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摘要：行政伦理是指行政行为主体在行使职权、履行职务时所应该遵守的伦理道德规范，是制度伦理与个体伦理的统一。是行政主体自律管理的建构活动。新世纪初，随着新公共服务范式的兴起，现代公共行政越来越强调以服务和公平为核心的“责任中心主义”道德价值，并以此作为走出传统官僚制行政的现代性危机的基本出路。实现“责任中心主义”愿景的关键在于行政伦理建设，不仅要构建完善健全制度伦理，而且要唤醒行政主体的公共精神，实现行政主体的道德自觉，从而构建制度伦理与个体伦理相互促进、相得益彰的行政伦理建设综合机制。
关键词：行政伦理；新公共服务；价值基础；实现机制
中图分类号：B82-051 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2007)03-0035-06
行政法治化是“政治—行政”二分以及官僚制行政确立以来，西方行政现代化的基本理路，它契合了近现代西方社会日益理性化趋势和公共生活泛化的要求。“公共行政的规范化观念和思想是根植于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的，但这个现代性世界却越来越走向后现代。”“后现代社会并不是一个无意义或无准则的社会，而是需要我们社会性的、就像过去人与人之间的相互交往一样，去建构我们的价值观、信仰和伦理准则。”在公共行政的当代发展中，公共行政法治化的巨大盲区为行政伦理建设预留了充分的空间。事实上，行政伦理作为一种公共行政合法性的基石，它具有行政法规所不可替代的特定价值。从微观视角看，行政伦理是一种特殊的管理方式，是行政主体自律管理的建构活动，其功能主要体现在对行政主体、行政系统、行政决策和行政过程的影响和优化上。从宏观视角看，新世纪之初以“新公共服务”为代表的现代性行政，已摈弃视公众为“顾客”的不恰当隐喻，走出律法主义、“效率至上主义”的泥坑，它高举“公民权”与“公共服务”的大旗，彰显出当代行政“责任中心主义”的伦理精神。行政伦理成为摆脱“韦伯模式”官僚制行政的现代性危机的基本出路，也是新公共管理运动重归正道的价值基础。在“新公共服务”的范式下，行政伦理建设获得了更加充分的价值合理性基础。
一、行政伦理：“知善”与“行善”合一的价值导向系统
行政伦理在行政系统中的功能与价值是十分突出的。一方面，它发挥着“软制度”约束功能，是行政法制建设不可或缺的补充；另一方面，它是行政主体精神世界的导向系统，为行政主体的公共行为提供价值共识，整合着组织价值观与个体价值观的差异，节约行政规则的运作成本。毋宁说，行政伦理是一种特殊的管理活动，其特殊功能通过制度伦理与个体伦理综合作用发挥出来。
(一)行政伦理：制度伦理与个体伦理的统一
在公共领域，“我们将伦理学界定为一个根据某个具体的决策将我们的价值观进行整理排序的实际过程”。这一过程既包含行政制度建构所折射出的公共生活所期待的公平、正义、良序的规范与准则，又包含着行政主体对公平、正义、良序的笃志、信仰与人格追求。显然，行政伦理既是制度伦理的存在形式，又是个体伦理的存在形式，是外在规范性与内在主体性、客观约束性与主体能动性的辩证统一。
具体而论，制度伦理是指法规、制度对行政活动的道德诉求，即在制度安排上有道德化的合理规范，并辅之以道德实现的保障机制。这对行政行为主体而言是一种他律。而个体伦理则是行政行为主体以自觉、自省的方式对个体道德完善的伦理追求，即要求行政人员在行政过程中坚持“合道德”的价值取向，公正处理各种行政关系，这是行政行为主体的自律。前者是一种客观的、外在的确定，是一种刚性的规范力量，是规范公共权力的性质和确定公共权力的运行方向的重要制约力量；但它只能“禁于已然之后”，在公共权力的行使过程中，它无法保证公共权力的性质和方向不发生改变，无法保证公共权力发挥应然的效率。而后者作为一种主观、内在的规定，能“禁于事实之前”，能在保证公共权力的公共性和行使方向正确性前提下，将行政主体的主观能动性和道德的价值取向纳入到权力的运行中来，从而保证公共权力发挥应有的功能，促进行政目标的更好实现。
尽管制度伦理与个体伦理有不同的价值展开方式，但两者相互联系、相辅相成。一方面，制度伦理是个体伦理的基础，为个体伦理提供一个架构和空间。罗尔斯指出：“一个人的义务和责任是以关于体制的道德观为先决条件的，因而对正义体制内容的规定必须先于个人要求的规定。”因此，行政主体必须面对不可变更的法规、制度秩序来调整自己的要求，以符合行政过程所规定的伦理价值要求，同时实现自我价值。这就如同乐手与乐队的关系，每个乐手都必须遵守乐队演奏的基本规则，都必须服从乐队的统一指挥，乐队能否演奏出和谐的旋律，要靠每个乐手的配合。从行政伦理之维看，个体伦理必须服从制度伦理。由此，与个体伦理相比，在行政生活中制度伦理对于维系行政秩序、规范行政主体行为具有优先地位。
