管理制度，完善对当选人的监督和罢免制度，使当选人接受选民的监督和制约。要健全和完善听证制度。听证制度是一种直接民主的制度方式，也是公民直接参与政治的一种较好的活动方式；在广泛的行政活动领域，对凡是与公民利益直接或间接相关的决策，都应该举行听证会，直接听取公民的意见，使决策做到民主化、科学化、公开化，有利于政府的决策符合民意和接近民意，也有利于政府决策的实施。要完善公民对立法的参与制度。近几年我国在扩大公民对立法的参与方面做了不少尝试，其中最引起国内外关注的是对法律草案的全民讨论，其次是专家直接参与立法。要健全和完善公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度、监督制度等，使这些制度发挥应有的作用。
政治参与既是公民表达利益诉求的途径，也是政府了解社会问题的途径；既有利于公民个体的全面发展，也有利于推动民主政治的发展；既有利于维护统治的合法性，也有利于维护社会稳定。通过有序的政治参与，公民参加社会事务和国家事务的管理，促进了政府的廉洁和效能，也为政治民主注入新的活力。应当说，我国公民政治参与的制度框架基本形成，要扩大公民有序、有效的政治参与，还必须改革和完善现有的政治参与制度，不断完善公民有序政治参与的法律法规；培育公民文化，提高公民参与的能力；拓展政治参与途径，畅通民意表达的渠道。总之，保障公民参与权的实现是未来我国民主法治建设的重点，是一个需要在实践中不断探索的课题。
参考文献：
〔1〕〔美〕阿历克斯·英格尔斯.人的现代化〔M〕.殷陆君，译.成都：四川人民出版社，1985.
〔2〕〔美〕喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.张成福，等，译.北京：中国人民大学出版，2003.
〔3〕谢庆奎.服务型政府与和谐社会〔M〕.北京：北京大学出版社，2006.
责任编辑 杨在平