论文部分内容阅读
摘要：义务教育是一项以法律形式规定的强制的、义务的基础教育，其发展直接关系到国家的发展。在我国，义务教育财政不均等现象十分严重，包括地区间义务教育发展水平不均衡的横向不均等和各级政府之间义务教育事权与财权不对称的纵向不均等。横向不均等主要是我国的客观经济条件、义务教育投资管理体制和义务教育政策所造成的，纵向财政不均等主要是我国财政体制发展所造成的。解决我国义务教育财政不均等的主要对策包括建立规范的义务教育财政转移支付制度，建立合理的义务教育投资管理体制和建立公平的义务教育政策。
关键词：义务教育 财政均等 横向均等 纵向均等 转移支付
所谓财政均等是指具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余，即每个人从公共产品获得的回报与其所承担的税负差都相等。财政均等包括横向均等和纵向均等。横向均等指的是地区间公共服务水平的均等化，在人口与要素可以自由流动的条件下，这种均等并不需要政府采取任何措施就可以实现。纵向均等指的是中央政府与地方政府，或者上下级政府之间事权与财权的对称。无论是中央政府的事权大于财权，还是地方政府所承担的支出责任大于财政收入，都有可能影响公共服务水平均等化的实现。我国正处于经济社会发展的重要转型时期，由于各方面原因，义务教育财政均等无论是横向均等还是纵向均等都存在很多问题，导致我国地区间义务教育发展极不平衡。落实科学发展观、构建和谐社会、加快社会主义新农村建设，对缩小地区间义务教育差距提出新的更高的要求，因此推进义务教育均衡发展已是当务之急。
我国义务教育财政均等现状
首先考察横向均等化，通常用地区间公共服务水平均等化程度表示财政均等化程度，此时的公共服务均等化更接近于财力均等化的概念，因为各个地区的居民所享受的公共产品主要由两部分构成：一部分是由中央政府提供的全国性公共产品，从理论上讲地域差别不大；另一部分是各个地方政府提供的地方性公共产品，其供给水平由地方政府的财政能力决定。各地区政府财政能力的差异是导致不同地区公共服务水平均等化实现程度差异的根本原因。财政收入和支出是反映政府财政能力的主要因素，因此，用剔除了人口因素后的人均财政收支可以反映公共服务水平均等化程度。根据教育部、国家统计局、财政部关于2006年全国教育经费执行情况统计公告显示，全国普通小学生均预算内教育事业费平均为1633.51元，有16个省份低于该水平，最高为上海市9409.78元，最低为河南省948.57元，相差9.92倍，相比2005年这两个地区相差10.7倍有所下降，但仍存在极大的差距。
原因分析
（一）客观经济条件原因
财政均等化是建立在经济均等化基础上的，经济发展水平对财政收入的影响表现为基础性的制约，两者是源与流、根与叶的关系。而财政收入水平直接制约着财政支出水平。目前我国经济发展极不平衡，政府间财政实力相差较大，这直接导致了我国地区间义务教育投入的不均衡。
我国义务教育纵向不均等导致了客观经济条件成为影响我国义务教育横向财政不均等的重要因素。我国现行的教育财政为分级财政体制，实行财政划分收支、分级包干。义务教育财政投入的78%由乡级政府负担，9%左右由县级财政负担，11%左右由省、地、市级财政负担，而中央财政仅负担2%左右。这种纵向不均等导致我国义务教育财政经费以财力资源较少的县、乡镇级政府负担为主。这必然导致我国地区间义务教育财政不均等。
（二）我国义务教育投资管理体制原因
1986年的《义务教育法》规定，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”，可见，我国的义务教育投资实行“地方负责、分级管理”的管理体制，中央把义务教育经费的分配权力过多地下放给地方政府，在基层地方政府自律性不强，以及对义务教育不够重视的情况下，难以保证义务教育经费的合理配置。我国地区间在义务教育经费管理与监督体制上存在一些差距，因此导致一些地方政府挤占、挪用甚至截留义务教育经费来满足经济建设和行政经费的需要。另一方面，一些学者通过研究我国财政分权体制的影响，认为地方政府有动机不增加或减少义务教育经费，甚至挤占、挪用、截留义务教育经费。在我国当前的财政分权和地方官员的相对绩效考核机制下，地方政府为了加快经济增长而竞相开展的水平竞争会导致政府的支出结构发生偏向，地方政府会忽视在短期内对经济增长效果不明显的文教卫生等公共服务的投入，更多地转移到基础建设等生产性投入上。
