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【摘 要】 从中国的现实国情出发，从促进农村生产力的发展、维护社会的稳定、解决“三农”问题等几个因素综合考虑，我国农村土地制度改革必须坚持并完善农地集体所有制，不要在农村集体土地所有权的改革上大动干戈。事实上，对市场经济而言，对农业经济效率直接相关的，不是土地的所有权机制而是良性的土地产权机制。所以，对农村集体土地所有制进行改革，可以考虑在明晰农村集体土地所有权行使主体的基础上，变农村集体土地的使用权为相对独立和完整的农村集体土地产权。
【关键词】 农村集体土地所有权；改革；思考
一、前言
伴随着改革开放以来国有土地市场经济的发展，我国在对土地所有权制度和土地使用权制度的改革上取得了巨大成就，然而在对农村的集体土地所有权制度和使用权制度的改革方面却相对落后。目前存在的集体土地所有权主体模糊、土地产权体系发展不健全、集体土地所有权客体范围界定不清、土地收益分配混乱等问题，使得农民利益受损，也阻碍了新农村的建设和发展。
二、我国农村集体土地所有权制度面临的困境
1、立法上对主体定位的模糊不清。我国《宪法》第十条、《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第八条和《农业法》第十一条都对农村集体土地所有权作出了规定，这些规定将农村集体土地所有权确定为三级制的“农民集体所有”，即“乡（镇）农民集体所有”“村农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。这种多重的、多层级的所有权主体状态，在实践中导致了所有权主体的模糊不清，从而引发了许多矛盾和冲突的发生，严重影响了我国农村土地权属关系的稳定。
2、实践中所有权主体的虚位和错位。我国农村土地的“农民集体所有权”，是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，是指特定的农村土地归属于一定区域内（乡、村、村以下）的全体农民所有，既不归哪一个组织（生产合作社或村民委员会或村民小组），也不归农民个人。这种不明确、不科学的规定，必然造成农村集体土地所有权的虚位和错位。根据田野调查，对于农村集体土地所有权主体的认识，有60%的人认为是国家的，27%的人认为是村集体的，7%的人认为是生产队的，5%的人认为是个人的，还有0.4%的人认为是其他人的。可见，农民对集体土地的所有权主体的认识是非常模糊和不明确的。无怪乎有学者疾呼：农村集体土地所有权的主体缺位是农村土地制度改革中最严重的顽疾。
3、集体土地所有权权能的缺失。集体土地所有权是农民集体在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利。但事实上，集体土地所有权中的占有权能、收益权能和处分权能已经在很大程度上被弱化或取消了。例如，在使用权能上，集体所有的土地只能用于农业生产或农民住宅建设，而不能由农民集体以所有权主体的身份依自身意志和客观需要决定土地的用途。在收益权能上，国家征收集体土地所给予的补偿只能算是部分补贴，远远低于土地市场价格。在处分权能上，我国法律严格禁止农村集体土地所有权的转让。而如果要开发某块农民集体所有的土地，只有先被国家或地方政府征收，然后再由国家或地方政府出让土地使用权。这不仅使集体土地所有者完全丧失了土地的处分权能，同时使本应属于集体的土地收益流入了国库。
三、对我国农村集体土地所有权制度改革的设想
1、学者关于集体土地所有权制度改革的学说及评析。1）农村土地“私有化”观点，主张农民个人获得农村集体土地所有权，其出发点是农民个人应当得到最完全的土地权利。“私有说”强调农民拥有土地的公平性。该方案设想农民不仅可以平等参与分配集体土地，而且土地的使用不会受到政府行为干预。这种观点下的集体土地所有权对农村集体而言是具有保障的。然而，农村土地“私有說”说的农村土地所有权实际就是农户的土地承包权，这种方案会影响土地的集约经营，不利于土地规模化后的节约高效利用。再者，由于土地的特殊属性，即使在农村土地私有的环境下，土地私权也将受到国家的限制，如土地用途管制、禁止抛荒行为等。农民享有的权利在面对公权力干预土地私权的行为中，不可避免地会受到一定程度的侵害。由于国家干预土地与个人自由处置土地矛盾的存在，私有化的土地所有权能势必会在这对矛盾冲突中被弱化。因而，农村土地私有化方案难以保障土地所有权得到充分的实现。2）“集体土地所有权改良”观点，主张首先明确集体所有的性质、集体土地所有权主体及其内部结构，并通过明确规定集体土地所有权权能、权利行使方式的手段来发挥集体土地所有权制度的正常功能。这种观点的前提条件是坚持承认农村土地的集体所有，在此基础上解决集体土地存在的所有权主体虚置、权能残缺和弱化等问题。农村土地集体所有的可行性可以借用西方新制度经济学“路径变迁依赖”理论来说明。制度变迁会受到路径依赖的影响，而且其制约作用是极大的。制度在变迁中一旦形成了路径依赖，就会不断强化它发展的既定方向。也就是说，初始制度选择后将不断得到强化，现行制度会受到初始制度极强的影响。“私有说”和“国有说”违背了“路径变迁依赖”理论，这两种方案在创设新制度时需要耗费较高的成本，加大了其实现的难度，故可行性不高。而集体所有制这种已经确立的制度，无须再花费较高的创设成本，以此为前提的所有权改良方案，从成本花费角度而言其可行性是最高的。
