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摘 要 检察机关作为行政公益诉讼的主体的正当性是有待商榷的，金沙县检察院诉金沙县环保局行政不作为一案作为我国环境行政公益诉讼第一案即发生再这样的背景下。本文通过对本案案情及相关法律法规的规定，探讨检察机关提起环境行政公益诉讼的资格问题。
关键词 检察机关 环境行政公益诉讼 原告资格
作者简介：周倩，中南大学法学院，本科生三年级，研究方向：环境法。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-131-02
一、案例概述
2013年四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司在建修宏圆大厦期间共欠缴噪音排污费12.1万余元（2013年3月至2014年10月）。在此期间，金沙县环保局曾多次催缴排污费，直至2014年10月3日佳乐公司缴纳12.1万余元。按照规定，企业未按时缴纳排污费时，环保局应当按照相关法律法规进行处罚，但佳乐公司环保局并未对佳乐公司进行处罚。
金沙县检察院认为佳乐公司长期拖欠排污费，损害了国有财政资金的安全，因而应当受到处罚。于2014年10月20日以金沙县环保局“怠于处罚”污染企业为由，以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至仁怀市法院。请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。
本案结果：2014年10月27日，仁怀市法院立案受理。10月29日金沙县环保局收到《应诉通知书》等文件，经分析认为佳乐公司逾期拒不缴纳排污费的行为违反了《环境噪声污染防治法》第十六条 的规定，立即决定依法定程序对佳乐公司处以警告处罚，并及时将处罚决定告知金沙县检察院。后检察院撤诉。
二、本案涉及的法律问题
（一）本案的主要争点
在当前法律体系下，检察机关是否有权提起环境行政公益诉讼？
（二）法律规定和相关解读
环境公益诉讼（environment public interest litigation），是一种允许与争议案件无直接利害关系的原告出于保护环境公益的目的、以行政机关或者环境利用行为人为被告向法院起诉的行政诉讼或者民事诉讼。由于公益诉讼本身为保护社会公众的环境公共利益，与民事诉讼中以保护个人利益不受侵害的原则不同，在原告的资格的要求方面也不同于一般民事诉讼。在一般民事案件中，诉讼主体要求为有直接利害关系的主体；在环境公益诉讼中，与案件无直接利害关系的主体也可提起诉讼。但范围扩大至无直接利害关系的主体可能会引发“滥诉”，因而法律对于原告主体的资格的限制、做出了明确的规定。也就是说，环境公益诉讼虽然不要求当事人与本案有事实上的利害关系但要有法律上的“利害关系”。而本案作为我国环境行政公益诉讼第一案是缺少这种法律上的利害关系的。
2012年修改的《民事诉讼法》第五十五条、最高人民法院颁布的自2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）尽管对于环境公益诉讼有所规定和授权，但只是针对环境民事公益诉讼。也就是说，尽管《解释》第十一条赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利，但只能提起民事公益诉讼而非行政公益诉讼。值得注意的是，2014年修订的《环境保护法》第五十八条其中表述为“提起诉讼”而非“提起民事诉讼”，这就意味着符合条件的社会组织可以提起环境行政公益诉讼。但是这里授权的主体并不是检察机关而是符合条件的社会组织。而《行政诉讼法》方面，尽管其在修订过程中均将“行政公益诉讼”列入修改内容，但在三次审议中均未明确行政公益诉讼中检察机关的原告资格。而且最终公布的《行政诉讼法》也并未涉及行政公益诉讼的内容。
（三）相关评析
