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导读：“城中村”是我国城市化（城镇化）进程中出现的一种特殊的社会现象，其存在的诸多问题，已经成为制约城市化进程和城市可持续和谐发展的主要瓶颈。加大社会保障和困难救助力度、完善外来人口综合服务管理、加快“城中村”多元配套改造、创新“城中村”科学开发机制、健全“城中村”管理法律法规，是当前破解“城中村”困局的有效路径。
引言
“城中村”是我国城市化（城镇化）进程中出现的一种特殊的社会现象，其存在的诸多问题，已经成为制约城市化进程进而制约城市发展的主要瓶颈。浦东新区作为特大型城区，在城市化进程中面临着同样的问题。可以预见，随着未来城市建设的推进发展，浦东的城郊结合部和农村地区将新建更多的产业和城市功能，更多的村庄将成为新的城中村。因此，改造城中村将是一个长期而艰难的过程，必须给予高度重视。本文以高桥镇西浜头——浦东开发以来最早形成的城中村为例，探讨“城中村”的现状、存在的问题、改造路径以及措施等，以期对推进浦东乃至全市的“城中村”改造有所借鉴。
浦东开发开放20多年来，不断加强城市建设和管理，城市化进程快速推进，建成区面积超过530平方公里（较1990年增长了10倍）、常住人口达到517万（较1993年增长了近4倍）、城市化率超过70%（比全国高20个百分点以上），实现地区生产总值6000亿左右，城市发展取得了令人瞩目的成就。随着城市空间的快速扩展和人口的快速城市化，与全国其他地区一样，在浦东各大开发区和城郊结合部先后出现了不少城中村现象，给城市建设管理带来了较大的压力和挑战。城中村越来越成为城市化进程中的热点问题，城中村改造是不可回避的话题。
一、城中村：快速城市化中独特的二元社会现象
上个世纪80年代以来，在深圳、珠海等东南沿海地区以及上海、江浙等长江三角洲地区，城市化正以令人惊叹的速度快速扩展，城市发展迎来了前所未有的机遇。与此同时，全国几乎每个城市都遭遇了城中村问题。
（一）“城中村”：兼具农村与城市地域双重特征
城中村处于社会转型的节点，作为一种过渡型的“亦城亦村”共同体，一般是指被城市包围的农村，即城市地区的农村村落或农村形态的区域。因此从区划上，城中村是已经被纳入城市范围的地区；从社会属性上，其建筑形态、管理模式、经济结构、生活方式等方面，仍保留着浓厚的乡村特征。目前国内的城中村，根据土地权属和户籍性质区分，大致可以分为以下几种类型：一是早已没有农民集体财产和宅基地，撤销村建制，改成街道办事处或居委会，由城镇管理，这是城中村中发展最为成熟的一种形态。二是原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变成城市建设用地，农民全部转为城市户口。三是还有部分耕地和农业经济，不少人是农村户口，实行原初的村建制。四是土地完全没有征用，农民也没有改变身份，这是最原始的城中村形态。浦东的城中村大致属于前两类，第一种情况主要位于核心城区如中环以内，已经完全没有农业用地，典型的是花木的龙沟和莫家庄、沪东的朱家门等；还有一种情况主要位于市区和周边地区，保留着或多或少的农业用地，如高桥的西浜头、北蔡的中界村。
（二）“城中村”兼具经济与社会正负双重效应
既存在突出的经济、社会问题，也有它存在的合理性和必要性。作为城市异质的边缘，带来了环保卫生、治安消防、社会稳定等方面的问题，影响城市形象和品位，成为城市社会管理的重点和难点；作为生存的支点和漂泊驿站，为进城务工人员提供了廉价住房，降低他们进入城市的生活和营商成本，有力保障了村庄稳定、村民生活，成为原住民、进城务工人员等城市弱势群体融入城市并转变为新市民的缓冲地带。
（三）“城中村”源于城乡二元与城市转型失衡
城中村这种现象，是中国城市化进程中特有的产物。在其他国家城市化过程没有出现过，在中国历史上也没有出现过，其产生有其深刻的社会根源。主要是城乡二元结构，这是城中村产生的根本性原因。城中村集中凸显了两个城乡二元矛盾：城镇与农村的，本地户籍人口与外来人员的。核心是两个问题：土地和公共福利。土地的城乡分割决定了，政府只在城区范围建设基础设施、开发商业楼宇、引进现代产业等，城中村很大程度上还处在“自城市化”过程（使用农村土地，必须以征收农民土地、实现农民集体土地的国有化为前提）；公共福利的城乡分割决定了，受户籍制度束缚，政府只向非农户籍提供福利，比如就业、医疗、最低生活保障等公共服务，外来人员无法享受“同城待遇”，城中村成为他们唯一可以承受的栖身之地。城市化转型不彻底，是城中村产生的一个原因。城市化改造不仅仅是城市人口比例增加和面积扩张，更要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。推进城市化改造，应当坚持硬件建设和软件建设“两手抓”。但绝大多数的城市化更多停留在第一步，过多注重城市建成区规模的扩张而忽视了人口素质、管理体制等的提升和完善，即土地城镇化明显快于人口城镇化，一系列与之配套的体制机制没能跟进。另外，与公共管理缺失有关。城市化能否健康发展，对政府公共管理水平提出了很高的要求。目前城中村存在的很多问题，如公共基础设施的短缺，非法行医、无照经营的屡禁不止等，都与管理不到位或者缺失有关。城中村从“城市洼地”变成“管理高地”、“服务高地”，还有一段很长的路要走。