（三）我国义务教育政策原因
义务教育政策反映国家对义务教育的重视程度，对义务教育资源的配置有着决定性的影响。1994年，国务院发布的《关于〈中国教育改革与发展纲要〉的实施意见》指出，普及九年义务教育的步骤是在全国分类进行：一是约占总人口40%左右的城市及经济发展程度较高的农村，初中普及率较高。这类地区1997年前基本普及九年义务教育。二是约占总人口40%左右的中等发展程度的农村，小学已普及。这类地区2000年前基本普及九年义务教育。三是约占总人口5%左右的特别贫困地区，要普及三到四年小学教育。可以看出，政府在制定义务教育政策上已经有偏颇，在这一政策导向下，经费的分配在地区间的差别就是名正言顺的了，这直接导致了我国义务教育的横向财政不均等。
对策研究
（一）建立规范的义务教育财政转移支付制度
我国义务教育的现状，无论是横向财政不均等，还是纵向财政不均等都要求建立行之有效的转移支付制度。首先看纵向不均等，我国政府承担的义务教育责任和财力大小不相称，地方政府在财力的分配上处于弱势的地位，却在义务教育的责任承担上扮演着重要的角色。这就需要中央政府将其一部分“结构性剩余”，即收入与支出之差，用于转移支付，以弥补地方政府的“结构性赤字”。对于义务教育而言，可以从中央和省两级政府转移出一部分资金用于地方义务教育。其次考察横向不均等，在我国人口和要素不能完全流动的现状下，中央政府必须通过对落后地区的转移支付来弥补地区间的差异，实现地区间的财政均等化。
我国义务教育财政转移支付制度的基本目标是保证经济落后地区普及九年义务教育的资金供给和促进义务教育的均衡发展。一些学者对我国义务教育财政转移支付制度的规范模式进行了探索，有以下几点：一是建立县级义务教育财政转移支付模型，在我国的政治体制下，财权与事权是自上而下地分配的。因此，很容易形成财权逐级向上集中，事权逐级向下分解的局面。在我国义务教育事权以县为主的体制下，建立以县为单位的义务教育财政转移支付模型，可以避免上级政府截留转移支付资金，真正缓解县级财政面临的压力。此外，我国经济发展总体水平不高的现状决定了在全国内实施相同标准的义务教育保障是不现实的，以县为单位进行义务教育经费供求测算，真正使那些无法维持当地义务教育发展的贫困地区获得转移支付，真正达到转移支付的目的。二是确定合理的义务教育财政转移支付责任分担比例，我国应从地域广阔而经济发展不均衡的实际出发，根据各地经济实力的差别，对各级政府承担的比例进行微调，不搞一刀切。三是设计合理的义务教育财政转移支付模式。主要有两个模式：总额比例补助模式和分项补助模式。这两个模式是分别从支付的对象来区分的，总比例补助模式，是不分具体的支出项目，针对经费的总缺口，由上级政府直接划拨总额给县级政府。分项比例补助模式，则是把义务教育支出分为人员经费、公用经费、基建经费、贫困生补助经费四个项目分别进行补助。一般来说，针对不同类别，不同地区的经费缺口采取不同的支付模式，根据具体项目采取不同的转移支付模式。四是加强义务教育财政转移支付的监管力度，建立监管法律，使资金使用方向透明，真正起到转移支付作用。
（二）建立合理规范的义务教育投资管理体制
我国义务教育投资是地方负责的，义务教育的经费筹措主要是地方政府的任务。义务教育的效果体现在长远的利益中，效果不明显且具有很大的外溢性，这与地方政府追求短期利益最大化，地方官员追求任期内绩效的目标相矛盾。因此，地方缺乏提供义务教育的必要激励，容易忽视其重要性。建立合理的管理体制，应该明确规范各级政府的责任和对义务教育的经费投入比例，加强对各级政府的约束力，保证义务教育资源的合理配置。
（三）建立公平的义务教育政策
政府应调整我国义务教育政策，以公平性作为我国义务教育政策的目标。改革开放以来，在“效率优先，兼顾公平”方针指导下，我国的义务教育忽视了公平是公共教育最本质的追求，而表现为“效率优先”。在当前我国地区间义务教育发展存在极大不均衡现状下，政府政策不但要以公平性为首要目标，还要充分体现对贫困地区的弱势关怀，这样才能有效地改善这种不均衡状况。
（作者单位：江西财经大学研究生部）
参考文献
[1]张恒龙,陈宪.我国财政均等化现状研究:1994-2004.财政与税务,2007(3).
