随着我国城镇化进程的加快,农村人口不断向城市转移,导致农村建设用地闲置,出现“一户多宅、两栖占地”现象;另一方面,随着城镇的快速扩张,城镇建设规模和新增建设用地指标的压力不断加大,在此背景下,城乡建设用地增减挂钩政策应运而生。该项政策制定的初衷是通过实施城乡建设用地增减挂钩项目,使村庄用地布局更加合理,群众居住环境、生活质量得到明显改善。与此同时,城镇获得结余的建设用地指标促进城镇发展,农村获得土地增值返还收益用于推进新农村建设,助力乡村振兴。然而在政策实施过程中,地方政府拥有相对较大的自由裁量权且缺乏相应的监督,导致农民成为政策执行中的弱势群体,无法有效约束地方政府行为。同时,地方政府为了追求财政收入与政绩最大化,发生部分基层干部违背农民意愿,强迫农民“上楼”等损害农民权益的问题。2020年,网上爆出多起基层政府在实施“合村并居”项目时,不顾农民利益,强迫农民“上楼”的案例,引起全国范围的广泛关注。所谓的“合村并居”正是基于城乡建设用地增减挂钩政策实施的项目,由于项目中包含拆旧区房屋搬迁,拆旧区土地复垦,安置区房屋建设,建新区房屋征收等多项任务,整个项目的过程与农民的切身利益息息相关。与一般项目不同,城乡建设用地增减挂钩项目不仅仅涉及项目管理,更涉及乡村治理问题,处理不当可能会引发农民、政府、实施方等主体间的多重矛盾,甚至会影响社会和谐与稳定。本课题以S省Z市为例,在Z市已经实施建设用地增减挂钩项目基础上,总结Z市在增减挂钩项目实施中的经验,以正在实施的具体挂钩项目为例,采用实地调查和半结构化访谈的形式,探讨当前增减挂钩项目中存在的问题,结合乡村治理理论对问题产生的原因加以阐释,并提出解决问题的对策与方略。通过本课题研究指出,多方主体定位不清,村民自治能力不足,矛盾纠纷化解不到位是导致增减挂钩中农民权益受损的重要原因,同时,基层政府在项目实施的全过程中既当“运动员”又当“裁判员”,最终导致政策目标的偏离。本研究针对当前存在的问题,提出进一步完善城乡建设用地增减挂钩政策,明确农民、村集体、开发企业、政府在增减挂钩项目中的角色定位,建构政府与开发企业、村集体与民众之间的沟通交流机制,增强科技创新,提高全流程监管能力等对策建议。