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摘 要： 高等学校实现自主办学，需要改革高等教育管理体制，可以选择的路径有：确立公办高等学校为人民所有、人民办、人民管的理念，由人民通过人民代表大会及其常委会，来举办自己的高等学校；厘清各级人民代表大会及其常委会与各级政府管理高校的职责和权限；制定《学校章程》；规制校长个人权利，高校实行分权管理，发挥校、院学术委员会的作用。
關键词： 高等学校 自主办学 路径
一、高等学校办学自主权的划定
高等学校的办学自主权是高等学校法人制度确立的标志，其本质是高等学校办学过程中政府权力与学校权利的合理划分。高等学校的办学自主权，其“实际上是包含教育权和经营管理权在内的统一体”。［１］《高等教育法》第一次以法律的形式比较全面地规定了高校的校长法人权力、招生自主权、学科专业设置自主权、教学自主权、科研开发和社会服务权、国际交流与合作权、机构设置与人事权、财产管理和使用权等几个方面的自主权，为大学依法自主办学、自我约束，以及协调好政府行政部门与高校之间的关系提供了法律环境，奠定了重要基础。根据《高等教育法》的规定，高等学校的办学自主权具体表现为以下几个方面。
1.概括性条款
《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”本条是《高等教育法》关于高校依法自主办学原则的概括性规定。“面向社会”是高校依法自主办学的前提。“面向社会”是指高校在人才培养、科学研究和社会服务等方面要根据本国社会发展对各类人才的需要，及时调整学科专业，培养适应社会需要的人才。“依法自主办学”明确了高校在依据国家有关法律法规政策的前提下，为实现其办学宗旨，具有自主管理学校内部事务，自主确定学校发展计划，自主开展教学、科研和社会服务等自主权，并要求学校既不能越权，又不能弃权，而是在法律许可的范围内行使自己的权利。“实行民主管理”是高校能够依法自主办学的保障。它不仅是高校依法自主办学的本质延伸，而且是高校真正能够做到依法自主办学、不越权的保障。
2.招生自主权
高教法第32条规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制订招生方案，自主调节系科招生比例。”这一规定的基本含义是国家只控制办学规模，高校在办学规模内自主招生，并自主调节系科招生比例。
3.学科专业设置自主权
《高等教育法》第33条规定：“高校依法自主设置和调整学科、专业。”即把学科、专业的设置权下放给高校，高校根据社会的需求，自主决定设置什么学科什么专业，国家主要是以法律的形式规定学科、专业设置的条件。
4.教学自主权
《高等教育法》第34条规定：“高等学校根据教学需要，自主制订教学计划，选择教材、组织实施教学活动。”教学权包括三个方面，即制订教学计划权、选择教材权、组织实施教学活动权。这三种权力的自主行使是高等教育自身特点决定的。高等教育是专业教育，它不同于基础教育，高等学校必须根据各专业的特点和社会的需要确定和调整教学计划，选择教材、组织实施教学活动，才能培养出有创新精神和实践能力的高级专门人才。
5.科研开发和社会服务权
《高等教育法》35条第一款规定：“高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。”高等学校不仅是教学单位，而且是科研机构，科学研究历来都是高校的三大任务之一。高等学校根据自身条件，自主进行科研活动，有利于调动科研的积极性和创造性，技术开发和社会服务是促使科学技术向现实生产力转化的重要途径，高教法把技术开发和社会服务并列规定为高等学校的权力，足见国家对高校技术开发和社会服务的重视。该条第二款还规定：“国家鼓励高等学校同企业事业组织、社会团体及其他社会组织在科学研究、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。”高校与企事业组织特别是企业组织合作，是科学技术迅速转化为生产力的有效途径，高校和企事业组织也常常会出现双赢的可喜局面。
6.国际交流与合作的自主权
《高等教育法》第36条规定：“高等教育有权按照国家规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。”进行国际间的这种合作，有利于我国高校学习国外高校的先进的经验，取长补短，从而不断提高我国高校的科技文化水平，同时这也是培养高级人才的重要方式。
7.机构设置与人事管理的自主权