另一方面，个体伦理是制度伦理的道德担保，是制度伦理的内在升华与实现方式。儒家典籍《论语》有一著名论点：“礼之用，和为贵”。其中“礼”既指普遍的规范体系，又包括社会政治制度；而“和”则指主体间同心同德、协力合作，表现为一种体现于交往过程中的伦理精神。儒家将制度的运作与伦理原则联系起来，无外乎是强调在“礼”的作用过程中，贵在遵循“和”的原则，“礼”离不开行为主体的认知、体悟与践履。换言之，制度的作用，需要道德人格、情操与行为的担保。基于此，对行政伦理而言，制度伦理的实现同样离不开个体的道德担保，离不开行政行为主体将制度伦理规范内化为自身的责任与信念，否则将失去应有的权威性和约束力。可见，“制度本身是无生命的存在，它的活力必须由人赋予”。
(二)行政伦理：行政主体“知善”与“行善”合一的价值导向系统
“行政人员是一个特殊的职业群体，他需要拥有作为社会成员的一般价值取向，也必须具有作为行政人员的特殊价值取向”。作为一般的社会成员，他有自己的社会活动方式与生存方式，有着特定需求与权利，承担着对社会与他人的义务；而作为公务人员，他是公民的“雇员”，执掌着公共权力，掌管公共事务。公共权力来自公民授权，又凌驾于社会之上，对整个社会生活有着支配性，是用以维护公共利益、保障社会秩序、协调私人领域中的契约关系、捍卫个人权利的公共力量。作为一般社会成员与作为公权力执掌者的关系博弈性，“为行政人员提供了可能窃取、占有和不当使用这种权力的机会，甚至把这种权力运用来谋取私利”。因此，行政主体必须具有作为公权力执掌者的特殊的道德责任与道德要求，必须时刻以公共责任作为自己的行为准则，以防公权力的异化。质言之，行政主体必须做到“知善”与“行善”合一。
“知善”与“行善”合一何以可能?首先我们应该了 解“善”的内涵。“善”是一种正面的、具有肯定意义的价值。当某种社会形态、制度被认为合乎人的需要时，它往往被赋予正面的价值，即“善”，反之则为“恶”。按国内一位学者的观点，“知善”是主体的一种实然的判断，即“知道是什么”，而“行善”则是一种应然的行为，即“知道应该做什么”。因此，从“知善”到“行善”是一个从实然之知到应然之行、从一般规范到特定行为的转化过程，且在这个转化过程中总是渗透了行为主体的道德自觉作用。当然，道德践履的前提必须有正确的道德认知。仅仅有某方面的知识，并不一定可以达致向善，因为无知往往会导致负面的恶。因此，从“知善”到“行善”，既要洞悉伦理关系、道德原则与规范，也要把握相应的行为背景、行为方式和行为环节。孟子在《孟子·离娄下》中曾对“由仁义行”与“行仁义”之间作了区分，要求超越“行仁义”而达到“由仁义行”。“行仁义”是自发的合乎仁义，“由仁义行”则是在把握仁义等规范的基础上，自觉地遵循这些规范。若缺乏对行为过程及其相关条件的具体认识，行政行为同样容易出现自发性与盲目性。因此，合理的道德行为不仅应该懂得“应该由仁义行”，而且应该懂得“应该如何由仁义行”，唯有二者的和谐统一，才能扬弃自发性与盲目性，真正赋予道德行为以自觉的品格。基于此，我们可以这样理解行政领域的“善”：行政体制、法规和制度等的设定符合公共意志和伦理原则，能够保证公共权力的性质和运行方向，能够促成和保障公共利益；同时，公共权力的执掌者——行政行为主体建立了对公共利益的信仰，承担了相应的公共责任，从而保证公共权力发挥应有的功能和效力。行政体制、法规和制度等首先确立了行政活动的道德诉求和价值追求，即确定“善”；再者行政人员通过个体的道德自觉将这种制度性道德规范内化为自身的一种信念，即通过道德自觉完成“知善”和“行善”的内化过程；最后结合具体的背景，掌握正确的行为方式和程序，从而产生特定的正确行为，即“如何行善”。行政伦理通过制度伦理与个体伦理两种作用机制，为行政主体“应该如何行为”作出一种价值标识，是行政主体达到“知善”与“行善”合一的价值导向系统。
二、新公共服务的“责任中心主义”道德价值诉求
行政伦理的价值性不仅在于它为行政主体的道德认知与践履提供了价值准则，而且从新世纪之初公共行政的发展趋势看，它已成为当代行政建构的基本准则，是现代性行政(甚至是后现代行政)建构的基本诉求。公共行政经过一百多年的发展，其研究范式经历了从传统官僚制行政到公共管理(新公共管理)，再到新公共服务的转换。这种范式的转换，不仅只是涉及一些新行政方法的实施，而且包括了行政伦理道德价值的转换与更新。“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”新公共服务范式的兴起，现代公共行政越来越追求以公平、正义为价值核心的“服务行政”、“责任行政”，要求建立一个以提供更优质公共服务、承担更充分公共责任的政府，即现代公共服务型政府。