民告官，这个在封建时代被视为“自找罪受”的“叛逆”举动，在今天的法治社会中早已司空见惯。但是，当政府成为被告时，庭审中却常常是只见“民”不见“官”。
　　如何破解“告官不见官”的难题？浙江省一些地方的做法让人眼前一亮。
　　
　　一把手出庭成“惯例”
　　
　　今年1月25日，温州市中级人民法院的被告席上出现了一位“异乎寻常”的人物，平阳县县长仇杨均。
　　这是温州市中级人民法院开庭审理的一起市民告县政府的案子。由于在旧城改建工程中，住户们认为房价、房租与宣传有所偏差，17名住户将平阳县人民政府告上了法庭。
　　仇杨均作为“行政一把手”出席，这是温州市去年底出台行政首长出庭应诉工作暂行办法以来，出庭应诉职务最高的官员。
　　庭审中，仇杨均一直站在被告席上，认真倾听着原、被告律师之间的辩护，但他没说一句话。在开庭前和庭审结束后，他都主动上前与几位原告握手问候。
　　“行政首长出庭应诉，我觉得很正常，应该是政府的义务，并非因为有规定才这样做。”在接受采访时仇杨均表示：“县长出庭应诉，我不是第一人。十多年前，苍南县第一个‘民告官’案子，当时的县长就出庭应诉了，社会反响很好。所以，我没想过不去参加开庭，也没想过派分管副县长出庭。”
　　无独有偶。常州亚美柯宝马电机有限公司诉杭州市余杭区对外贸易经济合作局的行政诉讼案，于今年２月２３日上午在杭州市余杭区人民法院开庭。在庭审的两个多小时里，外经贸局局长李刚作为该局的法定代表人，一直坐在被告席上。休庭后，李刚从被告席上下来，神情坦然。局长当被告，他似乎并未觉得“失面子”：“有过这次坐被告席的经历，将促使我们今后做好工作。”
　　“局长当被告，在余杭已是一种‘惯例’。”据余杭区政府法制办主任金国强介绍，去年以来，区建设局、国土分局、城管执法局的三位一把手都在行政诉讼案件中出庭当过被告。
　　金国强所说的“惯例”，源于当地去年８月出台的行政诉讼案件应诉办法。这个办法明确规定：当行政部门遇到请求额在5万元以上的行政赔偿案件，或是本单位当年发生的第一起行政诉讼案件，以及受区政府委托履行职责的案件，对本单位行政执法活动将产生重大影响的案件，在全区范围内有重大影响的案件，行政一把手就应当出庭应诉。
　　
　　破解见“民”不见“官”难题
　　
　　各地有关一把手出庭应诉办法的实施，大大改善了我国行政诉讼中官员缺席审判的局面。
　　据了解，我国行政诉讼法实施已有10多年时间，随着市场经济的不断发展和改革的深化，一些地方政府因行为不当而被起诉的事时有发生。从1988年苍南中国第一起“民告官”案以后，温州民告官就层出不穷，此起彼伏，而且越告越大，从告县级一直到告市级政府。
　　然而，另一个常见的现象是，这些“特殊”的被告常常不出庭，致使法庭在很多情况下不得不缺席审判。某市曾有一个统计，在全年2000多件“民告官”的案件中，无一位行政长官出庭。来自温州市人大常委会执法检查组的一份报告同样显示，自2000年以来，温州市共审结的5000多起一审行政案件中，行政机关首长出庭的仅64起；1990年行政诉讼法颁布以来，温州市本级行政首长出庭的仅1起。
　　“缺席审判并不影响法律效力，却反映了我们一些地方政府和领导对法律的错误态度。”国家行政学院教授应松年说，“政府消极应诉的原因是，我们的一些地方领导思想上还没有真正树立法律面前人人平等的意识，还没有把自己从官的位置上放下来。”
　　温州市人大常委会的一位负责人坦言，以前民告官，法庭上常常是见“民”不见“官”，工作繁忙往往成了一把手不出庭的借口，但究其根本原因，还是官本位意识在作怪。他说，越是行政首长不出庭，许多部门越是不会从行政诉讼案件中吸取教训，以致于会有一个机关一年内因同一个问题被老百姓告十多次的现象。“这次做出硬性规定，有些事必须你一把手出来，有些事一把手确因工作忙的，也要二把手出来——总之，必须有领导出来上被告席。”
　　仇杨均在接受采访时也表示了同样的看法，他说，通过这种平等诉讼与平等对话，可以拉近政府与群众之间的距离，同时也增强了政府部门工作人员依法行政的意识。
　　余杭的应诉办法实施以来，行政诉讼中行政机关法定代表人出庭应诉8件9人次，应诉办法规定的应由行政首长出庭的案件，出庭率为100%。而在这个制度实施之前，几乎所有的行政案件都由代理人出庭。
　　区内各行政单位的主要领导和法制科长们坦言，如果工作做不好，局长就要坐被告席，因此这一制度将促进行政机关提高执法水平，并提高应诉能力。