本案中最重要的在于检察院原告主体资格的确认。在起诉时，金沙县检察院在诉讼中援引了《宪法》第一百二十九条、《民事诉讼法》第五十五条、《人民检察院组织法》第四条、《检察官法》第六条等法律法规，以及贵州省高级人民法院《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》第十二条、第十三条 等指导性法律文件。法院据此认为检察机关具备行政公益诉讼的主体资格。本案发生后，关于“检察机关在环境行政公益诉讼中原告资格是否于法有据”的问题引发了学界的广泛争论，支持和反对的声音此起彼伏。
检察机关援引的贵州省高级人民法院颁布的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》指导性文件，并不属于我国环境法的渊源。 “对法的适用具有普遍意义的有权解释”只包括由全国人大常委会、最高法、最高检及国务院有关部门有权做出 ，省高级人民法院的指导性文件并不具有普遍的指导意义，因而其做出的指导性规定不能作为检察机关向由原告资格的依据。对贵州省的地方司法意见同样持反对看法的学者认为：“这种以地方立法以及地方法院的司法意见的形式修改或者说弥补《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》等国家立法的相关内容的方式……有破坏国家法制统一性之嫌 。”因其缺乏必要的上位法作为授权和执行的基础。
而本案之所以会引起巨大的关注，更多是响应了党的政策。十八届三中全会强调要“加强对行政执法的监督”；十八届四中全会进一步提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正”。同时提出“探索建立监察机关提起公益诉讼制度”，在最高检的主导下各地机关纷纷展开了对公益诉讼的实践，毕节市也开始探索行政公益诉讼。
尽管缺少法律依据，但为了维护社会公共利益我国在不断探索检察机关提起公益诉讼这条道路。在面对“公益诉讼都败诉了，败在了法庭，胜在了舆论”这种局面时，2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权北京等十三个省市检察机关开展提起公益诉讼试点工作。而本案所涉及的贵州省也在试点范围内，但这份《试点方案》只是给检察机关作为原告提起行政公益诉讼赋予了法律的“适当性”，并不具有原告主体资格的正当性。此外还有两点需要提起注意：首先是本案发生的时间。本案发生在2014年，人大常委会尚未作出《试点方案》。也就是说，检察机关甚至不具备提起环境行政公益诉讼的适当性。其次，即便本案发生在《试点方案》出台后。但根据其中规定的“诉前程序”的要求：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”为了节约有限的司法资源也充分考虑到环境行政公益诉讼的特殊性，前置程序的设置都是极为必要的，也就是在穷尽其他除司法救济之外的救济手段仍不能达到效果时，再由检察机关提起诉讼。而在本案中，检察机关对于“环保局对污染企业的违规行为不处罚”的行政不作为并未事先按照前置程序的要求直接提出检察建议，也违反了《试点方案》的规定。 综上所述，笔者认为，在当前的法律框架内检察机关提起环境行政公益诉讼是缺少法律正当性的。
三、本案未决的问题
就本案产生的意义而言，有学者认为本案更大的意义在于通过司法实践“倒逼”立法，通过检察机关的介入弥补了公众在诉讼政府信息公开时的不足，实现依法行政，应当向西方资本主义国家学习其先进的经验和完善的理论架构。然而笔者认为检察机关作为我国公益诉讼的原告，其资格仍有待商榷，中西方国情的差异并不允许我们直接进行法律移植。
检察机关的性质和法律地位差异大。资本主义国家按照三权分立的理论原则，将国家机构分为立法机构、行政机构和司法审判机构。这样，检察机构就隶属于国家行政机构。也就是说，在施行三权分立的国家检察机关是政府的组成部分，行使行政权。这样，在三权分立的资产阶级国家政体制中，行政权力正是通过检察机关来监督和制约司法审判权的。所以西方国家的检察机关是政府的代表，是公共利益的维护者。反观我国的检察机关的性质：从我国《宪法》对检察机关地位的规定，《宪法》第一百二十九条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我们得出这样的结论：检察机关是与行政机关并列的法律监督机关且检察机关在权力机关授权和监督下监督法律实施。也就是说，在我国检察机关不仅不属于行政机关，而且还是其法律监督机关，二者相互独立。再回到公益诉讼本身的特点，其本质是为了维护受损害的公共利益，那么能提起公益诉讼的主体就是有权代表社会公共利益的主体。无论国内外，政府都代表国家行使权力，因而当然有权为维护受损的公共利益提起公益诉讼。但是，我国的检察机关与行政机关并无隶属关系，因而从我国检察机关的性质而言，并不具备直接移植国外法律的条件。