（四）上海浦东新区“城中村”的基本态势
1992年开始，结合“365万危棚简屋改造”、“三个基本完成”和旧改计划，新区基本完成了内环以内的城中村改造任务。目前城中村主要集中在中、外环范围，亟需改造的还有近80个，涉及居民近1万户、房屋面积超过150万平方米（其中仅中环范围就有17个城中村，涉及2800户、改造面积28万平方米）。“十二五”期间，浦东将按照中央和市委市政府的部署要求，逐步加大城中村改造力度，有序推进农业人口城市化，不断提高城镇化质量。
二、上海浦东新区的“城中村”——高桥镇西浜头 城市化改造是城中村的必由之路，是改变城市面貌、提高居民生活质量、统筹城乡发展、加快城市化进程的重要举措。在今后一个时期，西浜头的改造目标是通过观念、生活方式、社会结构等方面的综合改良，把西浜头建设成为设施完善、运作有序、环境宜人的现代化城市文明社区。
（一）西浜头：浦东开发中最早形成的“城中村”
西浜头地处高桥镇中心，紧靠高桥港南岸，原属镇南村第八生产队。区域占地20亩（镇南村被征地之前，西浜头大约150亩），以居住为主，房屋总量超过2万平方米；居住4200人，其中户籍人口377户、1173人，村内有私营企业3家（1家改为出租房、1家半破产、1家勉强经营）、小学1所。
西浜头是随着浦东开发开放，形成的最早一批城中村，可以说是浦东城市化进程以及城中村形成发展的一面镜子。上个世纪90年代，随着外高桥保税区和周边区域启动建设，大规模土地征收迅速展开，出口加工、物流仓储等功能开发逐步发展起来，医院、学校、公交等公用设施延伸至城郊结合部和农村地区，商务楼宇、商品住宅沿村而建，西浜头逐渐被城市包围，形成特殊的城中村现象。
与其他城中村相比，西浜头有其自身特点。从自然肌理来看，西浜头由自然村庄演化而来，这与北京、深圳等地的一些城中村，通过搭房建棚从城市空地上破土而出不同；从人口结构来看，由于离城镇中心较近、租金和生活成本低（每户10～12平方米，每月租金300～400元），外来人口聚集，登记在册的外来人口3000多人（不包括流动人口），是本镇户籍人口的近3倍，人口倒挂突出，且有进一步加剧趋势；从经济结构来看，队域集体资产数量不大（2004年8队村办企业资产清理，折算后大约2500万），居民收入主要以房租为主（大约有1000间房屋用于出租，居民每月租金收入一般大概1500～2000元，最多的超过8000元），租金占总收入的比重超过60%，属于典型的“食租阶层”。
（二）西浜头：“城中村”渐进式改良的模式
城中村改造有多种模式可供选择，全国各地如北京、深圳、广州等，都在城中村改造过程中摸索出“一村一策”的改造经验，取得了明显成效。
基本模式是三种：原地重建型，比如北京海淀区的北坞村，按照先建后拆原则，在村西侧，由四季青镇统一开发建设由43栋住宅楼组成的新北坞村；比如广州的三元里，由村民入股，在自然村原址建造新房回搬安置，同时保存大量历史遗迹。另起炉灶型，比如深圳福田CBD地区的岗厦，通过货币、房屋补偿实施动迁，整体腾出15万平方米的建设用地。局部改良型，比如深圳罗湖区的黄贝岭村，引入开发商对原村进行局部拆除、改建，新增住宅、商业、配套设施、2330个停车位，建筑面积从19万平方米提高到近40万平方米，居民的收益和人居环境得到很大改善和提高。
就目前阶段，西浜头的改造更接近第三种模式，改造的方式不是简单的推倒重来，而是一种基于多层面的、综合的社会改良，通过改良建立城中村的管理和运行秩序，带动影响城中村的各种要素，促进城中村的逐步城市化。之所以采取这种模式，主要基于以下几个考虑：一个是资金方面，若启动西浜头整体征收，需搬迁居民377户，征收住宅及非住宅2万平方米，以新区目前户均160万的动迁经验数字计算，377户动迁成本需6亿。地块规划使用性质为商业用地，征收后地块全部作为商业开发，以周边区域约250万/亩的土地出让价格计算，该地块的土地出让金为5000万，与开发成本相比，西浜头自身根本无法实现资金平衡。一个是房源方面，以三口之家户均150万平方米计算，共需将近6万平方米动迁安置房，镇域范围内没有可调配的房源。一个是保障方面，村民的就业安置和社会保障，以及如何承接原来城中村承担的作为社会廉租房的主体功能，都是改造过程中必须面对和解决的难题。所以综合西浜头的具体情况，长期来看，条件成熟可以走第二种模式；但近中期的改造，要科学规划、分步推进，不能一迁了之。
（三）西浜头：“城中村”改制+改善的 “两步走”战略
2001年，西浜头正式启动城中村改造试点，主要从两个方面推进：