《高等教育法》第37条规定：“高校根据实际需要和精简、效能原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备;按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。”我国高校的机构与人事制度长期以来一直是按行政机关的机构和人事制度进行对口设置，机构从内部机制到人员配置，教职工从工资福利到职务晋升，都是向行政靠拢，由国家统一规定、统一管理。高教法的这条规定，明确表示高校有自主设置内部机构的权利，并且在教师和技术人员职务的评聘上也是自主的，但是必须在相关规定的范围内进行。
8.财产管理使用的自主权
《高等教育法》第38条规定：“高等学校对举办者提供的财产，国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。”这项权力是高校办学自主权的物质保障。
二、改革的呼声
当前我国高等教育管理体制的改革远远落后于高等教育规模的扩张和数量的发展。这种状况潜伏着极大的危险，对高校的自主办学形成新的威胁。近几年来，各界对于高等教育管理体制的改革发出了强烈的呼声，在作为我国根本政治制度重要体现的全国人大和政协会议上，代表、委员们对于教育体制和高等教育问题的批评声音逐年高涨、日趋尖锐，尤以2009年的“两会”最为集中。
政协委员李冬玉认为，我国目前高校管理机构的设置是计划经济体制时代的产物。在这种体制下，高校成为政府的附属部门，机构设置依照政府的模式形成了层级分明、上下对应的管理系统，这一模式以机构众多为特点，行政部门多、领导多、副职多、专职多。同时，又平行设置了一套党务机构，并如数配置人员。在这种体制中，“主管部门依据和比照行政体制来塑造大学，高校的运行模式基本上贯彻了行政化的组织原则，其权力运行完全遵循了政府行政机构的权力运行逻辑”。在日趋行政化的过程中，“管理活动既成为手段，又成为目的，并取代学术活动成为了大学的核心”。由此衍生出诸如“官本位”、“权力至上”等与现代大学精神相悖的现象。李冬玉建议，应明确教育行政管理机构的性质和定位，充分体现其为学术和教学服务的宗旨。同时，以权力约束为核心，改革高校决策机构，坚持集体领导，防止个人专权，规范决策行为，防止权力滥用。［2］
政协委员邵鸿在政协大会上发言指出，不少大学先后成为“副部级大学”，是“政府行政化管理高校”的重要标志，无论这一做法的出发点如何，客观上都强化了高校的官本位意识，严重制约了大学的改革和发展。邵鸿说：“大学行政化程度愈来愈深，事实上改变了大学的性质，否定了老师和学术的主体地位，不仅使大学按照教学科研规律自主办学和管理创新空间越来越小，而且使真正追求教育工作和学术创新的人才在大学中不断边缘化。”［3］他建议：及时修订《高等教育法》有关内容，并制定配套的相关条例或实施细则，切实保障大学自主权的落实；淡化行政权力对高等院校的约束和干预，切实扩大高校自主权，减少项目审批式的资源分配方式，增加按照学校规模和性质确定的财政拨款基数，为高校自主办学创造条件。明确取消高等院校的行政级别，使其回归学术本位。改变大学校长的产生方式，探索建立新的机制，民主遴选大学校长。
三、高校自主办学的路径
根据社会各界的这些呼吁，可以基本断定，我国公立高等学校的自主办学权力，尚未得到基本的落实；高等学校在很大程度上只是扮演着政府附庸的卑微角色，存在着严重的行政化、官僚化、庸俗化倾向。高等学校的自主办学也不是简单的政府放权问题，而是整个高等教育管理体制改革的一项系统工程。这项系统工程涉及高等教育内外部的各种关系，也涉及整个社会体制的转型，这里仅针对我国公办高等教育管理体制本身的一些主要问题，就高校自主办学的路径做出几点思考。
1.确立公办高等学校为人民所有、人民办、人民管的理念，由人民通过人民代表大会及其常委会来举办自己的高等学校。公办高等学校的举办者是谁？许多人认为是政府。这一观念明显是误导。公办高等学校的主办者只能是人民，或者说是全体纳税公民。公立高等学校是人民的，为人民所有，而不是政府所有，更不是政府的某个部门所有。因此，公办高等学校的举办、制度、权限，在我国现行政治制度框架下，应由人民通过人民代表大会及其常委会来制订，以立法的形式予以公布。