2、农村集体土地所有权制度的法律完善。1）根据对我国“土地所有制”的叙述，可知我国的农村集体土地所有权是一种类似于日耳曼法中的总有的一种共同所有，即成员资格不固定的团体，以团体的名义享有所有权。其基本特征是团体成员身份相对确定但不固定，团体的成员因取得成员的身份而自然享有权利，因丧失成员的身份而自然丧失权利。笔者认为，我国的农村集体土地所有权正是这种新型的总有，集体成员对集体财产（土地）享有占有权、使用权和收益权，并且按照平等、自愿原则行使集体土地的所有权。可见，集体土地所有权的权利人是农民，组织形式是以集体成员的形态共同享有，行使方式必须是农民集体行使，此外农民对所有权是整体意义上的享有，永不分割，“是一种带有‘总有’色彩而又与传统民法中的总有不完全相同的所有权形态”。2）土地权利成为一项独立的权利的首要条件是要贯彻物权变动公示这一个原则，不动产物权只有经过登记才能具有对世效力。所以完善的土地登记制度是“农民集体”最终享有集体土地所有权的有力凭证。《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”笔者认为，农村土地登记内容应当包括两个方面：一是要登记土地所有权，包括权利主体、客体范围及权利职能内容；二是要登记土地使用权，包括使用权的主体，客体范围及具体的权能内容，从而为土地权利变动、土地权利公示奠定基础，为土地使用权的合法流转提供权属凭证。
四、结束语
农村集体土地所有权的行使主体的明晰，可以有效解决当前农村集体土地所有权行使主体的“缺位”与“错位”问题，从而为探寻农村集体土地所有权多元化的实现形式提供了条件。在农村集体土地所有权行使主体积极的创新和大胆探索下，变革以承包经营权为核心的农村集体土地使用权为相对独立和完整的农村集体土地产权就成为可能。
参考文献：
[1]岳正华.农村集体土地所有权制度改革探讨[J].农村经济，2005，（3）：38-40
[2]韩波，刘鸣晓.论农村集体土地所有权法律制度的完善[J].甘肃农业，2006，（3）：54
【关键词】 农村集体土地所有权；改革；思考
一、前言
伴随着改革开放以来国有土地市场经济的发展，我国在对土地所有权制度和土地使用权制度的改革上取得了巨大成就，然而在对农村的集体土地所有权制度和使用权制度的改革方面却相对落后。目前存在的集体土地所有权主体模糊、土地产权体系发展不健全、集体土地所有权客体范围界定不清、土地收益分配混乱等问题，使得农民利益受损，也阻碍了新农村的建设和发展。
二、我国农村集体土地所有权制度面临的困境
1、立法上对主体定位的模糊不清。我国《宪法》第十条、《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第八条和《农业法》第十一条都对农村集体土地所有权作出了规定，这些规定将农村集体土地所有权确定为三级制的“农民集体所有”，即“乡（镇）农民集体所有”“村农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。这种多重的、多层级的所有权主体状态，在实践中导致了所有权主体的模糊不清，从而引发了许多矛盾和冲突的发生，严重影响了我国农村土地权属关系的稳定。
2、实践中所有权主体的虚位和错位。我国农村土地的“农民集体所有权”，是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，是指特定的农村土地归属于一定区域内（乡、村、村以下）的全体农民所有，既不归哪一个组织（生产合作社或村民委员会或村民小组），也不归农民个人。这种不明确、不科学的规定，必然造成农村集体土地所有权的虚位和错位。根据田野调查，对于农村集体土地所有权主体的认识，有60%的人认为是国家的，27%的人认为是村集体的，7%的人认为是生产队的，5%的人认为是个人的，还有0.4%的人认为是其他人的。可见，农民对集体土地的所有权主体的认识是非常模糊和不明确的。无怪乎有学者疾呼：农村集体土地所有权的主体缺位是农村土地制度改革中最严重的顽疾。