其次，检察机关由于其自身的特殊的地位和能力，其接入环境行政公益诉讼可能会破坏诉讼双方当事人处于平等的法律地位的基础。
综上所述，尽管检察机关在保护国有资产等方面的确发挥着举足轻重的作用，也起了良好的社会效果。但是笔者要强调的是不能因其积极意义而过分夸大检察机关介入环境行政公益诉讼的作用。在当前的形势下，检察机关作为环境行政公益诉诉讼的原告是大势所趋，国家的试点工作也在如火如荼的开展，获得明确的法律授权指日可待。但是我们在试点的过程中应当立足于我国的国情，有选择性的借鉴他国经验，建立适合我国情况的环境行政公益诉讼制度。
注释：
《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十六条：产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用。
《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》第十三条第一项：人民检察院是公益诉讼的主体。
汪劲.环境法学.北京：北京大学出版社.2014.29-31.
罗丽.检察院提起环境公益行政诉讼的若干思考.苏州大学学报（哲学社会科学版）.2015（5）.101-105.
参考文献：
[1]杨建顺.《行政诉讼法》的修改与行政公益诉讼.法律适用.2012（11）.
[2]邓益辉.检察院为何状告环保局.法治与社会.2015（12）.
[3]姜涛.检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考.政法论坛.2015（6）.
[4]何燕.检察机关提起民事公益诉讼之权力解析及程序构建.法学论坛.2012（4）.
[5]秦天宝、段帷帷.论我国环境行政公益诉讼制度的发展——以全国首例检察机关提起环境行政公益诉讼案为例.环境保护.2015（1）.
关键词 检察机关 环境行政公益诉讼 原告资格
作者简介：周倩，中南大学法学院，本科生三年级，研究方向：环境法。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-131-02
一、案例概述
2013年四川省泸州市佳乐建筑安装工程有限公司在建修宏圆大厦期间共欠缴噪音排污费12.1万余元（2013年3月至2014年10月）。在此期间，金沙县环保局曾多次催缴排污费，直至2014年10月3日佳乐公司缴纳12.1万余元。按照规定，企业未按时缴纳排污费时，环保局应当按照相关法律法规进行处罚，但佳乐公司环保局并未对佳乐公司进行处罚。
金沙县检察院认为佳乐公司长期拖欠排污费，损害了国有财政资金的安全，因而应当受到处罚。于2014年10月20日以金沙县环保局“怠于处罚”污染企业为由，以行政公益诉讼原告身份将金沙县环保局诉至仁怀市法院。请求判令金沙县环保局依法履行处罚职责。
本案结果：2014年10月27日，仁怀市法院立案受理。10月29日金沙县环保局收到《应诉通知书》等文件，经分析认为佳乐公司逾期拒不缴纳排污费的行为违反了《环境噪声污染防治法》第十六条 的规定，立即决定依法定程序对佳乐公司处以警告处罚，并及时将处罚决定告知金沙县检察院。后检察院撤诉。
二、本案涉及的法律问题
（一）本案的主要争点
在当前法律体系下，检察机关是否有权提起环境行政公益诉讼？
（二）法律规定和相关解读