2.按照现行的《高等教育法》，各级政府虽然负有管理各自范围内高等教育的职责，但应该明确的一条基本原则是，政府对公立高等教育的管理，是由人民通过人民代表大会及其常委会委托政府而实施的必要、有限管理，其管理权限完全应该限定在人民代表大会及其常委会的授权之下，其管理职能只能是执行、落实人民代表大会及其常委会通过的各项相关法律，只有执行权而无决策权。换言之，有关公立高等学校的各种重要事项，均应由相应的人民代表大会及其常委会做出具有法律效力的决定；只有在人民代表大会及其常委会作出决议之后，才委托政府及其主管部门予以执行。对于法律没有明确的任何事项，政府及其主管部门都无权擅自“创新”设立各种名目的“项目”。［4］
3.高等学校应制定《学校章程》，并经教职工代表大会通过生效。《学校章程》除规定《高等教育法》明确的若干事项外，还必须明确规定学校的治理结构和运行机制，包括：校长的选聘程序及其职权、教学科研机构的设置标准与程序、管理机构的设置标准与程序、院长（系主任）的选聘程序及其职权、各种委员会的组成及其权限、教师评聘的权限与程序、课程设置的标准与程序等。《学校章程》是具有法律效力的学校治理和运行的基本依据，不因外界的任何影响而轻易改变。高校按照自己的《学校章程》自主办学。这些自主办学的权力，主要应该体现在：在法律允许的教育层次上有权自主设置学科、专业；有权自主使用各种事业经费和自有经费；有权自主设置教学科研机构；有权评聘各级职称的教师；有权选聘各级管理干部；有权自主招生。
4.校长是高校的法人代表，对外代表学校，对内按照《高等教育法》和《学校章程》行使相应管理职权。但是，高校办学自主权，绝不是校长个人自主，这需要在校—院—系三个层面上进行分权，在行政部门和委员会之间进行分权，并在《学校章程》等法规性文件中予以明确。如现行的校、院学术委员会之类的组织，之所以发挥不了作用，也没有作用可发挥，关键就是没有对其赋权，因此它们只能成为摆设。如果在《学校章程》中明确赋予这些委员会以某一方面的管理权力，如规定校内教学科研机构的设立与变更、教师职称条件的确定、教师的评聘等事宜，都赋权给学术委员会，必须通过学术委员会而不是通过校内行政部门来作出决定，那么学术委员会的实际作用也就会真实地显现出来。至于校院长是否兼任这些委员会的主席，则根据具体情况由《学校章程》予以规定。
参考文献：
［1］秦惠民.走入教育法制的深处——论教育权的演变［M］.北京：中國人民公安大学出版社，1998：201-205.
［2］李冬玉.别让高校成衙门，改变管理行政化［N］.中国青年报，2009-3-8.
［3］邵鸿.呼吁取消大学行政级别［N］.中国青年报，2009-4-9，（2）.
［4］周川.关于高等学校“去行政化”路径的思考［J］.阅江学刊，2011，（1）：19-22.
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一、高等学校办学自主权的划定
高等学校的办学自主权是高等学校法人制度确立的标志，其本质是高等学校办学过程中政府权力与学校权利的合理划分。高等学校的办学自主权，其“实际上是包含教育权和经营管理权在内的统一体”。［１］《高等教育法》第一次以法律的形式比较全面地规定了高校的校长法人权力、招生自主权、学科专业设置自主权、教学自主权、科研开发和社会服务权、国际交流与合作权、机构设置与人事权、财产管理和使用权等几个方面的自主权，为大学依法自主办学、自我约束，以及协调好政府行政部门与高校之间的关系提供了法律环境，奠定了重要基础。根据《高等教育法》的规定，高等学校的办学自主权具体表现为以下几个方面。
1.概括性条款
《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”本条是《高等教育法》关于高校依法自主办学原则的概括性规定。“面向社会”是高校依法自主办学的前提。“面向社会”是指高校在人才培养、科学研究和社会服务等方面要根据本国社会发展对各类人才的需要，及时调整学科专业，培养适应社会需要的人才。“依法自主办学”明确了高校在依据国家有关法律法规政策的前提下，为实现其办学宗旨，具有自主管理学校内部事务，自主确定学校发展计划，自主开展教学、科研和社会服务等自主权，并要求学校既不能越权，又不能弃权，而是在法律许可的范围内行使自己的权利。“实行民主管理”是高校能够依法自主办学的保障。它不仅是高校依法自主办学的本质延伸，而且是高校真正能够做到依法自主办学、不越权的保障。
2.招生自主权
高教法第32条规定：“高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制订招生方案，自主调节系科招生比例。”这一规定的基本含义是国家只控制办学规模，高校在办学规模内自主招生，并自主调节系科招生比例。
3.学科专业设置自主权