[2]王山迈,袁连生.建立规范的义务教育财政转移支付制度.教育研究,2002(10).
[3]李星云.论我国义务教育资源的公平配置.江海学刊,2006(6).
[4]郑磊.财政分权、政府竞争与公共支出结构——政府教育支出比重的影响因素分析.经济科学,2008(1).
关键词：义务教育 财政均等 横向均等 纵向均等 转移支付
所谓财政均等是指具有相似状况的个人能够获得相等的财政剩余，即每个人从公共产品获得的回报与其所承担的税负差都相等。财政均等包括横向均等和纵向均等。横向均等指的是地区间公共服务水平的均等化，在人口与要素可以自由流动的条件下，这种均等并不需要政府采取任何措施就可以实现。纵向均等指的是中央政府与地方政府，或者上下级政府之间事权与财权的对称。无论是中央政府的事权大于财权，还是地方政府所承担的支出责任大于财政收入，都有可能影响公共服务水平均等化的实现。我国正处于经济社会发展的重要转型时期，由于各方面原因，义务教育财政均等无论是横向均等还是纵向均等都存在很多问题，导致我国地区间义务教育发展极不平衡。落实科学发展观、构建和谐社会、加快社会主义新农村建设，对缩小地区间义务教育差距提出新的更高的要求，因此推进义务教育均衡发展已是当务之急。
我国义务教育财政均等现状
首先考察横向均等化，通常用地区间公共服务水平均等化程度表示财政均等化程度，此时的公共服务均等化更接近于财力均等化的概念，因为各个地区的居民所享受的公共产品主要由两部分构成：一部分是由中央政府提供的全国性公共产品，从理论上讲地域差别不大；另一部分是各个地方政府提供的地方性公共产品，其供给水平由地方政府的财政能力决定。各地区政府财政能力的差异是导致不同地区公共服务水平均等化实现程度差异的根本原因。财政收入和支出是反映政府财政能力的主要因素，因此，用剔除了人口因素后的人均财政收支可以反映公共服务水平均等化程度。根据教育部、国家统计局、财政部关于2006年全国教育经费执行情况统计公告显示，全国普通小学生均预算内教育事业费平均为1633.51元，有16个省份低于该水平，最高为上海市9409.78元，最低为河南省948.57元，相差9.92倍，相比2005年这两个地区相差10.7倍有所下降，但仍存在极大的差距。
原因分析
（一）客观经济条件原因
财政均等化是建立在经济均等化基础上的，经济发展水平对财政收入的影响表现为基础性的制约，两者是源与流、根与叶的关系。而财政收入水平直接制约着财政支出水平。目前我国经济发展极不平衡，政府间财政实力相差较大，这直接导致了我国地区间义务教育投入的不均衡。
我国义务教育纵向不均等导致了客观经济条件成为影响我国义务教育横向财政不均等的重要因素。我国现行的教育财政为分级财政体制，实行财政划分收支、分级包干。义务教育财政投入的78%由乡级政府负担，9%左右由县级财政负担，11%左右由省、地、市级财政负担，而中央财政仅负担2%左右。这种纵向不均等导致我国义务教育财政经费以财力资源较少的县、乡镇级政府负担为主。这必然导致我国地区间义务教育财政不均等。
（二）我国义务教育投资管理体制原因
1986年的《义务教育法》规定，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”，可见，我国的义务教育投资实行“地方负责、分级管理”的管理体制，中央把义务教育经费的分配权力过多地下放给地方政府，在基层地方政府自律性不强，以及对义务教育不够重视的情况下，难以保证义务教育经费的合理配置。我国地区间在义务教育经费管理与监督体制上存在一些差距，因此导致一些地方政府挤占、挪用甚至截留义务教育经费来满足经济建设和行政经费的需要。另一方面，一些学者通过研究我国财政分权体制的影响，认为地方政府有动机不增加或减少义务教育经费，甚至挤占、挪用、截留义务教育经费。在我国当前的财政分权和地方官员的相对绩效考核机制下，地方政府为了加快经济增长而竞相开展的水平竞争会导致政府的支出结构发生偏向，地方政府会忽视在短期内对经济增长效果不明显的文教卫生等公共服务的投入，更多地转移到基础建设等生产性投入上。
（三）我国义务教育政策原因