一个是改制，内容包括撤村建居、资产量化、建立村民社会保障以及村经济组织改制等，打破城乡二元分离的制度痼疾。2004年西浜头完成村集体资产清理，2006年撤队，2008年撤村（镇南村），基本实现了“四化”：1.身份市民化，村民全部由农民转变为城镇居民，享受镇保，实行“两保障一补偿”（由征地单位按规定每月为征地劳动力提供养老保险、医疗保险和独生子女费用等基本保障，并给予一次性经济补偿后，不再安排工作岗位，由失地农民自主择业、市场就业）。2.土地国有化，耕地由农民集体所有转化为国家所有，保留宅基地，村民不再具备申请建房权利，但房屋使用权权属不变。3.管理社区化，撤销村委会管理体制，由金高居委会实行统一的社区化管理。4.资产量化，对原镇南村清产核资、估算量化，由高凌投资中心一次性买断，村民实行撤村分配（北京、深圳、沈阳等地的城中村，则转化为股份合作经济或混合经济，实行集体资产二次集体经营）。16周岁以上的成年人，根据农龄，每人每年500元，最高2万元。
一个是改善，即根据城市统一规划，加大投入，逐步改善村容村貌。近几年主要采取的措施包括：1.加强基础设施建设，按照“缺啥补啥”，解决居民基本的生活、出行等需求。比如教育方面，在新区教育局统一安排下，2007年重新启用原胡家街小学，改名东波小学高桥分部，重点解决外来人口随迁子女的教育问题；比如卫生方面，先后新建2个厕所（投资69万）、27个垃圾箱房；比如公共道路方面，对道路进行硬化，对过去破损的水泥路面、下水道等进行修整（三年投资300多万）；比如文化方面，修建占地100多平方米、用于居民活动娱乐的休闲广场；比如绿化，投资27万栽草种树，优化村庄环境。2.完善公共管理和服务，建立长效机制。实施围合式管理，增加围墙、摄像头等，建立平安志愿者+社区民警+协警的治安巡逻机制，构筑区域治安防控网络。引入物业管理，成立包括计划生育员、保洁员等在内的较为健全的管理队伍，实施统一的小区化管理。加大资金投入，每年设施维护、人员工资等支出超过60万（其中公厕4个人24小时看护，每年运作费用40万；4个人保洁队伍，每年支出20万）。完善房屋、外来务工人员等动态信息采集工作，摸清底数、弄清情况，便于日常管理。3.实施专项整治，加大监管力度。西浜头有出租户250多家（占居民总户数的70%），2家废品站、100多个“四小场所”（小发廊、小网吧、小旅馆、小店铺等），这些地方成为“黄毒赌”和“两抢一盗”案件的高发地，还有消防、计划生育等方面的隐患和问题。城管、公安等有关部门不定期开展违章搭建、无证无照经营、治安防范等整治行动，社区治安有了很大改观。 三、“城中村”折射的“逆城市化”现象
应该说经过10年多的改造，西浜头整体形象、居民生活质量都有了很大提高。但同时我们也看到，与全国其他城中村一样，由于人口来源复杂、居住密度大、基础设施不足，这个在浦东开发开放之后最早发展起来的城中村，存在诸多与城市发展不协调的现象，这种反作用力直接影响了其城市化发展。主要表现在以下几个方面：
（一）社会安全隐患众多
比如道路，村宅道路窄小，内部道路几乎没有，多是房屋间距充当行道，平均只有1.5～2米，车辆无法通过，路灯也无法设立；对外道路也极不发达，数千人的城中村，只有一、两处宽度仅5米左右的对外联系道路。村宅中一旦发生火灾、出现危急病人，后果不堪设想。比如房屋，大多建于上个世纪70年代末和80年代初，采用的材料均是煤屑砖、黄泥、石灰、竹片楼板等，加上年久失修，漏水、裂缝、发霉等现象普遍。
（二）乱搭乱建现象严重
30多年前建房时，按照当时政策规定每人15平方米、10户为一幢。随着这些年来人口日益增多，村民们见缝插针、几经扩建，原来的平房演变成三、四层的楼房，建筑结构凌乱、门牌编号混乱、布局密集（目前人均居住面积不足5平方米，远低于新区36.2平方米的平均水平），形似“蜘蛛网”、“地道战”，给今后的征收改造工作带来了较大的难度，这也是城中村的一大共性。
（三）流动人口过度集聚
西浜头居住的主要是外来务工人员，流动性较大（有其历史原因，处于镇与村交接地方，原是蔬菜区，加上村办企业发达，房屋大规模出租，外来人口一直较多）。登记在册的3000人中，超过60%是16～40岁的青壮年，70%为初中及以下学历，大专以上学历仅有5人（占比为0.16%），素质偏低、层次不高（北京很多“城中村”，比如海淀区唐家岭、朝阳区南磨房乡居住的多是具有大专以上学历的“校漂族”、“北漂族”等），主要以团体集聚形式存在，卖菜、摆地摊、拉三轮，少数在附近小企业打工。
（四）公共配套设施不足
与很多城中村一样，西浜头仍然保留着农村的原初布局， 村内的公共资源是按照原有村民数量配备的。当3倍于原村民数量的外来人员进入村庄以后，一份资源4人分，教育、医疗、环卫、文化等资源供给严重不足。比如教育，仅西浜头就有200多名小学生、100多名初中生（还不包括附近其他社区），目前村内仅1所小学、20个班级、30多名教师，远远无法满足区域的教育需求。比如公厕，平均每2000人1个公厕的配置，显然捉襟见肘。
（五）社会不稳因素较多
征地过后，农民失去土地，还有就业岗位、生活保障以及集体资产等，从而失去了低成本的生活方式和发展方式。随着近年来土地市场的活跃，农民享受不到土地升值所带来的利益，还需要付出转变就业方式、生活方式的成本，从而使不少失地农民的不满情绪和逆反心理上升，集体上访事件频发，处置不当直接影响社会稳定。