《高等教育法》第33条规定：“高校依法自主设置和调整学科、专业。”即把学科、专业的设置权下放给高校，高校根据社会的需求，自主决定设置什么学科什么专业，国家主要是以法律的形式规定学科、专业设置的条件。
4.教学自主权
《高等教育法》第34条规定：“高等学校根据教学需要，自主制订教学计划，选择教材、组织实施教学活动。”教学权包括三个方面，即制订教学计划权、选择教材权、组织实施教学活动权。这三种权力的自主行使是高等教育自身特点决定的。高等教育是专业教育，它不同于基础教育，高等学校必须根据各专业的特点和社会的需要确定和调整教学计划，选择教材、组织实施教学活动，才能培养出有创新精神和实践能力的高级专门人才。
5.科研开发和社会服务权
《高等教育法》35条第一款规定：“高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。”高等学校不仅是教学单位，而且是科研机构，科学研究历来都是高校的三大任务之一。高等学校根据自身条件，自主进行科研活动，有利于调动科研的积极性和创造性，技术开发和社会服务是促使科学技术向现实生产力转化的重要途径，高教法把技术开发和社会服务并列规定为高等学校的权力，足见国家对高校技术开发和社会服务的重视。该条第二款还规定：“国家鼓励高等学校同企业事业组织、社会团体及其他社会组织在科学研究、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。”高校与企事业组织特别是企业组织合作，是科学技术迅速转化为生产力的有效途径，高校和企事业组织也常常会出现双赢的可喜局面。
6.国际交流与合作的自主权
《高等教育法》第36条规定：“高等教育有权按照国家规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。”进行国际间的这种合作，有利于我国高校学习国外高校的先进的经验，取长补短，从而不断提高我国高校的科技文化水平，同时这也是培养高级人才的重要方式。
7.机构设置与人事管理的自主权
《高等教育法》第37条规定：“高校根据实际需要和精简、效能原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备;按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。”我国高校的机构与人事制度长期以来一直是按行政机关的机构和人事制度进行对口设置，机构从内部机制到人员配置，教职工从工资福利到职务晋升，都是向行政靠拢，由国家统一规定、统一管理。高教法的这条规定，明确表示高校有自主设置内部机构的权利，并且在教师和技术人员职务的评聘上也是自主的，但是必须在相关规定的范围内进行。
8.财产管理使用的自主权
《高等教育法》第38条规定：“高等学校对举办者提供的财产，国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。”这项权力是高校办学自主权的物质保障。
二、改革的呼声
当前我国高等教育管理体制的改革远远落后于高等教育规模的扩张和数量的发展。这种状况潜伏着极大的危险，对高校的自主办学形成新的威胁。近几年来，各界对于高等教育管理体制的改革发出了强烈的呼声，在作为我国根本政治制度重要体现的全国人大和政协会议上，代表、委员们对于教育体制和高等教育问题的批评声音逐年高涨、日趋尖锐，尤以2009年的“两会”最为集中。
政协委员李冬玉认为，我国目前高校管理机构的设置是计划经济体制时代的产物。在这种体制下，高校成为政府的附属部门，机构设置依照政府的模式形成了层级分明、上下对应的管理系统，这一模式以机构众多为特点，行政部门多、领导多、副职多、专职多。同时，又平行设置了一套党务机构，并如数配置人员。在这种体制中，“主管部门依据和比照行政体制来塑造大学，高校的运行模式基本上贯彻了行政化的组织原则，其权力运行完全遵循了政府行政机构的权力运行逻辑”。在日趋行政化的过程中，“管理活动既成为手段，又成为目的，并取代学术活动成为了大学的核心”。由此衍生出诸如“官本位”、“权力至上”等与现代大学精神相悖的现象。李冬玉建议，应明确教育行政管理机构的性质和定位，充分体现其为学术和教学服务的宗旨。同时，以权力约束为核心，改革高校决策机构，坚持集体领导，防止个人专权，规范决策行为，防止权力滥用。［2］
