国家具有双重性质,即阶级性与公共性。国家必须履行公共职能才能保证政治统治上的稳固,也就是说只有为社会发展提供必要的公共服务,国家权力才具备存在的必要性。因此,公共服务是国家权力生长的缘起,是国家权力存在的价值。但是随着历史发展,国家必然走向消亡,所以由国家为社会提供公共服务并非是人类社会的永恒主题。在国家走向消亡的过程中,国家最初因为要为社会提供公共服务而拥有的权力也将逐步回归社会。在政体层面,国家权力回归社会的基本表现是人民民主的实现,而实现人民民主的必要手段是扩大公民参与。在此基础上,如果重新审视公共服务社会化,就会发现公共服务社会化实际上就是国家权力回归社会的表现形式。在现代民主政治过程中,扩大公民参与的基本途径就是结社,实现社团参与,而公共服务社会化改革中不可或缺的组织载体就是民间组织,因此公共服务社会化就构成了对扩大公民参与的有效回应。可以说,研究公共服务社会化问题在认识国家本质和民主的实现过程特别是社会主义民主建设和政治发展的道路有着重要的作用。在现实中,公共服务所包含的内容非常广泛,农业灌溉就是其中之一。20世纪80年代以来,世界各国在农业灌溉服务体制改革中普遍将实现参与式灌溉管理确立为基本的目标模式。由于参与式灌溉管理从内容上看,实现了农业灌溉服务组织机构的社会化、运行管理的社会化、资源投入的社会化、绩效评估与问责的社会化。所以,参与式灌溉管理在本质上就是公共服务社会化在农业灌溉领域的具体体现。从全球化的视角来看,其他国家和地区在参与式灌溉管理的探索上要领先于我国。因此,其他国家和地区的参与式灌溉管理经验会对我国的参与式灌溉管理改革具有一定的指导意义。从实践的角度出发,开展参与式灌溉管理实践的既包括发达国家也包括发展中国家,这说明实现参与式灌溉管理在世界范围内是各国灌溉管理体制改革的基本共识。当代的参与式灌溉管理实践首先出现于发达国家。20世纪70年代以后,由于各发展中国家普遍遭受到经济危机的影响,政府公共财政明显不足,因此大幅度削减对国有灌区的投入,进而造成农业灌溉服务效率的低下,这也是近30年以来各发展中国家实行参与式灌溉管理改革的一个共同的历史背景。当然,以世界银行为首的国际援助机构在参与式灌溉管理理念由发达国家向发展中国家传递的过程中也发挥着不可忽视的作用。在国际援助机构的要求下,墨西哥、土耳其、哥伦比亚、菲律宾等发展中国家都陆续走上参与式灌溉管理之路。在中国,台湾地区也早于大陆地区实行参与式灌溉管理体制,农田水利会是台湾地区实行参与式灌溉管理的基本模式。总体来看,其他国家和地区的参与式灌溉管理实践,有得也有失,将这些经验总结起来会对我国的参与式灌溉管理改革提供有益的启示。我国参与式灌溉管理改革并不是突然发生,而是一次与改革之前的灌溉管理体制之间有着承接关系的制度变革。要理解我国为什么会走向参与式灌溉管理,就必须了解在此之前我国灌溉管理体制的历史沿革。根据历史资料显示,我国早在封建时期的灌溉管理中就已经存在有民间自主治理活动。到了民国时期,我国基层农田水利管理中依然延续了封建时期民间自主治理的传统。尽管在这一历史阶段,国家已经开始着手统一全国水政,试图通过法制建设将旧有的民间自主治理机制纳入到国家管控制之下,但是却没有能够获得成功。在1949年新中国成立以后,历经了封建时期和民国时期的民间水利组织被视为封建残余而遭到全面清理,取而代之的是由国家主导建立的各种农民经济合作组织。当然,这些农民经济合作组织已经不再是单纯的社会组织,尤其是人民公社更是明确具备了“政社合一”的制度特征。这就导致了人民公社在农田水利的建设和管理过程中,更多地是为了贯彻国家的意志,用水户不再具有自主参与的环境和能力。因此,1978年改革开放以前,我国的灌溉管理体制呈现出国家化的基本面貌。改革开放以后,市场经济建设成为社会主义改革的主导旋律。为了增添我国农田水利事业发展的活力,市场机制在这一历史时期被引进到灌溉管理中来,一般被称之为农村小型水利工程产权制度改革。在产权制度改革过程中,小型水利工程的经营权、管理权被承包给个别村民或联户。从公共管理理论的角度来看,这就是公共服务民营化。所以,改革开放以后,我国灌溉管理体制与之前的国家化相比发生了重大变化,这个变化就是开始呈现出民营化的特点。上述三个历史阶段从总体上构成了我国参与式灌溉管理改革的历史前提。1994年开始,通过世界银行的援助项目,我国得以正式引进了参与式灌溉管理理念并在实践中开始进行试点工作,由此正式拉开了我国参与式灌溉管理改革的序幕。试点工作首先在湖北和湖南两地展开。但是2000年以前,我国的参与式灌溉管理实践主要还是依附于外援项目,外援项目决定了实施改革的具体地区。也就是说,参与式灌溉管理实践还没有在全国范围内成为一种基本的政策导向。2000年以后,由于在试点工作中取得了一定的成绩,参与式灌溉管理改革开始得到了中央政府的明确支持。中央政府支持参与式灌溉管理改革的具体表征就是各项为参与式灌溉管理理念在全国范围内推广构建有利环境的政策文件陆续出台。截止到2006年,我国已有30个省(自治区、直辖市)不同程度地开展了用水户参与灌溉管理的改革,组建了2万多个各种形式的农民用水户协会。这些协会所管理的灌溉面积近667万hm~2,参与农户6000多万人,在大型灌区由协会管理的田间工程控制面积达到32%。从具体实践来看,我国参与式灌溉管理改革的基本模式就组建民间组织性质的农民用水户协会。通过10多年的实践,我国农民用水户协会在发展过程中既取得了可喜的成效,也遭遇了诸多发展困境。而在这些表面困境的背后其实在隐藏着更为深层次的原因。在分析了制约我国参与式灌溉管理改革进一步推进的深层次原因之后,论文的着重点正在于对深化我国参与式灌溉管理改革提出总体设想和政策建议。