　　杭州市余杭区副区长陆永棣表示，要建法治政府，先得“治权”。因此，依法行政不仅体现在行政机关平时履行职责上，也应体现在接到行政诉讼案件后出庭应诉。
　　“在法庭上据理力争，依法维护本机关的合法权益，有理有节，这也是行政机关的职责。”陆永棣说。
　　
　　平等宪政理念的彰显
　　
　　《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》以及《余杭区行政诉讼案件应诉办法》的出台，对 “行政一把手”出庭作了硬性规定。
　　温州作为地级市出台此类办法，在浙江尚属首次。这引起了社会上广泛的关注。
　　温州市委组织部副部长沈伟，一个多月前在平阳县担任县委副书记，与仇杨均共事了3年。沈伟认为，以往遇到问题，政府更多的是依赖领导办公会议、信访、协调会议来解决，难以摆脱人治的阴影。随着法制意识越来越强，今后将有更多的行政首长出现在法庭上。所有问题都将由法律说了算，给老百姓一个说法，给政府一个明白。
　　温州市中级人民法院行政庭庭长张毅说，出台这个办法，意义已经超出了出庭应诉本身。行政机关首长出庭应诉意味着行政机关首长真正做到在诉讼中官民平等对话，能在社会上形成老百姓相信法律的氛围。
　　“目前温州市所尝试的行政首长应诉制度，在当下的中国无疑具有值得肯定的特殊意义，对于提高行政首长的法律意识乃至法律知识，促使政府依法行政，加速法治政府建设的进程，均不无裨益。”中国宪法学会副会长、浙江大学法学院教授、博士生导师林来梵教授在接受采访时表示。
　　此外，法律界人士也认为，浙江让一把手坐上被告席，与原告平起平坐，双方在平等的基础上“对簿公堂”，有助于促使政府依法行政，提高基层领导干部依法行政的能力和确保行政行为的合法性、程序化。
　　当然，对于“行政一把手”出庭该如何操作，也发出了不同的声音。比如，行政首长不出庭该如何追究责任，开庭时间确与该行政机关重大活动冲突时，行政首长是否必须出庭等。
　　对此，林来梵教授认为，应该用一种兼具合理性与现实性的操作方式，不要采取“一刀切”的做法，让行政首长逢“案”必“出”。他提出，考虑到行政任务的繁重程度以及行政效率的保障，可以在不同行政层级之间设定不同的条件，来确定各级行政首长需出庭应诉的案件。在健全的法治制度下，对于行政诉讼案件，行政首长固然在法律上负有法定代表人的法律责任，但也可委托政府律师以及其他相关人员出庭应诉，而未必完全需要承担亲自出庭这样硬性的法律义务。许多成熟的法治国家或法治社会就是如此。
　　林来梵教授同时提到，实行行政首长应诉制度，在当下中国的社会与政治语境中，想必也会使司法独立、司法公正的原则或理念，在行政首长亲自出庭应诉、直接进入司法程序的具体情境之下，而受到一种现实的考验。也就是说，司法场景中的力量比例以及博弈格局，将会发生微妙的变化，其结果与效果究竟如何，尚需拭目以待。
　　余杭区人民法院院长傅樟绚认为，长期以来，一些政府干部认为官与民的关系就是官管民，思想上很难接受被推上被告席的现实。有的领导干部觉得“民告官”破坏了自己的声誉，降低了政府的威信。然而，我国已经加入世贸组织，无论是政府还是公民，都将面临更加刚性的行为规则。今后，政府与企业、与公民的官司会更多，政府会更多地扮演被告的角色。如果还是一味地靠“缺席”来保“面子”，护“威严”，对法律的广泛推行和国家的民主法制化进程都不利。政府的观念必须变，不要让群众的敬畏多于由衷的拥戴。实际上，如果能放下架子以平等的心态坦然面对“民告官”，更能提高政府的社会声誉。
　　显然，一把手出庭的法治示范意义和政策象征作用是无庸质疑的。但是，当我们对一把手出庭的案件做一个简单统计就不难发现，官员赢得官司的比例相对较高。于是有人提出了疑问：“是否案件赢的把握大的时候，一把手才出庭呢？”“法官在面对一把手时，是否有一定的特殊考虑呢？”余杭区法院相关同志对此表示，一把手出庭使得政府在收集证据等工作上更加重视，法律程序也更加规范，法官是站在法律立场上，在证据面前做出公正的判处，因此赢的概率也相对要高一些。
　　不可否认的是，在当下的一把手出庭中，官员依然存在“放下身架”、“摆出姿态”的“官本”心理，还未能将出庭作为日常工作中的“家常便饭”。然而，民主与法治习惯的形成需要实践的操练，毕竟“走的人多了，也就成了路”。