这种理念的转变正是出于对行政伦理的强调与高扬。其一，提供公共服务。“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的”，必然要求政府“公平地及乐善好施地服务于公民”。因此，公共服务是政府及其人员最基本也是最本质的职责与使命。但公共服务的职责并不能停留在行政理念上，必须落实到具体的行政实践中，政府及其行政人员必须始终以为公民提供优质公共服务为旨归。新公共服务最核心的内容是提供公共服务，它要求政府及其行政人员必须转变角色，从以往的“划桨者”、“掌舵者”转变为“服务者”。换言之，政府及其行政人员在行政过程中应集中于为公民服务，他们的工作重点不再是“划桨”或“掌舵”，不再是试图掌控社会或引导社会航向，而是应该建立一些明显具有完善整合力和回应性的社会公共机构，促成公民共同意愿的表达和满足。简言之，政府及其行政人员应该提供具有整合性和回应性的公共服务。
其二，保障公民权利。现代法治国家以“主权在民”作为其理论依据，认为政府的权力来自公民，因而政府的目的是为人民服务。在传统政府条件下，政府强调自身的统治和计划功能，权力无处不在，权威包揽一切；而公民只能是无助的被管理者和依赖者，无任何权利可言。因此，要保障公民的权利就必须摒弃传统政府的统治模式。新公共服务范式主张“公共服务是公民权的扩大部分”同，认为广大公民已不再是简单的“被管理者”，也不再是单纯的公共服务的消费者和顾客，而是要求自身权利的积极回归和参与社会事务自治与管理的公民。从行政主体的角度看，就是要求政府将权力回归社会，关注和活跃积极的公民价值；要求行政人员不再垄断专权，让公民参与到社会、政治和经济事务治理的各个阶段。
其三，信仰公共利益。卢梭在《社会契约论》中鲜明地指出：“公意”不等于“众意”，社会的“公共利益”不等于某局部组织或团体的“共同利益”。因此，判断一个政府的统治是否具有合法性，最根本的依据是其是否以公共利益为统治的立场和出发点，是否以促成公共利益的实现和发展为旨归。与传统公共行政范式和公共管理范式相比，“新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位”。因此，新公共服务范式更强调政府及其行政人员对公共利益的态度，即是否把公共利益作为一种信仰。“一个人能否成为一个合格的行政人员，取决于他能否拥有这种信仰。”公共利益成为行政人员的信仰，进入行政人员的主观责任意识，进入行政人员的实践理性，从而成为指导行政行为的内在动力。它将指导行政人员的道德能力、正义感和责任感，为行政人员提供一种优先原则，即在执行政策时优先考虑公共利益而不是个人利益，从而使行政人员的行为符合社会公众的期待。
其四，承担公共责任。责任是公共行政的关键概念。“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”因此，“责任并不简单，而且它也不能被当做简单的事情。”这意味着行政人员不仅要承担由法律、组织机构、社会和公众对行政人员的角色期待所产生的客观责任，而且要负起自身对行政人员这一职业的情感和信仰的主观责任，而这种主观责任则根植于行政人员自身的良知、道德、价值观或信仰。简言之，现代行政的“责任中心主义”愿景中的公共责任是一种既要追求经济效率又要追求社会正义的价值取向，包括行政法律责任、行政政治责任、行政道德责任等内容在内的复合责任。“公共部门管理者对于利用‘公共服务的心境’具有一种特殊的责任和独一无二的机会。人们之所以被吸引去从事公共服务，是因为他们被公共服务的价值观所促使。” 其五，坚持法治精神。尽管新公共服务突显了行政主体实现“公共性”价值的道德责任，但它同样强调在实现公共服务中的法治基础。“公务员应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。”没有法治，就难以确保新公共服务的有效提供，就无从保证公共行政人员做出符合公共利益的行为，就失去对政府及其行政人员行为责任的考察依据。权力本身就是一种强制力，具有相对的独立性和一元性，在行使过程中会有自然腐败的结构性特征。如果牺牲公共利益的机会成本由于机制的不健全而几乎可以忽略时，行政人员就极易钻制度的罅隙、僭越法律而谋取个人利益。因此在新公共服务理念中必须坚持法治精神。当然，这并不意味着排斥德治。自由裁量权与法律之间的空缺即是伦理道德发挥作用的广阔空间，法治与德治可以有机地结合起来。
三、行政伦理价值的实现机制与理论
