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摘要本文认为我国1995年《电力法》中对于电力环保的规定过于原则,不具有可操作性,现行法律对电力环保缺乏系统而深入的规定。文中借鉴美国立法并结合我国实际,提出了电力法律化的思路。
关键词清洁电力 电力法 环境保护
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-013-01
一、现行电力法在环保方面的缺陷
第一,缺乏环境保护的立法目的。《电力法》第一条:“为了保障和促进电力事业的发展,维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益,保障电力安全运行,制定本法。”该法的立法目的显然缺少环保的规定,也缺乏保障电力事业的可持续发展的规定。立法目的中缺乏环保的规定,导致其后的法条部分在电力环保方面缺乏必要而深入的规定。
第二,缺乏对电力生产中主要污染物的控制规定(更缺少主要污染物的中东西部控制的量化指标)。我国当前是以煤炭作为主要的电源资源的,燃煤等火力发电所产生的二氧化硫、工业烟尘、氮氧化物、汞和二氧化碳等污染物的排放都位居全国各类行业的首位。这些污染物相对集中,所以作为电力行业的主要法律,《电力法》应对电力行业产生的主要污染物有所规制,然而,该法却没有此类规定。虽然,2000年修订的《大气污染防治法》中第三十条对火电厂排放二氧化化硫有所规制,但是,对火电厂排放的其他污染物没有具体规制。因此,《电力法》或其他环境法中应该就电力行业中排放的主要污染物控制作出相应规定。
第三,缺乏电力环保的制度设计。发达国家广泛采用的环保制度如:排污信息公开制度、公众参与制度、排污权交易制度、环境税收制度、绿色证书制度等在我国尚未建立起来。已经制定出来的环保制度在电力企业中缺乏具体的执行,如清洁生产制度等。
第四,缺乏对电力企业采用有利于环保最新技术的激励规定。《电力法》中缺乏要求新建或改建的电力企业采用最佳可得利用技术的规定。虽然《环境保护法》第二十五条规定:“新建工业企业、和现有工业企业的技术改造,应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺,采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”该条规定采用的技术与最佳可得利用技术差距较大。即便如此,采用该条规定的技术也缺乏相应的制度实施保障。
第五,缺乏与可再生能源促进法、节约能源法、清洁生产促进法、税法等法律的有效衔接。
二、美国清洁电力法述评
2007年4月,美国第110届国会审阅《清洁电力法2007》,并修改《清洁空气法》以削减电厂排放的污染物。将“电力能源生产排污削减量”作为《清洁空气法》的第七章,共13条。在该法的立法目的是为美国电厂设定在2010年前的各主要污染物(包括SO2、NOX、CO2和汞)年度国内排放量,要求电厂限期达到目标,允许电厂使用排污权交易等替代手段达到目标。
在法条的具体规定中,笔者认为有以下几大亮点可供借鉴:
第一,细化规制对象。关于该法规制的对象,不是笼统使用发电厂的概念,而是使用“电力生产设施”这样的术语,指“具有15MW以上的装机容量,通过燃烧化石燃料生产商业电能并向大气中排放受限定的污染物的一个电力或热电生产单位,此种单位的联合,或一个或更多此种装置与一个或更多燃烧设备的联合”。一家电厂可能有多台电力生产装置,使用电力生产设施更容易对每一台发电装置排放的污染物进行监控。
第二,鼓励节能,使用新技术。该法对“能效工程”、“能效建筑”、“节能产品”、“最佳可得利用技术”进行界定,鼓励将能源保护、使用可再生与清洁替代技术以及污染预防作为与该法一致的长期战略,并在排污指标分配上加以区别对待。
第三,建立区域年度总量控制制度。该法要求管理当局颁布规章保证在2010年及之后每一年,位于所有各州中的所有电力生产设施产生的受限定污染物年度总排放量不超过一定的限值,这样就可以保证该区域的环境质量不会进一步恶化。该法为西部与中东部区域设定不同的年度总量控制指标。
第四,为受该法影响较大的人群提供过渡帮助。为因本法的实施而失业的人,或因为排放削减而受不利经济影响的社区提供过渡帮助。拿出一定的排放指标并将其收益用于过渡帮助,形式有提供培训、给失业人员发放补贴和需求相关的支付(needs-relatedpayment)等。
三、对我国电力法进行绿化的思路
针对我国现行电力法在环保方面立法不足的实际,借鉴美国在绿色电力立法方面的经验,笔者对我国电力法的绿化提出以下思路:
第一,修订并完善《电力法》,使之在环保方面更加有法可依,更加强有力。在《电力法》的立法目的中明确环保和可持续發展是该法的基本目的之一。这样可以在其后的章节细化有关内容提供依据。
第二,借鉴美国经验,修订我国《大气污染防治法》,分专章对火力发电设施产生的主要污染物进行规制。在该法中要界定火力发电设施、主要污染物逐年削减的目标、我国东中西部不同的年度排放控制总量、排污权交易的规则、以及鼓励使用新技术和节能的具体措施等。并且明确政府对因实施该法而产生不利经济影响的人群或区域进行过渡帮助。
第三,在我国环境法中确立电力环保的具体制度。修改有关的环境法律,建立排污信息公开制度、公众参与制度、排污权交易制度、环境税收制度等等,修订我国《可再生能源促进法》确立绿色证书制度等,形成一套有利于电力环保的可操作的法律制度。