四、“城中村”困局破解的理性思考
城中村改造是一项长期艰巨、系统复杂的工作，全国各地的情况又有较大差异，推进城中村改造，面临的重点难点问题很多，如房屋征收、村民社会保障、资金平衡等，不少问题没有现成答案。针对浦东城中村情况，借鉴其它城市的经验，城中村改造需要进一步探索和完善。
（一）加大社会保障和困难救助力度
新区每年新征土地7000～8000亩，若按照浦东农民人均1.5亩地计算，就意味着每年将增加约5000名失地农民。土地是农民保障的基石，城中村改造意味着村民的土地将被剥离，附带土地之上的收益、增值、继承等一系列权益将消失，这就亟需一系列社会保障制度补位。目前，包括新区在内的各大城区，现有的征地补偿政策不足以保障村民的长期生活，加上村民职业转变困难，难以获得等值的市民权利。比如社会保障方面，目前征地农民享受的“镇保”，其缴费水平、增长幅度和待遇设计与城镇职工的“城保”存在很大的差异，养老保险尚未建立个人账户，计发办法也不同于“城保”，医疗保险只保住院和大病（2011年，上海市城镇职工每月人均养老金2026元；镇保养老人员每月生活费903元。2012年，城保每人每月先增加195元基本养老金，再按其缴费年限每年增加3元；镇保每人每月增加100元，新区在这个基础上多增加30元，达到1033元。镇保和城保之间的差距在不断拉大）。“十八大”报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。城中村改造必须坚持保障先行，在征地的同时，考虑好村民的社会保障，不断提高保障水平，妥善解决好征地农民的生活出路问题。
（二）完善外来人口综合服务管理
城市是一个综合体，它的有效运转和持续发展，需要各行各业的支撑，不仅要有“拿手术刀”的、也要有“拿剃头刀”的，不仅要有“戴眼镜”的、也要有“戴安全帽”的。浦东是上海外来人员主要导入区，外来常住人口215万（不包括60多万流动人口）、占新区常住人口41.6%，并且每年还以10万多的速度在增长，他们主要集聚在城中村，成为浦东开发开放一支不可或缺的重要力量。我们必须本着以人为本的原则，在城市为这些普通劳动者和建设者提供安居乐业的环境，促进城市化健康发展。对这部分人群的服务管理，不少城市都开展了一些创新性做法，比如广州的引导式服务，调动屋主、企业、党团组织等多元化服务主体，以“柔性管理”助推外来人员生活融入；武汉探索出“以房管人”机制，按照“谁出租、谁负责，谁留宿、谁负责”的原则，全面掌握承租人、住宿人的生活和流动情况；上海通过建设农民工公寓或租赁房，降低居住成本等。新区可以借鉴兄弟地区和全市的经验，多管齐下，逐步扩大外来人员享受教育、医疗、文化等公共服务的范围；通过完善租赁市场、挖掘存量房源等手段，多渠道解决外来人员住房问题；鼓励和引导外来人员参与社区事务等，创造条件促进公共服务均等化，努力破解新二元结构。 （三）加快“城中村”多元配套改造
城中村的产生是一个演变过程。可以预见，随着浦东城市化进程的推进，今后还会有更多的村庄成为城中村。就当前而言，加快村庄改造，对基本农田区域内的村庄进行全面综合整治改造，是统筹浦东城乡发展、加快改变城乡二元结构的重大举措，也是有效预防城中村产生的重要抓手（新区计划从2010年起5年内区镇两级投入76亿元，涉及17个镇、230个行政村、20万农户，内容主要包括村宅道路改扩建、村宅桥梁改扩建、河道整治、污水治理、低压水网改造、村宅整治、绿化、公建配套等8个方面），要重点抓好每年近4万户的改造工作，让农村、农户实实在在得到实惠。
（四）创新“城中村”科学开发机制
浦东城中村大多面积不大，但居民多、密度高、改造成本高（比如西浜头），目前实行的土地储备开发模式（由新区土地储备中心作为立项主体，土地进入市场交易之前，完成征收、平整等土地储备和一级开发后，才能进入市场交易），新区和镇的财政压力非常大。建议加大土地、融资等政策突破力度，在开发主体上，可借鉴兄弟省市的做法，由镇里先行启动，引入社会主体共同参与开发，减轻政府资金压力；在获取贷款上，采取“房地分开”的审批模式，土地储备完成后即可取得权证（目前地块储备阶段不能单独核发土地权证，导致缺少抵押物而无法获取项目贷款），以满足银行贷款条件，从而缩短资金滚动周期，降低开发成本；在房源建设和储备上，针对新区动迁房源结构失衡、分布不均等特点（比如高桥镇、高东镇等都是房源缺乏严重区域），通过推进就近安置房建设，增加原有土地容积率（全市一般不突破2.25，广州等地高达7）、扩大普通商品房收储量等办法，切实加大投入，满足城中村开发、重大项目建设等需求。还有征地制度改革，怎样逐步建立城乡统一的建设用地市场、探索实行合理、有差别的政策等问题，不少地方都有实践。如何总结经验、更好推进，也需要认真研究。
（五）健全“城中村”管理法律法规
目前我国还没有一部关于城中村改造的统一法规，各个地方基本都是“一地一策”（比如深圳出台的《深圳市城市更新办法》，温州出台的《温州市区旧村改造暂行办法》，武汉制定了《关于积极推进城中村综合改造工作的意见》等）。就浦东而言，虽然有包括征地补偿、征收安置等一系列做法和措施，但由于还没有制定统一的专项政策，各种做法之间难免出现“打架”现象。所以，从根本上解决城中村改造，还要进一步健全法律法规，制定新区的城中村改造政策，更好地把各方面工作统筹起来。