新公共服务理论在新世纪的勃兴，预示着公共行政的当代发展与公共行政道德化相互耦合的大趋势，新公共服务的治理范式、构建“现代服务型政府”，成为当前各国公共管理改革与发展的重要目标与理念。加强行政伦理建设，实现公共行政的“公共性”价值，在新世纪里具有更加充分的现实性根基与价值合理性基础。“价值是公共行政的灵魂。我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者是管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法，是失败的”。在新公共服务范式兴起的大背景下，我们必须加强行政伦理建设，以确保公共行政的“公共性”价值实现。
(一)制度伦理建设：彰显行政伦理精神
罗尔斯指出：“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排。”制度安排在社会伦理建设中的重要性是不言而喻的，建立适应社会、政治和经济发展的制度伦理对于社会良序、行政发展和社会治理目标的实现，具有十分重要的意义。制度伦理建设包括制度的伦理化和伦理的制度化两个方面，二者相互联系、不可或缺。
一方面，制度的伦理化是指无论制度的制定、对制度的评价还是制度本身的追求都应该以道德为基础和前提，从而使得各种制度更加符合正义、公正的伦理道德原则。制度和体制一旦背离人性和道德，一旦违背社会发展方向，不仅不能引导政府及其行政人员做出符合社会公共利益的行为，而且会给国家和社会带来祸害和损失。因此，必须深化政治和行政体制改革，在制度安排与体制设置中，以保障公民权利的实现为旨归，极力彰显正当性与合理性，力求体现对公平、民主、服务、公共利益至上等价值的追求，建立一整套公平与效率统一、权力与责任对等的现代行政体制，从而引导行政行为主体作出正确的价值选择。
另一方面，伦理的制度化。这是指将道德的非强制性转化为以法律为后盾的强制性方式，即通过法律、制度等规范性手段促使行政人员职业伦理的生成。伦理制度化的实践途径有三个方面：第一，加强伦理立法。一些发达的西方国家曾通过行政伦理立法，在推进行政伦理制度化方面取得一定的成效。如美国政府1993年颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》，加拿大1994年颁布了《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》，日本1999年颁布了《国家公务员道德法》等。通过行政伦理立法，将行政伦理建设纳入法制建设的轨道，把诸如公平、民主、服务、公共利益至上等基本行政伦理价值通过法律规范和行政制度体现出来，能够增强行政伦理道德规范的权威性，能够提高对公共权力的控制力，遏制腐败的滋生和蔓延。第二，健全行政伦理监督。首先，要实施政务公开，通过网络、报纸、宣传栏等途径将政府的政务公诸于众，以便民众监督。其次，要充分发挥民众和舆论的监督作用，尤其是新闻媒体的监督作用。最后，要成立专门的行政伦理监督机构，形成一套独立的运作系统和评价体系，实现对行政人员伦理行为的全面评价和有效监督。英国1994年成立了“诺兰委员会”，加拿大同年成立了政府道德咨询办公室等。这些机构独立运作，承担调查政府官员的道德状况、培训道德官员、评价道德法律和条例并提出立法建议等功能。这对维护政府形象、提高政府公信力具有十分重要的作用。第三，完善行政伦理净化机制。这主要包括维护行政伦理的防范机制、针对违背伦理精神和违背道德规范的发现机制以及对道德失范的惩罚机制三个机制。防范机制意在“防范于未然”，将违背行政伦理道德要求的行为消灭在萌芽状态，如财产登记制度、财产申报制度和财物公开制度等；发现机制中最典型的是“内幕举报机制”，即行政组织内部成员本着对公共利益负责的精神，将组织中不合法、不合理、不道德的行为向上级主管部门或专门的道德管理部门举报揭发，以维护行政组织的伦理道德原则；惩罚机制是指对违反行政伦理准则的行政官员，除了给予行政、经济及法律上的惩罚外，还应对其进行道德上的谴责，使其承担道德责任。
(二)个体伦理建设：唤醒行政主体理性自觉
制度伦理与个体伦理是相辅相成的，制度伦理建设侧重于从制度、法规方面解决行政过程中的伦理问题，是一种他律；而个体伦理则是通过行政行为主体的道德实践活动来解决行政过程中的伦理问题，是一种自律。个体伦理建设的价值目标是要唤醒行政行为主体的理性自觉，培养和完善行政行为主体的伦理人格。行政主体的伦理人格是指行政人员的伦理品质、伦理境界以及他本人所接受的社会伦理道德价值的总和，是行政人员与其他职业者相区别的内在规定性。它的形成大体经过三个阶段。第一阶段是他律阶段，在这一阶段中，行政主体的伦理人格主要表现为对伦理规范的服从，其关心的只是道德规范本身，而不是其深刻的道德内涵，这对行政主体而言表现为一种行政责任与义务，具有一定的规范性力量。第二阶段是自律阶段。在这个阶段中，行政主体的责任与义务转化为行政主体的行政良心。行政良心是指行政人员在履行行政职务过程中逐渐形成的一种伦理意识，是行政人员的一种强烈的行政责任感和自我评价能力。行政良心的形成是行政人员在深刻理解制度规范的道德内涵和伦理原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养过程。他律与自律的统一是第三阶段。在这一阶段，行政主体的行政伦理道德和行政行为规范达到较为成熟的程度，行政主体在绝对遵守和服从制度规范和履行行政义务的基础上，不断地将其内化升华为自身的一种信念和良知，从而使行政义务与行政良心交相辉映，有效发挥着对行政主体的管理功能