环境公益诉讼（environment public interest litigation），是一种允许与争议案件无直接利害关系的原告出于保护环境公益的目的、以行政机关或者环境利用行为人为被告向法院起诉的行政诉讼或者民事诉讼。由于公益诉讼本身为保护社会公众的环境公共利益，与民事诉讼中以保护个人利益不受侵害的原则不同，在原告的资格的要求方面也不同于一般民事诉讼。在一般民事案件中，诉讼主体要求为有直接利害关系的主体；在环境公益诉讼中，与案件无直接利害关系的主体也可提起诉讼。但范围扩大至无直接利害关系的主体可能会引发“滥诉”，因而法律对于原告主体的资格的限制、做出了明确的规定。也就是说，环境公益诉讼虽然不要求当事人与本案有事实上的利害关系但要有法律上的“利害关系”。而本案作为我国环境行政公益诉讼第一案是缺少这种法律上的利害关系的。
2012年修改的《民事诉讼法》第五十五条、最高人民法院颁布的自2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）尽管对于环境公益诉讼有所规定和授权，但只是针对环境民事公益诉讼。也就是说，尽管《解释》第十一条赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利，但只能提起民事公益诉讼而非行政公益诉讼。值得注意的是，2014年修订的《环境保护法》第五十八条其中表述为“提起诉讼”而非“提起民事诉讼”，这就意味着符合条件的社会组织可以提起环境行政公益诉讼。但是这里授权的主体并不是检察机关而是符合条件的社会组织。而《行政诉讼法》方面，尽管其在修订过程中均将“行政公益诉讼”列入修改内容，但在三次审议中均未明确行政公益诉讼中检察机关的原告资格。而且最终公布的《行政诉讼法》也并未涉及行政公益诉讼的内容。
（三）相关评析
本案中最重要的在于检察院原告主体资格的确认。在起诉时，金沙县检察院在诉讼中援引了《宪法》第一百二十九条、《民事诉讼法》第五十五条、《人民检察院组织法》第四条、《检察官法》第六条等法律法规，以及贵州省高级人民法院《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》第十二条、第十三条 等指导性法律文件。法院据此认为检察机关具备行政公益诉讼的主体资格。本案发生后，关于“检察机关在环境行政公益诉讼中原告资格是否于法有据”的问题引发了学界的广泛争论，支持和反对的声音此起彼伏。
检察机关援引的贵州省高级人民法院颁布的《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》指导性文件，并不属于我国环境法的渊源。 “对法的适用具有普遍意义的有权解释”只包括由全国人大常委会、最高法、最高检及国务院有关部门有权做出 ，省高级人民法院的指导性文件并不具有普遍的指导意义，因而其做出的指导性规定不能作为检察机关向由原告资格的依据。对贵州省的地方司法意见同样持反对看法的学者认为：“这种以地方立法以及地方法院的司法意见的形式修改或者说弥补《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》等国家立法的相关内容的方式……有破坏国家法制统一性之嫌 。”因其缺乏必要的上位法作为授权和执行的基础。
而本案之所以会引起巨大的关注，更多是响应了党的政策。十八届三中全会强调要“加强对行政执法的监督”；十八届四中全会进一步提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为，应该督促其纠正”。同时提出“探索建立监察机关提起公益诉讼制度”，在最高检的主导下各地机关纷纷展开了对公益诉讼的实践，毕节市也开始探索行政公益诉讼。
尽管缺少法律依据，但为了维护社会公共利益我国在不断探索检察机关提起公益诉讼这条道路。在面对“公益诉讼都败诉了，败在了法庭，胜在了舆论”这种局面时，2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权北京等十三个省市检察机关开展提起公益诉讼试点工作。而本案所涉及的贵州省也在试点范围内，但这份《试点方案》只是给检察机关作为原告提起行政公益诉讼赋予了法律的“适当性”，并不具有原告主体资格的正当性。此外还有两点需要提起注意：首先是本案发生的时间。本案发生在2014年，人大常委会尚未作出《试点方案》。也就是说，检察机关甚至不具备提起环境行政公益诉讼的适当性。其次，即便本案发生在《试点方案》出台后。