责任编辑：王震国
引言
“城中村”是我国城市化（城镇化）进程中出现的一种特殊的社会现象，其存在的诸多问题，已经成为制约城市化进程进而制约城市发展的主要瓶颈。浦东新区作为特大型城区，在城市化进程中面临着同样的问题。可以预见，随着未来城市建设的推进发展，浦东的城郊结合部和农村地区将新建更多的产业和城市功能，更多的村庄将成为新的城中村。因此，改造城中村将是一个长期而艰难的过程，必须给予高度重视。本文以高桥镇西浜头——浦东开发以来最早形成的城中村为例，探讨“城中村”的现状、存在的问题、改造路径以及措施等，以期对推进浦东乃至全市的“城中村”改造有所借鉴。
浦东开发开放20多年来，不断加强城市建设和管理，城市化进程快速推进，建成区面积超过530平方公里（较1990年增长了10倍）、常住人口达到517万（较1993年增长了近4倍）、城市化率超过70%（比全国高20个百分点以上），实现地区生产总值6000亿左右，城市发展取得了令人瞩目的成就。随着城市空间的快速扩展和人口的快速城市化，与全国其他地区一样，在浦东各大开发区和城郊结合部先后出现了不少城中村现象，给城市建设管理带来了较大的压力和挑战。城中村越来越成为城市化进程中的热点问题，城中村改造是不可回避的话题。
一、城中村：快速城市化中独特的二元社会现象
上个世纪80年代以来，在深圳、珠海等东南沿海地区以及上海、江浙等长江三角洲地区，城市化正以令人惊叹的速度快速扩展，城市发展迎来了前所未有的机遇。与此同时，全国几乎每个城市都遭遇了城中村问题。
（一）“城中村”：兼具农村与城市地域双重特征
城中村处于社会转型的节点，作为一种过渡型的“亦城亦村”共同体，一般是指被城市包围的农村，即城市地区的农村村落或农村形态的区域。因此从区划上，城中村是已经被纳入城市范围的地区；从社会属性上，其建筑形态、管理模式、经济结构、生活方式等方面，仍保留着浓厚的乡村特征。目前国内的城中村，根据土地权属和户籍性质区分，大致可以分为以下几种类型：一是早已没有农民集体财产和宅基地，撤销村建制，改成街道办事处或居委会，由城镇管理，这是城中村中发展最为成熟的一种形态。二是原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变成城市建设用地，农民全部转为城市户口。三是还有部分耕地和农业经济，不少人是农村户口，实行原初的村建制。四是土地完全没有征用，农民也没有改变身份，这是最原始的城中村形态。浦东的城中村大致属于前两类，第一种情况主要位于核心城区如中环以内，已经完全没有农业用地，典型的是花木的龙沟和莫家庄、沪东的朱家门等；还有一种情况主要位于市区和周边地区，保留着或多或少的农业用地，如高桥的西浜头、北蔡的中界村。
（二）“城中村”兼具经济与社会正负双重效应
既存在突出的经济、社会问题，也有它存在的合理性和必要性。作为城市异质的边缘，带来了环保卫生、治安消防、社会稳定等方面的问题，影响城市形象和品位，成为城市社会管理的重点和难点；作为生存的支点和漂泊驿站，为进城务工人员提供了廉价住房，降低他们进入城市的生活和营商成本，有力保障了村庄稳定、村民生活，成为原住民、进城务工人员等城市弱势群体融入城市并转变为新市民的缓冲地带。
（三）“城中村”源于城乡二元与城市转型失衡
城中村这种现象，是中国城市化进程中特有的产物。在其他国家城市化过程没有出现过，在中国历史上也没有出现过，其产生有其深刻的社会根源。主要是城乡二元结构，这是城中村产生的根本性原因。城中村集中凸显了两个城乡二元矛盾：城镇与农村的，本地户籍人口与外来人员的。核心是两个问题：土地和公共福利。土地的城乡分割决定了，政府只在城区范围建设基础设施、开发商业楼宇、引进现代产业等，城中村很大程度上还处在“自城市化”过程（使用农村土地，必须以征收农民土地、实现农民集体土地的国有化为前提）；公共福利的城乡分割决定了，受户籍制度束缚，政府只向非农户籍提供福利，比如就业、医疗、最低生活保障等公共服务，外来人员无法享受“同城待遇”，城中村成为他们唯一可以承受的栖身之地。城市化转型不彻底，是城中村产生的一个原因。城市化改造不仅仅是城市人口比例增加和面积扩张，更要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。推进城市化改造，应当坚持硬件建设和软件建设“两手抓”。但绝大多数的城市化更多停留在第一步，过多注重城市建成区规模的扩张而忽视了人口素质、管理体制等的提升和完善，即土地城镇化明显快于人口城镇化，一系列与之配套的体制机制没能跟进。另外，与公共管理缺失有关。城市化能否健康发展，对政府公共管理水平提出了很高的要求。目前城中村存在的很多问题，如公共基础设施的短缺，非法行医、无照经营的屡禁不止等，都与管理不到位或者缺失有关。城中村从“城市洼地”变成“管理高地”、“服务高地”，还有一段很长的路要走。