在这三个阶段中，他律阶段是伦理制度化的基础和前提。尽管他律具有一定的规范性力量，但它始终是一种外在于行政主体的“异己”力量；只有行政主体本身才能实现自律，才能实现他律与自律的统一。后两个阶段的完成有赖于行政主体的理性自觉，只有行政主体具有了这种理性自觉，行政主体才会自觉地服从他律，才会萌生强烈的责任感和良知，才会自觉地将他律内化为自身的“行政良心”。自觉是道德的基本品格之一，个体伦理建设的关键在于唤醒行政主体的理性自觉。而要唤醒行政主体的理性自觉需要通过对行政主体的行政道德教育和行政道德修养等途径来实现。虽然二者在形式上的表现有区别，前者是他育，后者是自育，但是其内容和目的具有一致性，均要求行政主体在行政过程中不断提高道德认识、陶冶道德情操、锻炼道德意志、树立道德信念、培养道德能力、养成道德习惯等，从而培养与完善行政主体的伦理人格。新世纪初，行政发展与行政道德化的耦合趋势，赋予了行政伦理建设的重要意义，但行政伦理建设必然是一项长期的系统工程，不仅要构建完善健全制度伦理，而且要唤醒行政主体的公共精神，实现行政主体的道德自觉。只有构建制度伦理与个体伦理相互促进、相得益彰的行政伦理建设综合机制，才能逐步彰显公共行政的“公共性”价值，推进现代服务型政府的构建。
关键词：行政伦理；新公共服务；价值基础；实现机制
中图分类号：B82-051 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2007)03-0035-06
行政法治化是“政治—行政”二分以及官僚制行政确立以来，西方行政现代化的基本理路，它契合了近现代西方社会日益理性化趋势和公共生活泛化的要求。“公共行政的规范化观念和思想是根植于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的，但这个现代性世界却越来越走向后现代。”“后现代社会并不是一个无意义或无准则的社会，而是需要我们社会性的、就像过去人与人之间的相互交往一样，去建构我们的价值观、信仰和伦理准则。”在公共行政的当代发展中，公共行政法治化的巨大盲区为行政伦理建设预留了充分的空间。事实上，行政伦理作为一种公共行政合法性的基石，它具有行政法规所不可替代的特定价值。从微观视角看，行政伦理是一种特殊的管理方式，是行政主体自律管理的建构活动，其功能主要体现在对行政主体、行政系统、行政决策和行政过程的影响和优化上。从宏观视角看，新世纪之初以“新公共服务”为代表的现代性行政，已摈弃视公众为“顾客”的不恰当隐喻，走出律法主义、“效率至上主义”的泥坑，它高举“公民权”与“公共服务”的大旗，彰显出当代行政“责任中心主义”的伦理精神。行政伦理成为摆脱“韦伯模式”官僚制行政的现代性危机的基本出路，也是新公共管理运动重归正道的价值基础。在“新公共服务”的范式下，行政伦理建设获得了更加充分的价值合理性基础。
一、行政伦理：“知善”与“行善”合一的价值导向系统
行政伦理在行政系统中的功能与价值是十分突出的。一方面，它发挥着“软制度”约束功能，是行政法制建设不可或缺的补充；另一方面，它是行政主体精神世界的导向系统，为行政主体的公共行为提供价值共识，整合着组织价值观与个体价值观的差异，节约行政规则的运作成本。毋宁说，行政伦理是一种特殊的管理活动，其特殊功能通过制度伦理与个体伦理综合作用发挥出来。
(一)行政伦理：制度伦理与个体伦理的统一
在公共领域，“我们将伦理学界定为一个根据某个具体的决策将我们的价值观进行整理排序的实际过程”。这一过程既包含行政制度建构所折射出的公共生活所期待的公平、正义、良序的规范与准则，又包含着行政主体对公平、正义、良序的笃志、信仰与人格追求。显然，行政伦理既是制度伦理的存在形式，又是个体伦理的存在形式，是外在规范性与内在主体性、客观约束性与主体能动性的辩证统一。