政协委员邵鸿在政协大会上发言指出，不少大学先后成为“副部级大学”，是“政府行政化管理高校”的重要标志，无论这一做法的出发点如何，客观上都强化了高校的官本位意识，严重制约了大学的改革和发展。邵鸿说：“大学行政化程度愈来愈深，事实上改变了大学的性质，否定了老师和学术的主体地位，不仅使大学按照教学科研规律自主办学和管理创新空间越来越小，而且使真正追求教育工作和学术创新的人才在大学中不断边缘化。”［3］他建议：及时修订《高等教育法》有关内容，并制定配套的相关条例或实施细则，切实保障大学自主权的落实；淡化行政权力对高等院校的约束和干预，切实扩大高校自主权，减少项目审批式的资源分配方式，增加按照学校规模和性质确定的财政拨款基数，为高校自主办学创造条件。明确取消高等院校的行政级别，使其回归学术本位。改变大学校长的产生方式，探索建立新的机制，民主遴选大学校长。
三、高校自主办学的路径
根据社会各界的这些呼吁，可以基本断定，我国公立高等学校的自主办学权力，尚未得到基本的落实；高等学校在很大程度上只是扮演着政府附庸的卑微角色，存在着严重的行政化、官僚化、庸俗化倾向。高等学校的自主办学也不是简单的政府放权问题，而是整个高等教育管理体制改革的一项系统工程。这项系统工程涉及高等教育内外部的各种关系，也涉及整个社会体制的转型，这里仅针对我国公办高等教育管理体制本身的一些主要问题，就高校自主办学的路径做出几点思考。
1.确立公办高等学校为人民所有、人民办、人民管的理念，由人民通过人民代表大会及其常委会来举办自己的高等学校。公办高等学校的举办者是谁？许多人认为是政府。这一观念明显是误导。公办高等学校的主办者只能是人民，或者说是全体纳税公民。公立高等学校是人民的，为人民所有，而不是政府所有，更不是政府的某个部门所有。因此，公办高等学校的举办、制度、权限，在我国现行政治制度框架下，应由人民通过人民代表大会及其常委会来制订，以立法的形式予以公布。
2.按照现行的《高等教育法》，各级政府虽然负有管理各自范围内高等教育的职责，但应该明确的一条基本原则是，政府对公立高等教育的管理，是由人民通过人民代表大会及其常委会委托政府而实施的必要、有限管理，其管理权限完全应该限定在人民代表大会及其常委会的授权之下，其管理职能只能是执行、落实人民代表大会及其常委会通过的各项相关法律，只有执行权而无决策权。换言之，有关公立高等学校的各种重要事项，均应由相应的人民代表大会及其常委会做出具有法律效力的决定；只有在人民代表大会及其常委会作出决议之后，才委托政府及其主管部门予以执行。对于法律没有明确的任何事项，政府及其主管部门都无权擅自“创新”设立各种名目的“项目”。［4］
3.高等学校应制定《学校章程》，并经教职工代表大会通过生效。《学校章程》除规定《高等教育法》明确的若干事项外，还必须明确规定学校的治理结构和运行机制，包括：校长的选聘程序及其职权、教学科研机构的设置标准与程序、管理机构的设置标准与程序、院长（系主任）的选聘程序及其职权、各种委员会的组成及其权限、教师评聘的权限与程序、课程设置的标准与程序等。《学校章程》是具有法律效力的学校治理和运行的基本依据，不因外界的任何影响而轻易改变。高校按照自己的《学校章程》自主办学。这些自主办学的权力，主要应该体现在：在法律允许的教育层次上有权自主设置学科、专业；有权自主使用各种事业经费和自有经费；有权自主设置教学科研机构；有权评聘各级职称的教师；有权选聘各级管理干部；有权自主招生。
4.校长是高校的法人代表，对外代表学校，对内按照《高等教育法》和《学校章程》行使相应管理职权。但是，高校办学自主权，绝不是校长个人自主，这需要在校—院—系三个层面上进行分权，在行政部门和委员会之间进行分权，并在《学校章程》等法规性文件中予以明确。如现行的校、院学术委员会之类的组织，之所以发挥不了作用，也没有作用可发挥，关键就是没有对其赋权，因此它们只能成为摆设。如果在《学校章程》中明确赋予这些委员会以某一方面的管理权力，如规定校内教学科研机构的设立与变更、教师职称条件的确定、教师的评聘等事宜，都赋权给学术委员会，必须通过学术委员会而不是通过校内行政部门来作出决定，那么学术委员会的实际作用也就会真实地显现出来。至于校院长是否兼任这些委员会的主席，则根据具体情况由《学校章程》予以规定。
参考文献：
［1］秦惠民.走入教育法制的深处——论教育权的演变［M］.北京：中國人民公安大学出版社，1998：201-205.
［2］李冬玉.别让高校成衙门，改变管理行政化［N］.中国青年报，2009-3-8.
［3］邵鸿.呼吁取消大学行政级别［N］.中国青年报，2009-4-9，（2）.
［4］周川.关于高等学校“去行政化”路径的思考［J］.阅江学刊，2011，（1）：19-22.