（四）上海浦东新区“城中村”的基本态势
1992年开始，结合“365万危棚简屋改造”、“三个基本完成”和旧改计划，新区基本完成了内环以内的城中村改造任务。目前城中村主要集中在中、外环范围，亟需改造的还有近80个，涉及居民近1万户、房屋面积超过150万平方米（其中仅中环范围就有17个城中村，涉及2800户、改造面积28万平方米）。“十二五”期间，浦东将按照中央和市委市政府的部署要求，逐步加大城中村改造力度，有序推进农业人口城市化，不断提高城镇化质量。
二、上海浦东新区的“城中村”——高桥镇西浜头 城市化改造是城中村的必由之路，是改变城市面貌、提高居民生活质量、统筹城乡发展、加快城市化进程的重要举措。在今后一个时期，西浜头的改造目标是通过观念、生活方式、社会结构等方面的综合改良，把西浜头建设成为设施完善、运作有序、环境宜人的现代化城市文明社区。
（一）西浜头：浦东开发中最早形成的“城中村”
西浜头地处高桥镇中心，紧靠高桥港南岸，原属镇南村第八生产队。区域占地20亩（镇南村被征地之前，西浜头大约150亩），以居住为主，房屋总量超过2万平方米；居住4200人，其中户籍人口377户、1173人，村内有私营企业3家（1家改为出租房、1家半破产、1家勉强经营）、小学1所。
西浜头是随着浦东开发开放，形成的最早一批城中村，可以说是浦东城市化进程以及城中村形成发展的一面镜子。上个世纪90年代，随着外高桥保税区和周边区域启动建设，大规模土地征收迅速展开，出口加工、物流仓储等功能开发逐步发展起来，医院、学校、公交等公用设施延伸至城郊结合部和农村地区，商务楼宇、商品住宅沿村而建，西浜头逐渐被城市包围，形成特殊的城中村现象。
与其他城中村相比，西浜头有其自身特点。从自然肌理来看，西浜头由自然村庄演化而来，这与北京、深圳等地的一些城中村，通过搭房建棚从城市空地上破土而出不同；从人口结构来看，由于离城镇中心较近、租金和生活成本低（每户10～12平方米，每月租金300～400元），外来人口聚集，登记在册的外来人口3000多人（不包括流动人口），是本镇户籍人口的近3倍，人口倒挂突出，且有进一步加剧趋势；从经济结构来看，队域集体资产数量不大（2004年8队村办企业资产清理，折算后大约2500万），居民收入主要以房租为主（大约有1000间房屋用于出租，居民每月租金收入一般大概1500～2000元，最多的超过8000元），租金占总收入的比重超过60%，属于典型的“食租阶层”。
（二）西浜头：“城中村”渐进式改良的模式
城中村改造有多种模式可供选择，全国各地如北京、深圳、广州等，都在城中村改造过程中摸索出“一村一策”的改造经验，取得了明显成效。
基本模式是三种：原地重建型，比如北京海淀区的北坞村，按照先建后拆原则，在村西侧，由四季青镇统一开发建设由43栋住宅楼组成的新北坞村；比如广州的三元里，由村民入股，在自然村原址建造新房回搬安置，同时保存大量历史遗迹。另起炉灶型，比如深圳福田CBD地区的岗厦，通过货币、房屋补偿实施动迁，整体腾出15万平方米的建设用地。局部改良型，比如深圳罗湖区的黄贝岭村，引入开发商对原村进行局部拆除、改建，新增住宅、商业、配套设施、2330个停车位，建筑面积从19万平方米提高到近40万平方米，居民的收益和人居环境得到很大改善和提高。
就目前阶段，西浜头的改造更接近第三种模式，改造的方式不是简单的推倒重来，而是一种基于多层面的、综合的社会改良，通过改良建立城中村的管理和运行秩序，带动影响城中村的各种要素，促进城中村的逐步城市化。之所以采取这种模式，主要基于以下几个考虑：一个是资金方面，若启动西浜头整体征收，需搬迁居民377户，征收住宅及非住宅2万平方米，以新区目前户均160万的动迁经验数字计算，377户动迁成本需6亿。地块规划使用性质为商业用地，征收后地块全部作为商业开发，以周边区域约250万/亩的土地出让价格计算，该地块的土地出让金为5000万，与开发成本相比，西浜头自身根本无法实现资金平衡。一个是房源方面，以三口之家户均150万平方米计算，共需将近6万平方米动迁安置房，镇域范围内没有可调配的房源。一个是保障方面，村民的就业安置和社会保障，以及如何承接原来城中村承担的作为社会廉租房的主体功能，都是改造过程中必须面对和解决的难题。所以综合西浜头的具体情况，长期来看，条件成熟可以走第二种模式；但近中期的改造，要科学规划、分步推进，不能一迁了之。
（三）西浜头：“城中村”改制+改善的 “两步走”战略
2001年，西浜头正式启动城中村改造试点，主要从两个方面推进：
一个是改制，内容包括撤村建居、资产量化、建立村民社会保障以及村经济组织改制等，打破城乡二元分离的制度痼疾。2004年西浜头完成村集体资产清理，2006年撤队，2008年撤村（镇南村），基本实现了“四化”：1.身份市民化，村民全部由农民转变为城镇居民，享受镇保，实行“两保障一补偿”（由征地单位按规定每月为征地劳动力提供养老保险、医疗保险和独生子女费用等基本保障，并给予一次性经济补偿后，不再安排工作岗位，由失地农民自主择业、市场就业）。2.土地国有化，耕地由农民集体所有转化为国家所有，保留宅基地，村民不再具备申请建房权利，但房屋使用权权属不变。3.管理社区化，撤销村委会管理体制，由金高居委会实行统一的社区化管理。4.资产量化，对原镇南村清产核资、估算量化，由高凌投资中心一次性买断，村民实行撤村分配（北京、深圳、沈阳等地的城中村，则转化为股份合作经济或混合经济，实行集体资产二次集体经营）。16周岁以上的成年人，根据农龄，每人每年500元，最高2万元。