具体而论，制度伦理是指法规、制度对行政活动的道德诉求，即在制度安排上有道德化的合理规范，并辅之以道德实现的保障机制。这对行政行为主体而言是一种他律。而个体伦理则是行政行为主体以自觉、自省的方式对个体道德完善的伦理追求，即要求行政人员在行政过程中坚持“合道德”的价值取向，公正处理各种行政关系，这是行政行为主体的自律。前者是一种客观的、外在的确定，是一种刚性的规范力量，是规范公共权力的性质和确定公共权力的运行方向的重要制约力量；但它只能“禁于已然之后”，在公共权力的行使过程中，它无法保证公共权力的性质和方向不发生改变，无法保证公共权力发挥应然的效率。而后者作为一种主观、内在的规定，能“禁于事实之前”，能在保证公共权力的公共性和行使方向正确性前提下，将行政主体的主观能动性和道德的价值取向纳入到权力的运行中来，从而保证公共权力发挥应有的功能，促进行政目标的更好实现。
尽管制度伦理与个体伦理有不同的价值展开方式，但两者相互联系、相辅相成。一方面，制度伦理是个体伦理的基础，为个体伦理提供一个架构和空间。罗尔斯指出：“一个人的义务和责任是以关于体制的道德观为先决条件的，因而对正义体制内容的规定必须先于个人要求的规定。”因此，行政主体必须面对不可变更的法规、制度秩序来调整自己的要求，以符合行政过程所规定的伦理价值要求，同时实现自我价值。这就如同乐手与乐队的关系，每个乐手都必须遵守乐队演奏的基本规则，都必须服从乐队的统一指挥，乐队能否演奏出和谐的旋律，要靠每个乐手的配合。从行政伦理之维看，个体伦理必须服从制度伦理。由此，与个体伦理相比，在行政生活中制度伦理对于维系行政秩序、规范行政主体行为具有优先地位。
另一方面，个体伦理是制度伦理的道德担保，是制度伦理的内在升华与实现方式。儒家典籍《论语》有一著名论点：“礼之用，和为贵”。其中“礼”既指普遍的规范体系，又包括社会政治制度；而“和”则指主体间同心同德、协力合作，表现为一种体现于交往过程中的伦理精神。儒家将制度的运作与伦理原则联系起来，无外乎是强调在“礼”的作用过程中，贵在遵循“和”的原则，“礼”离不开行为主体的认知、体悟与践履。换言之，制度的作用，需要道德人格、情操与行为的担保。基于此，对行政伦理而言，制度伦理的实现同样离不开个体的道德担保，离不开行政行为主体将制度伦理规范内化为自身的责任与信念，否则将失去应有的权威性和约束力。可见，“制度本身是无生命的存在，它的活力必须由人赋予”。
(二)行政伦理：行政主体“知善”与“行善”合一的价值导向系统
“行政人员是一个特殊的职业群体，他需要拥有作为社会成员的一般价值取向，也必须具有作为行政人员的特殊价值取向”。作为一般的社会成员，他有自己的社会活动方式与生存方式，有着特定需求与权利，承担着对社会与他人的义务；而作为公务人员，他是公民的“雇员”，执掌着公共权力，掌管公共事务。公共权力来自公民授权，又凌驾于社会之上，对整个社会生活有着支配性，是用以维护公共利益、保障社会秩序、协调私人领域中的契约关系、捍卫个人权利的公共力量。作为一般社会成员与作为公权力执掌者的关系博弈性，“为行政人员提供了可能窃取、占有和不当使用这种权力的机会，甚至把这种权力运用来谋取私利”。因此，行政主体必须具有作为公权力执掌者的特殊的道德责任与道德要求，必须时刻以公共责任作为自己的行为准则，以防公权力的异化。质言之，行政主体必须做到“知善”与“行善”合一。
“知善”与“行善”合一何以可能?首先我们应该了 解“善”的内涵。“善”是一种正面的、具有肯定意义的价值。当某种社会形态、制度被认为合乎人的需要时，它往往被赋予正面的价值，即“善”，反之则为“恶”。按国内一位学者的观点，“知善”是主体的一种实然的判断，即“知道是什么”，而“行善”则是一种应然的行为，即“知道应该做什么”。因此，从“知善”到“行善”是一个从实然之知到应然之行、从一般规范到特定行为的转化过程，且在这个转化过程中总是渗透了行为主体的道德自觉作用。当然，道德践履的前提必须有正确的道德认知。仅仅有某方面的知识，并不一定可以达致向善，因为无知往往会导致负面的恶。因此，从“知善”到“行善”，既要洞悉伦理关系、道德原则与规范，也要把握相应的行为背景、行为方式和行为环节。孟子在《孟子·离娄下》中曾对“由仁义行”与“行仁义”之间作了区分，要求超越“行仁义”而达到“由仁义行”。“行仁义”是自发的合乎仁义，“由仁义行”则是在把握仁义等规范的基础上，自觉地遵循这些规范。若缺乏对行为过程及其相关条件的具体认识，行政行为同样容易出现自发性与盲目性。因此，合理的道德行为不仅应该懂得“应该由仁义行”，而且应该懂得“应该如何由仁义行”，唯有二者的和谐统一，才能扬弃自发性与盲目性，真正赋予道德行为以自觉的品格。基于此，我们可以这样理解行政领域的“善”：行政体制、法规和制度等的设定符合公共意志和伦理原则，能够保证公共权力的性质和运行方向，能够促成和保障公共利益；同时，公共权力的执掌者——行政行为主体建立了对公共利益的信仰，承担了相应的公共责任，从而保证公共权力发挥应有的功能和效力。行政体制、法规和制度等首先确立了行政活动的道德诉求和价值追求，即确定“善”；再者行政人员通过个体的道德自觉将这种制度性道德规范内化为自身的一种信念，即通过道德自觉完成“知善”和“行善”的内化过程；最后结合具体的背景，掌握正确的行为方式和程序，从而产生特定的正确行为，即“如何行善”。行政伦理通过制度伦理与个体伦理两种作用机制，为行政主体“应该如何行为”作出一种价值标识，是行政主体达到“知善”与“行善”合一的价值导向系统。
