中国共产党党内法规制定研究

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加强党内法规制度建设是推进全面从严治党、提升党的治理能力和执政能力的重要方式。党内法规制定作为党内法规制度建设的重要方面,对构建完善的党内法规规范体系、提升党内法规适用性具有重要意义。自建立以来,党始终重视党内法规制定工作,注重发挥党内法规在不同历史时期凝聚思想共识、调整党务关系、严明纪律规矩的积极功能。历经百年发展,党内法规制定工作形成了立足实践、广泛参与、多类综合、统筹协调的有益经验,程序化、科学化、制度化水平逐步提升。在全面推进依法治国和全面从严治党背景下,坚持依规治党,用党治思维和法治思维方式推进从严治党,提升党内法规制定工作的有序化、科学化,完善党内法规制定各项制度成为法治建设的必由选择。党内法规制定作为一项系统工程,要求制定主体在制定权限内根据既定程序,按照技术规范就党内法规文本质量予以提升。但在党内法规制定实践中,还存在制定主体不相宜、技术规范不统一、保障活动不规范等问题。由此,本文在梳理党内法规制定百年历史变革、总结内在逻辑和历史经验的基础上,立足党内法规制定现状,明晰党内法规在制定主体、技术规范、保障活动等方面存在的不足,并合理借鉴立法理论,力争对党内法规制定的具体环节、具体方法、具体保障提出针对性建议。全文除引论、结论外,主体部分共分为五章:第一章梳理了党内法规概念的源流,同时明晰了党内法规的识别标准和独特功能。溯源党内法规的概念可以发现,从语词角度而言,党内法规一词最早由毛泽东在1952年修订《毛泽东选集》(第二卷)时提出,学者普遍认为的党的六届六中全会上提出的其实是“党规”一词。党内法规的内涵主要经历了“重视党的纪律”、“强调党内法规与国家法律的互动关系”、“注重完善党内法规制度体系化”三个变化阶段。明确党内法规、党的纪律和党的规矩三个概念的包容关系是正确理解党内法规概念的基础。党内法规在历史发展和实践运行中,形成了自身的判断标准。党内法规是党的统一意志的体现,同时是一种行为规范,在同等情况下可以反复适用,并由党内强制力保证实施。作为治党管党的依据,党内法规在维护党内政治生态、完善中国特色社会主义法治体系、实现国家治理现代化方面具有独特功能。正式党内法规的这些特性和功能,为探讨党内法规制定提供了必要性和重要性。第二章以历史的维度梳理了党内法规制定在不同时期、不同阶段的发展样态,并总结了党内法规制定演进的内在逻辑与历史经验。综合党的历史发展以及党内法规建设的时代特点,本章将党内法规制定的历史沿革分为起步奠基时期(1921-1949年)、曲折发展时期(1949-1978年)、恢复发展时期(1978-2012年)和创新完善时期(2012年至今)。起步奠基时期的党内法规制定主要侧重于组织和纪律建设,体系性语言规范性有所欠缺。曲折发展时期则开始关注党政关系、强调党的领导,党内法规类别也逐步多样化,但仍然存在体系性不强、条文规范性、稳定性不足的弊端。党内法规制定在恢复发展时期逐渐强调并注重党内法规的体系性和规范性建设,但在调整领域的均衡方面还存在不足。创新完善时期的党内法规制定立足党内治理和国家治理实际,更加注重科学性、协调性和系统性,党内法规的文本质量得到大幅度提升,为依规治党提供了基本遵循。每个时期的党内法规建设都紧紧围绕该阶段党务发展实际,始终遵循党章的统领,通过正式的制度规范党务关系,塑造了党的先进性和纯洁性形象。第三章立足党内法规制定实践,对党内法规制定的遵循原则、体制运行、程序要求、技术规范和保障活动予以论述。党内法规制定必须坚持一定原则的指引,这种指引贯穿制定的全过程,保障党内法规制定的价值取向和衡量标准。党内法规制定作为一项系统工程,包括制定体制、制定程序、制定技术和制定保障等。制定体制涉及制定权的划分问题,除了2019年《制定条例》明确规定的制定主体外,本章也对试点城市的制定权行使进行梳理,为当下探索优化制定体制提供了实践基础。制定程序包括准备阶段和制定确立阶段,每个阶段都应遵循一定的技术要求。制定技术主要涉及活动运筹技术、结构营造技术、语言表达技术和统筹协调技术,为制定全过程提供了规范指引。党内法规制定还包括解释、备案审查、清理等一系列保障活动,这些都是制定活动的延伸,确保党内法规制定的有效开展。在梳理制定运行时可以发现,作为经验和目的的制定制度化、体系化并没有在实践中得到真正实现。第四章分析了党内法规制定在体制上、技术上和保障活动上的现实困境。在制定体制上,现阶段将制定权仅授予至省、自治区、直辖市一级党委,不利于中央党内法规的配套立规,也不利于推动地方党内法规治理法治化,不利于党内法规与国家法律的衔接。在技术层面,党内法规制定活动存在调整事项边界不清、公布程序不健全、保障活动运行不当等不足。党内法规的思想性、技术性和道德性决定了党内法规在制定技术中必须反映这些特性。通过考察党内法规文本,可以发现文本的条文结构和语言表述也不符合党内法规的规范化要求,这些都阻碍了党内法规制定的制度建设。第五章在党内法规制定现实困境的基础上,结合党内法规制定经验提出了一系列具有可操作性和针对性的改进措施。面对体制困境,可以有限赋予副省级城市和省会城市制定权。这一赋予必须加强监管,不能损害党中央的集中领导,不能违背党的统一意志。就技术而言,党内法规制定应当重视技术的运用,提升技术观念。党中央可以出台《中国共产党党内法规制定技术规范》,为制定技术提供统一指引。党内法规在解释中应当规范解释程序,拓宽解释方法,完善中央和地方解释工作机制,调动中央和地方两级主动性。党内法规的备案审查应当实现与国家法律部的衔接协调,拓展内部审查和外部审查多种方式。党内法规常态化主动清理是实现党内法规体系化、规范化的重要方式,在具体操作中,必须明确主体、方式和标准,将清理工作落到实处。党内法规制定工作在实践中表现为多种形式,实现保障方式的优化,是完善党内法规制定制度的有效方式。
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