一个是改善，即根据城市统一规划，加大投入，逐步改善村容村貌。近几年主要采取的措施包括：1.加强基础设施建设，按照“缺啥补啥”，解决居民基本的生活、出行等需求。比如教育方面，在新区教育局统一安排下，2007年重新启用原胡家街小学，改名东波小学高桥分部，重点解决外来人口随迁子女的教育问题；比如卫生方面，先后新建2个厕所（投资69万）、27个垃圾箱房；比如公共道路方面，对道路进行硬化，对过去破损的水泥路面、下水道等进行修整（三年投资300多万）；比如文化方面，修建占地100多平方米、用于居民活动娱乐的休闲广场；比如绿化，投资27万栽草种树，优化村庄环境。2.完善公共管理和服务，建立长效机制。实施围合式管理，增加围墙、摄像头等，建立平安志愿者+社区民警+协警的治安巡逻机制，构筑区域治安防控网络。引入物业管理，成立包括计划生育员、保洁员等在内的较为健全的管理队伍，实施统一的小区化管理。加大资金投入，每年设施维护、人员工资等支出超过60万（其中公厕4个人24小时看护，每年运作费用40万；4个人保洁队伍，每年支出20万）。完善房屋、外来务工人员等动态信息采集工作，摸清底数、弄清情况，便于日常管理。3.实施专项整治，加大监管力度。西浜头有出租户250多家（占居民总户数的70%），2家废品站、100多个“四小场所”（小发廊、小网吧、小旅馆、小店铺等），这些地方成为“黄毒赌”和“两抢一盗”案件的高发地，还有消防、计划生育等方面的隐患和问题。城管、公安等有关部门不定期开展违章搭建、无证无照经营、治安防范等整治行动，社区治安有了很大改观。 三、“城中村”折射的“逆城市化”现象
应该说经过10年多的改造，西浜头整体形象、居民生活质量都有了很大提高。但同时我们也看到，与全国其他城中村一样，由于人口来源复杂、居住密度大、基础设施不足，这个在浦东开发开放之后最早发展起来的城中村，存在诸多与城市发展不协调的现象，这种反作用力直接影响了其城市化发展。主要表现在以下几个方面：
（一）社会安全隐患众多
比如道路，村宅道路窄小，内部道路几乎没有，多是房屋间距充当行道，平均只有1.5～2米，车辆无法通过，路灯也无法设立；对外道路也极不发达，数千人的城中村，只有一、两处宽度仅5米左右的对外联系道路。村宅中一旦发生火灾、出现危急病人，后果不堪设想。比如房屋，大多建于上个世纪70年代末和80年代初，采用的材料均是煤屑砖、黄泥、石灰、竹片楼板等，加上年久失修，漏水、裂缝、发霉等现象普遍。
（二）乱搭乱建现象严重
30多年前建房时，按照当时政策规定每人15平方米、10户为一幢。随着这些年来人口日益增多，村民们见缝插针、几经扩建，原来的平房演变成三、四层的楼房，建筑结构凌乱、门牌编号混乱、布局密集（目前人均居住面积不足5平方米，远低于新区36.2平方米的平均水平），形似“蜘蛛网”、“地道战”，给今后的征收改造工作带来了较大的难度，这也是城中村的一大共性。
（三）流动人口过度集聚
西浜头居住的主要是外来务工人员，流动性较大（有其历史原因，处于镇与村交接地方，原是蔬菜区，加上村办企业发达，房屋大规模出租，外来人口一直较多）。登记在册的3000人中，超过60%是16～40岁的青壮年，70%为初中及以下学历，大专以上学历仅有5人（占比为0.16%），素质偏低、层次不高（北京很多“城中村”，比如海淀区唐家岭、朝阳区南磨房乡居住的多是具有大专以上学历的“校漂族”、“北漂族”等），主要以团体集聚形式存在，卖菜、摆地摊、拉三轮，少数在附近小企业打工。
（四）公共配套设施不足
与很多城中村一样，西浜头仍然保留着农村的原初布局， 村内的公共资源是按照原有村民数量配备的。当3倍于原村民数量的外来人员进入村庄以后，一份资源4人分，教育、医疗、环卫、文化等资源供给严重不足。比如教育，仅西浜头就有200多名小学生、100多名初中生（还不包括附近其他社区），目前村内仅1所小学、20个班级、30多名教师，远远无法满足区域的教育需求。比如公厕，平均每2000人1个公厕的配置，显然捉襟见肘。
（五）社会不稳因素较多
征地过后，农民失去土地，还有就业岗位、生活保障以及集体资产等，从而失去了低成本的生活方式和发展方式。随着近年来土地市场的活跃，农民享受不到土地升值所带来的利益，还需要付出转变就业方式、生活方式的成本，从而使不少失地农民的不满情绪和逆反心理上升，集体上访事件频发，处置不当直接影响社会稳定。
四、“城中村”困局破解的理性思考
城中村改造是一项长期艰巨、系统复杂的工作，全国各地的情况又有较大差异，推进城中村改造，面临的重点难点问题很多，如房屋征收、村民社会保障、资金平衡等，不少问题没有现成答案。针对浦东城中村情况，借鉴其它城市的经验，城中村改造需要进一步探索和完善。