二、新公共服务的“责任中心主义”道德价值诉求
行政伦理的价值性不仅在于它为行政主体的道德认知与践履提供了价值准则，而且从新世纪之初公共行政的发展趋势看，它已成为当代行政建构的基本准则，是现代性行政(甚至是后现代行政)建构的基本诉求。公共行政经过一百多年的发展，其研究范式经历了从传统官僚制行政到公共管理(新公共管理)，再到新公共服务的转换。这种范式的转换，不仅只是涉及一些新行政方法的实施，而且包括了行政伦理道德价值的转换与更新。“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”新公共服务范式的兴起，现代公共行政越来越追求以公平、正义为价值核心的“服务行政”、“责任行政”，要求建立一个以提供更优质公共服务、承担更充分公共责任的政府，即现代公共服务型政府。这种理念的转变正是出于对行政伦理的强调与高扬。其一，提供公共服务。“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的”，必然要求政府“公平地及乐善好施地服务于公民”。因此，公共服务是政府及其人员最基本也是最本质的职责与使命。但公共服务的职责并不能停留在行政理念上，必须落实到具体的行政实践中，政府及其行政人员必须始终以为公民提供优质公共服务为旨归。新公共服务最核心的内容是提供公共服务，它要求政府及其行政人员必须转变角色，从以往的“划桨者”、“掌舵者”转变为“服务者”。换言之，政府及其行政人员在行政过程中应集中于为公民服务，他们的工作重点不再是“划桨”或“掌舵”，不再是试图掌控社会或引导社会航向，而是应该建立一些明显具有完善整合力和回应性的社会公共机构，促成公民共同意愿的表达和满足。简言之，政府及其行政人员应该提供具有整合性和回应性的公共服务。
其二，保障公民权利。现代法治国家以“主权在民”作为其理论依据，认为政府的权力来自公民，因而政府的目的是为人民服务。在传统政府条件下，政府强调自身的统治和计划功能，权力无处不在，权威包揽一切；而公民只能是无助的被管理者和依赖者，无任何权利可言。因此，要保障公民的权利就必须摒弃传统政府的统治模式。新公共服务范式主张“公共服务是公民权的扩大部分”同，认为广大公民已不再是简单的“被管理者”，也不再是单纯的公共服务的消费者和顾客，而是要求自身权利的积极回归和参与社会事务自治与管理的公民。从行政主体的角度看，就是要求政府将权力回归社会，关注和活跃积极的公民价值；要求行政人员不再垄断专权，让公民参与到社会、政治和经济事务治理的各个阶段。
其三，信仰公共利益。卢梭在《社会契约论》中鲜明地指出：“公意”不等于“众意”，社会的“公共利益”不等于某局部组织或团体的“共同利益”。因此，判断一个政府的统治是否具有合法性，最根本的依据是其是否以公共利益为统治的立场和出发点，是否以促成公共利益的实现和发展为旨归。与传统公共行政范式和公共管理范式相比，“新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位”。因此，新公共服务范式更强调政府及其行政人员对公共利益的态度，即是否把公共利益作为一种信仰。“一个人能否成为一个合格的行政人员，取决于他能否拥有这种信仰。”公共利益成为行政人员的信仰，进入行政人员的主观责任意识，进入行政人员的实践理性，从而成为指导行政行为的内在动力。它将指导行政人员的道德能力、正义感和责任感，为行政人员提供一种优先原则，即在执行政策时优先考虑公共利益而不是个人利益，从而使行政人员的行为符合社会公众的期待。
其四，承担公共责任。责任是公共行政的关键概念。“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”因此，“责任并不简单，而且它也不能被当做简单的事情。”这意味着行政人员不仅要承担由法律、组织机构、社会和公众对行政人员的角色期待所产生的客观责任，而且要负起自身对行政人员这一职业的情感和信仰的主观责任，而这种主观责任则根植于行政人员自身的良知、道德、价值观或信仰。简言之，现代行政的“责任中心主义”愿景中的公共责任是一种既要追求经济效率又要追求社会正义的价值取向，包括行政法律责任、行政政治责任、行政道德责任等内容在内的复合责任。“公共部门管理者对于利用‘公共服务的心境’具有一种特殊的责任和独一无二的机会。人们之所以被吸引去从事公共服务，是因为他们被公共服务的价值观所促使。” 