3、集体土地所有权权能的缺失。集体土地所有权是农民集体在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利。但事实上，集体土地所有权中的占有权能、收益权能和处分权能已经在很大程度上被弱化或取消了。例如，在使用权能上，集体所有的土地只能用于农业生产或农民住宅建设，而不能由农民集体以所有权主体的身份依自身意志和客观需要决定土地的用途。在收益权能上，国家征收集体土地所给予的补偿只能算是部分补贴，远远低于土地市场价格。在处分权能上，我国法律严格禁止农村集体土地所有权的转让。而如果要开发某块农民集体所有的土地，只有先被国家或地方政府征收，然后再由国家或地方政府出让土地使用权。这不仅使集体土地所有者完全丧失了土地的处分权能，同时使本应属于集体的土地收益流入了国库。
三、对我国农村集体土地所有权制度改革的设想
1、学者关于集体土地所有权制度改革的学说及评析。1）农村土地“私有化”观点，主张农民个人获得农村集体土地所有权，其出发点是农民个人应当得到最完全的土地权利。“私有说”强调农民拥有土地的公平性。该方案设想农民不仅可以平等参与分配集体土地，而且土地的使用不会受到政府行为干预。这种观点下的集体土地所有权对农村集体而言是具有保障的。然而，农村土地“私有說”说的农村土地所有权实际就是农户的土地承包权，这种方案会影响土地的集约经营，不利于土地规模化后的节约高效利用。再者，由于土地的特殊属性，即使在农村土地私有的环境下，土地私权也将受到国家的限制，如土地用途管制、禁止抛荒行为等。农民享有的权利在面对公权力干预土地私权的行为中，不可避免地会受到一定程度的侵害。由于国家干预土地与个人自由处置土地矛盾的存在，私有化的土地所有权能势必会在这对矛盾冲突中被弱化。因而，农村土地私有化方案难以保障土地所有权得到充分的实现。2）“集体土地所有权改良”观点，主张首先明确集体所有的性质、集体土地所有权主体及其内部结构，并通过明确规定集体土地所有权权能、权利行使方式的手段来发挥集体土地所有权制度的正常功能。这种观点的前提条件是坚持承认农村土地的集体所有，在此基础上解决集体土地存在的所有权主体虚置、权能残缺和弱化等问题。农村土地集体所有的可行性可以借用西方新制度经济学“路径变迁依赖”理论来说明。制度变迁会受到路径依赖的影响，而且其制约作用是极大的。制度在变迁中一旦形成了路径依赖，就会不断强化它发展的既定方向。也就是说，初始制度选择后将不断得到强化，现行制度会受到初始制度极强的影响。“私有说”和“国有说”违背了“路径变迁依赖”理论，这两种方案在创设新制度时需要耗费较高的成本，加大了其实现的难度，故可行性不高。而集体所有制这种已经确立的制度，无须再花费较高的创设成本，以此为前提的所有权改良方案，从成本花费角度而言其可行性是最高的。
2、农村集体土地所有权制度的法律完善。1）根据对我国“土地所有制”的叙述，可知我国的农村集体土地所有权是一种类似于日耳曼法中的总有的一种共同所有，即成员资格不固定的团体，以团体的名义享有所有权。其基本特征是团体成员身份相对确定但不固定，团体的成员因取得成员的身份而自然享有权利，因丧失成员的身份而自然丧失权利。笔者认为，我国的农村集体土地所有权正是这种新型的总有，集体成员对集体财产（土地）享有占有权、使用权和收益权，并且按照平等、自愿原则行使集体土地的所有权。可见，集体土地所有权的权利人是农民，组织形式是以集体成员的形态共同享有，行使方式必须是农民集体行使，此外农民对所有权是整体意义上的享有，永不分割，“是一种带有‘总有’色彩而又与传统民法中的总有不完全相同的所有权形态”。2）土地权利成为一项独立的权利的首要条件是要贯彻物权变动公示这一个原则，不动产物权只有经过登记才能具有对世效力。所以完善的土地登记制度是“农民集体”最终享有集体土地所有权的有力凭证。《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”笔者认为，农村土地登记内容应当包括两个方面：一是要登记土地所有权，包括权利主体、客体范围及权利职能内容；二是要登记土地使用权，包括使用权的主体，客体范围及具体的权能内容，从而为土地权利变动、土地权利公示奠定基础，为土地使用权的合法流转提供权属凭证。
四、结束语
农村集体土地所有权的行使主体的明晰，可以有效解决当前农村集体土地所有权行使主体的“缺位”与“错位”问题，从而为探寻农村集体土地所有权多元化的实现形式提供了条件。在农村集体土地所有权行使主体积极的创新和大胆探索下，变革以承包经营权为核心的农村集体土地使用权为相对独立和完整的农村集体土地产权就成为可能。
参考文献：
[1]岳正华.农村集体土地所有权制度改革探讨[J].农村经济，2005，（3）：38-40
[2]韩波，刘鸣晓.论农村集体土地所有权法律制度的完善[J].甘肃农业，2006，（3）：54