第四,电力法必须与可再生能源促进法、节约能源法、清洁生产促进法、气候变化法、环境法和税法等可持续发展的法律有效衔接起来,使之成为我国可持续发展法律体系中一个重要的环节。
关键词清洁电力 电力法 环境保护
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-013-01
一、现行电力法在环保方面的缺陷
第一,缺乏环境保护的立法目的。《电力法》第一条:“为了保障和促进电力事业的发展,维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益,保障电力安全运行,制定本法。”该法的立法目的显然缺少环保的规定,也缺乏保障电力事业的可持续发展的规定。立法目的中缺乏环保的规定,导致其后的法条部分在电力环保方面缺乏必要而深入的规定。
第二,缺乏对电力生产中主要污染物的控制规定(更缺少主要污染物的中东西部控制的量化指标)。我国当前是以煤炭作为主要的电源资源的,燃煤等火力发电所产生的二氧化硫、工业烟尘、氮氧化物、汞和二氧化碳等污染物的排放都位居全国各类行业的首位。这些污染物相对集中,所以作为电力行业的主要法律,《电力法》应对电力行业产生的主要污染物有所规制,然而,该法却没有此类规定。虽然,2000年修订的《大气污染防治法》中第三十条对火电厂排放二氧化化硫有所规制,但是,对火电厂排放的其他污染物没有具体规制。因此,《电力法》或其他环境法中应该就电力行业中排放的主要污染物控制作出相应规定。
第三,缺乏电力环保的制度设计。发达国家广泛采用的环保制度如:排污信息公开制度、公众参与制度、排污权交易制度、环境税收制度、绿色证书制度等在我国尚未建立起来。已经制定出来的环保制度在电力企业中缺乏具体的执行,如清洁生产制度等。
第四,缺乏对电力企业采用有利于环保最新技术的激励规定。《电力法》中缺乏要求新建或改建的电力企业采用最佳可得利用技术的规定。虽然《环境保护法》第二十五条规定:“新建工业企业、和现有工业企业的技术改造,应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺,采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”该条规定采用的技术与最佳可得利用技术差距较大。即便如此,采用该条规定的技术也缺乏相应的制度实施保障。
第五,缺乏与可再生能源促进法、节约能源法、清洁生产促进法、税法等法律的有效衔接。
二、美国清洁电力法述评
2007年4月,美国第110届国会审阅《清洁电力法2007》,并修改《清洁空气法》以削减电厂排放的污染物。将“电力能源生产排污削减量”作为《清洁空气法》的第七章,共13条。在该法的立法目的是为美国电厂设定在2010年前的各主要污染物(包括SO2、NOX、CO2和汞)年度国内排放量,要求电厂限期达到目标,允许电厂使用排污权交易等替代手段达到目标。
在法条的具体规定中,笔者认为有以下几大亮点可供借鉴:
第一,细化规制对象。关于该法规制的对象,不是笼统使用发电厂的概念,而是使用“电力生产设施”这样的术语,指“具有15MW以上的装机容量,通过燃烧化石燃料生产商业电能并向大气中排放受限定的污染物的一个电力或热电生产单位,此种单位的联合,或一个或更多此种装置与一个或更多燃烧设备的联合”。一家电厂可能有多台电力生产装置,使用电力生产设施更容易对每一台发电装置排放的污染物进行监控。
第二,鼓励节能,使用新技术。该法对“能效工程”、“能效建筑”、“节能产品”、“最佳可得利用技术”进行界定,鼓励将能源保护、使用可再生与清洁替代技术以及污染预防作为与该法一致的长期战略,并在排污指标分配上加以区别对待。
第三,建立区域年度总量控制制度。该法要求管理当局颁布规章保证在2010年及之后每一年,位于所有各州中的所有电力生产设施产生的受限定污染物年度总排放量不超过一定的限值,这样就可以保证该区域的环境质量不会进一步恶化。该法为西部与中东部区域设定不同的年度总量控制指标。
第四,为受该法影响较大的人群提供过渡帮助。为因本法的实施而失业的人,或因为排放削减而受不利经济影响的社区提供过渡帮助。拿出一定的排放指标并将其收益用于过渡帮助,形式有提供培训、给失业人员发放补贴和需求相关的支付(needs-relatedpayment)等。
三、对我国电力法进行绿化的思路
针对我国现行电力法在环保方面立法不足的实际,借鉴美国在绿色电力立法方面的经验,笔者对我国电力法的绿化提出以下思路:
第一,修订并完善《电力法》,使之在环保方面更加有法可依,更加强有力。在《电力法》的立法目的中明确环保和可持续發展是该法的基本目的之一。这样可以在其后的章节细化有关内容提供依据。
第二,借鉴美国经验,修订我国《大气污染防治法》,分专章对火力发电设施产生的主要污染物进行规制。在该法中要界定火力发电设施、主要污染物逐年削减的目标、我国东中西部不同的年度排放控制总量、排污权交易的规则、以及鼓励使用新技术和节能的具体措施等。并且明确政府对因实施该法而产生不利经济影响的人群或区域进行过渡帮助。
第三,在我国环境法中确立电力环保的具体制度。修改有关的环境法律,建立排污信息公开制度、公众参与制度、排污权交易制度、环境税收制度等等,修订我国《可再生能源促进法》确立绿色证书制度等,形成一套有利于电力环保的可操作的法律制度。
第四,电力法必须与可再生能源促进法、节约能源法、清洁生产促进法、气候变化法、环境法和税法等可持续发展的法律有效衔接起来,使之成为我国可持续发展法律体系中一个重要的环节。