（一）加大社会保障和困难救助力度
新区每年新征土地7000～8000亩，若按照浦东农民人均1.5亩地计算，就意味着每年将增加约5000名失地农民。土地是农民保障的基石，城中村改造意味着村民的土地将被剥离，附带土地之上的收益、增值、继承等一系列权益将消失，这就亟需一系列社会保障制度补位。目前，包括新区在内的各大城区，现有的征地补偿政策不足以保障村民的长期生活，加上村民职业转变困难，难以获得等值的市民权利。比如社会保障方面，目前征地农民享受的“镇保”，其缴费水平、增长幅度和待遇设计与城镇职工的“城保”存在很大的差异，养老保险尚未建立个人账户，计发办法也不同于“城保”，医疗保险只保住院和大病（2011年，上海市城镇职工每月人均养老金2026元；镇保养老人员每月生活费903元。2012年，城保每人每月先增加195元基本养老金，再按其缴费年限每年增加3元；镇保每人每月增加100元，新区在这个基础上多增加30元，达到1033元。镇保和城保之间的差距在不断拉大）。“十八大”报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。城中村改造必须坚持保障先行，在征地的同时，考虑好村民的社会保障，不断提高保障水平，妥善解决好征地农民的生活出路问题。
（二）完善外来人口综合服务管理
城市是一个综合体，它的有效运转和持续发展，需要各行各业的支撑，不仅要有“拿手术刀”的、也要有“拿剃头刀”的，不仅要有“戴眼镜”的、也要有“戴安全帽”的。浦东是上海外来人员主要导入区，外来常住人口215万（不包括60多万流动人口）、占新区常住人口41.6%，并且每年还以10万多的速度在增长，他们主要集聚在城中村，成为浦东开发开放一支不可或缺的重要力量。我们必须本着以人为本的原则，在城市为这些普通劳动者和建设者提供安居乐业的环境，促进城市化健康发展。对这部分人群的服务管理，不少城市都开展了一些创新性做法，比如广州的引导式服务，调动屋主、企业、党团组织等多元化服务主体，以“柔性管理”助推外来人员生活融入；武汉探索出“以房管人”机制，按照“谁出租、谁负责，谁留宿、谁负责”的原则，全面掌握承租人、住宿人的生活和流动情况；上海通过建设农民工公寓或租赁房，降低居住成本等。新区可以借鉴兄弟地区和全市的经验，多管齐下，逐步扩大外来人员享受教育、医疗、文化等公共服务的范围；通过完善租赁市场、挖掘存量房源等手段，多渠道解决外来人员住房问题；鼓励和引导外来人员参与社区事务等，创造条件促进公共服务均等化，努力破解新二元结构。 （三）加快“城中村”多元配套改造
城中村的产生是一个演变过程。可以预见，随着浦东城市化进程的推进，今后还会有更多的村庄成为城中村。就当前而言，加快村庄改造，对基本农田区域内的村庄进行全面综合整治改造，是统筹浦东城乡发展、加快改变城乡二元结构的重大举措，也是有效预防城中村产生的重要抓手（新区计划从2010年起5年内区镇两级投入76亿元，涉及17个镇、230个行政村、20万农户，内容主要包括村宅道路改扩建、村宅桥梁改扩建、河道整治、污水治理、低压水网改造、村宅整治、绿化、公建配套等8个方面），要重点抓好每年近4万户的改造工作，让农村、农户实实在在得到实惠。
（四）创新“城中村”科学开发机制
浦东城中村大多面积不大，但居民多、密度高、改造成本高（比如西浜头），目前实行的土地储备开发模式（由新区土地储备中心作为立项主体，土地进入市场交易之前，完成征收、平整等土地储备和一级开发后，才能进入市场交易），新区和镇的财政压力非常大。建议加大土地、融资等政策突破力度，在开发主体上，可借鉴兄弟省市的做法，由镇里先行启动，引入社会主体共同参与开发，减轻政府资金压力；在获取贷款上，采取“房地分开”的审批模式，土地储备完成后即可取得权证（目前地块储备阶段不能单独核发土地权证，导致缺少抵押物而无法获取项目贷款），以满足银行贷款条件，从而缩短资金滚动周期，降低开发成本；在房源建设和储备上，针对新区动迁房源结构失衡、分布不均等特点（比如高桥镇、高东镇等都是房源缺乏严重区域），通过推进就近安置房建设，增加原有土地容积率（全市一般不突破2.25，广州等地高达7）、扩大普通商品房收储量等办法，切实加大投入，满足城中村开发、重大项目建设等需求。还有征地制度改革，怎样逐步建立城乡统一的建设用地市场、探索实行合理、有差别的政策等问题，不少地方都有实践。如何总结经验、更好推进，也需要认真研究。
（五）健全“城中村”管理法律法规
目前我国还没有一部关于城中村改造的统一法规，各个地方基本都是“一地一策”（比如深圳出台的《深圳市城市更新办法》，温州出台的《温州市区旧村改造暂行办法》，武汉制定了《关于积极推进城中村综合改造工作的意见》等）。就浦东而言，虽然有包括征地补偿、征收安置等一系列做法和措施，但由于还没有制定统一的专项政策，各种做法之间难免出现“打架”现象。所以，从根本上解决城中村改造，还要进一步健全法律法规，制定新区的城中村改造政策，更好地把各方面工作统筹起来。
责任编辑：王震国