义务教育政策反映国家对义务教育的重视程度，对义务教育资源的配置有着决定性的影响。1994年，国务院发布的《关于〈中国教育改革与发展纲要〉的实施意见》指出，普及九年义务教育的步骤是在全国分类进行：一是约占总人口40%左右的城市及经济发展程度较高的农村，初中普及率较高。这类地区1997年前基本普及九年义务教育。二是约占总人口40%左右的中等发展程度的农村，小学已普及。这类地区2000年前基本普及九年义务教育。三是约占总人口5%左右的特别贫困地区，要普及三到四年小学教育。可以看出，政府在制定义务教育政策上已经有偏颇，在这一政策导向下，经费的分配在地区间的差别就是名正言顺的了，这直接导致了我国义务教育的横向财政不均等。
对策研究
（一）建立规范的义务教育财政转移支付制度
我国义务教育的现状，无论是横向财政不均等，还是纵向财政不均等都要求建立行之有效的转移支付制度。首先看纵向不均等，我国政府承担的义务教育责任和财力大小不相称，地方政府在财力的分配上处于弱势的地位，却在义务教育的责任承担上扮演着重要的角色。这就需要中央政府将其一部分“结构性剩余”，即收入与支出之差，用于转移支付，以弥补地方政府的“结构性赤字”。对于义务教育而言，可以从中央和省两级政府转移出一部分资金用于地方义务教育。其次考察横向不均等，在我国人口和要素不能完全流动的现状下，中央政府必须通过对落后地区的转移支付来弥补地区间的差异，实现地区间的财政均等化。
我国义务教育财政转移支付制度的基本目标是保证经济落后地区普及九年义务教育的资金供给和促进义务教育的均衡发展。一些学者对我国义务教育财政转移支付制度的规范模式进行了探索，有以下几点：一是建立县级义务教育财政转移支付模型，在我国的政治体制下，财权与事权是自上而下地分配的。因此，很容易形成财权逐级向上集中，事权逐级向下分解的局面。在我国义务教育事权以县为主的体制下，建立以县为单位的义务教育财政转移支付模型，可以避免上级政府截留转移支付资金，真正缓解县级财政面临的压力。此外，我国经济发展总体水平不高的现状决定了在全国内实施相同标准的义务教育保障是不现实的，以县为单位进行义务教育经费供求测算，真正使那些无法维持当地义务教育发展的贫困地区获得转移支付，真正达到转移支付的目的。二是确定合理的义务教育财政转移支付责任分担比例，我国应从地域广阔而经济发展不均衡的实际出发，根据各地经济实力的差别，对各级政府承担的比例进行微调，不搞一刀切。三是设计合理的义务教育财政转移支付模式。主要有两个模式：总额比例补助模式和分项补助模式。这两个模式是分别从支付的对象来区分的，总比例补助模式，是不分具体的支出项目，针对经费的总缺口，由上级政府直接划拨总额给县级政府。分项比例补助模式，则是把义务教育支出分为人员经费、公用经费、基建经费、贫困生补助经费四个项目分别进行补助。一般来说，针对不同类别，不同地区的经费缺口采取不同的支付模式，根据具体项目采取不同的转移支付模式。四是加强义务教育财政转移支付的监管力度，建立监管法律，使资金使用方向透明，真正起到转移支付作用。
（二）建立合理规范的义务教育投资管理体制
我国义务教育投资是地方负责的，义务教育的经费筹措主要是地方政府的任务。义务教育的效果体现在长远的利益中，效果不明显且具有很大的外溢性，这与地方政府追求短期利益最大化，地方官员追求任期内绩效的目标相矛盾。因此，地方缺乏提供义务教育的必要激励，容易忽视其重要性。建立合理的管理体制，应该明确规范各级政府的责任和对义务教育的经费投入比例，加强对各级政府的约束力，保证义务教育资源的合理配置。
（三）建立公平的义务教育政策
政府应调整我国义务教育政策，以公平性作为我国义务教育政策的目标。改革开放以来，在“效率优先，兼顾公平”方针指导下，我国的义务教育忽视了公平是公共教育最本质的追求，而表现为“效率优先”。在当前我国地区间义务教育发展存在极大不均衡现状下，政府政策不但要以公平性为首要目标，还要充分体现对贫困地区的弱势关怀，这样才能有效地改善这种不均衡状况。
（作者单位：江西财经大学研究生部）
参考文献
[1]张恒龙,陈宪.我国财政均等化现状研究:1994-2004.财政与税务,2007(3).
[2]王山迈,袁连生.建立规范的义务教育财政转移支付制度.教育研究,2002(10).
[3]李星云.论我国义务教育资源的公平配置.江海学刊,2006(6).
[4]郑磊.财政分权、政府竞争与公共支出结构——政府教育支出比重的影响因素分析.经济科学,2008(1).