但根据其中规定的“诉前程序”的要求：“在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。”为了节约有限的司法资源也充分考虑到环境行政公益诉讼的特殊性，前置程序的设置都是极为必要的，也就是在穷尽其他除司法救济之外的救济手段仍不能达到效果时，再由检察机关提起诉讼。而在本案中，检察机关对于“环保局对污染企业的违规行为不处罚”的行政不作为并未事先按照前置程序的要求直接提出检察建议，也违反了《试点方案》的规定。 综上所述，笔者认为，在当前的法律框架内检察机关提起环境行政公益诉讼是缺少法律正当性的。
三、本案未决的问题
就本案产生的意义而言，有学者认为本案更大的意义在于通过司法实践“倒逼”立法，通过检察机关的介入弥补了公众在诉讼政府信息公开时的不足，实现依法行政，应当向西方资本主义国家学习其先进的经验和完善的理论架构。然而笔者认为检察机关作为我国公益诉讼的原告，其资格仍有待商榷，中西方国情的差异并不允许我们直接进行法律移植。
检察机关的性质和法律地位差异大。资本主义国家按照三权分立的理论原则，将国家机构分为立法机构、行政机构和司法审判机构。这样，检察机构就隶属于国家行政机构。也就是说，在施行三权分立的国家检察机关是政府的组成部分，行使行政权。这样，在三权分立的资产阶级国家政体制中，行政权力正是通过检察机关来监督和制约司法审判权的。所以西方国家的检察机关是政府的代表，是公共利益的维护者。反观我国的检察机关的性质：从我国《宪法》对检察机关地位的规定，《宪法》第一百二十九条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我们得出这样的结论：检察机关是与行政机关并列的法律监督机关且检察机关在权力机关授权和监督下监督法律实施。也就是说，在我国检察机关不仅不属于行政机关，而且还是其法律监督机关，二者相互独立。再回到公益诉讼本身的特点，其本质是为了维护受损害的公共利益，那么能提起公益诉讼的主体就是有权代表社会公共利益的主体。无论国内外，政府都代表国家行使权力，因而当然有权为维护受损的公共利益提起公益诉讼。但是，我国的检察机关与行政机关并无隶属关系，因而从我国检察机关的性质而言，并不具备直接移植国外法律的条件。
其次，检察机关由于其自身的特殊的地位和能力，其接入环境行政公益诉讼可能会破坏诉讼双方当事人处于平等的法律地位的基础。
综上所述，尽管检察机关在保护国有资产等方面的确发挥着举足轻重的作用，也起了良好的社会效果。但是笔者要强调的是不能因其积极意义而过分夸大检察机关介入环境行政公益诉讼的作用。在当前的形势下，检察机关作为环境行政公益诉诉讼的原告是大势所趋，国家的试点工作也在如火如荼的开展，获得明确的法律授权指日可待。但是我们在试点的过程中应当立足于我国的国情，有选择性的借鉴他国经验，建立适合我国情况的环境行政公益诉讼制度。
注释：
《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十六条：产生环境噪声污染的单位，应当采取措施进行治理，并按照国家规定缴纳超标准排污费。征收的超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用。
《关于创新环境保护审判机制推动我省生态文明先行区建设的意见》第十三条第一项：人民检察院是公益诉讼的主体。
汪劲.环境法学.北京：北京大学出版社.2014.29-31.
罗丽.检察院提起环境公益行政诉讼的若干思考.苏州大学学报（哲学社会科学版）.2015（5）.101-105.
参考文献：
[1]杨建顺.《行政诉讼法》的修改与行政公益诉讼.法律适用.2012（11）.
[2]邓益辉.检察院为何状告环保局.法治与社会.2015（12）.
[3]姜涛.检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考.政法论坛.2015（6）.
[4]何燕.检察机关提起民事公益诉讼之权力解析及程序构建.法学论坛.2012（4）.
[5]秦天宝、段帷帷.论我国环境行政公益诉讼制度的发展——以全国首例检察机关提起环境行政公益诉讼案为例.环境保护.2015（1）.