其五，坚持法治精神。尽管新公共服务突显了行政主体实现“公共性”价值的道德责任，但它同样强调在实现公共服务中的法治基础。“公务员应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。”没有法治，就难以确保新公共服务的有效提供，就无从保证公共行政人员做出符合公共利益的行为，就失去对政府及其行政人员行为责任的考察依据。权力本身就是一种强制力，具有相对的独立性和一元性，在行使过程中会有自然腐败的结构性特征。如果牺牲公共利益的机会成本由于机制的不健全而几乎可以忽略时，行政人员就极易钻制度的罅隙、僭越法律而谋取个人利益。因此在新公共服务理念中必须坚持法治精神。当然，这并不意味着排斥德治。自由裁量权与法律之间的空缺即是伦理道德发挥作用的广阔空间，法治与德治可以有机地结合起来。
三、行政伦理价值的实现机制与理论
新公共服务理论在新世纪的勃兴，预示着公共行政的当代发展与公共行政道德化相互耦合的大趋势，新公共服务的治理范式、构建“现代服务型政府”，成为当前各国公共管理改革与发展的重要目标与理念。加强行政伦理建设，实现公共行政的“公共性”价值，在新世纪里具有更加充分的现实性根基与价值合理性基础。“价值是公共行政的灵魂。我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者是管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法，是失败的”。在新公共服务范式兴起的大背景下，我们必须加强行政伦理建设，以确保公共行政的“公共性”价值实现。
(一)制度伦理建设：彰显行政伦理精神
罗尔斯指出：“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排。”制度安排在社会伦理建设中的重要性是不言而喻的，建立适应社会、政治和经济发展的制度伦理对于社会良序、行政发展和社会治理目标的实现，具有十分重要的意义。制度伦理建设包括制度的伦理化和伦理的制度化两个方面，二者相互联系、不可或缺。
一方面，制度的伦理化是指无论制度的制定、对制度的评价还是制度本身的追求都应该以道德为基础和前提，从而使得各种制度更加符合正义、公正的伦理道德原则。制度和体制一旦背离人性和道德，一旦违背社会发展方向，不仅不能引导政府及其行政人员做出符合社会公共利益的行为，而且会给国家和社会带来祸害和损失。因此，必须深化政治和行政体制改革，在制度安排与体制设置中，以保障公民权利的实现为旨归，极力彰显正当性与合理性，力求体现对公平、民主、服务、公共利益至上等价值的追求，建立一整套公平与效率统一、权力与责任对等的现代行政体制，从而引导行政行为主体作出正确的价值选择。
另一方面，伦理的制度化。这是指将道德的非强制性转化为以法律为后盾的强制性方式，即通过法律、制度等规范性手段促使行政人员职业伦理的生成。伦理制度化的实践途径有三个方面：第一，加强伦理立法。一些发达的西方国家曾通过行政伦理立法，在推进行政伦理制度化方面取得一定的成效。如美国政府1993年颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》，加拿大1994年颁布了《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》，日本1999年颁布了《国家公务员道德法》等。通过行政伦理立法，将行政伦理建设纳入法制建设的轨道，把诸如公平、民主、服务、公共利益至上等基本行政伦理价值通过法律规范和行政制度体现出来，能够增强行政伦理道德规范的权威性，能够提高对公共权力的控制力，遏制腐败的滋生和蔓延。第二，健全行政伦理监督。首先，要实施政务公开，通过网络、报纸、宣传栏等途径将政府的政务公诸于众，以便民众监督。其次，要充分发挥民众和舆论的监督作用，尤其是新闻媒体的监督作用。最后，要成立专门的行政伦理监督机构，形成一套独立的运作系统和评价体系，实现对行政人员伦理行为的全面评价和有效监督。英国1994年成立了“诺兰委员会”，加拿大同年成立了政府道德咨询办公室等。这些机构独立运作，承担调查政府官员的道德状况、培训道德官员、评价道德法律和条例并提出立法建议等功能。这对维护政府形象、提高政府公信力具有十分重要的作用。第三，完善行政伦理净化机制。这主要包括维护行政伦理的防范机制、针对违背伦理精神和违背道德规范的发现机制以及对道德失范的惩罚机制三个机制。防范机制意在“防范于未然”，将违背行政伦理道德要求的行为消灭在萌芽状态，如财产登记制度、财产申报制度和财物公开制度等；发现机制中最典型的是“内幕举报机制”，即行政组织内部成员本着对公共利益负责的精神，将组织中不合法、不合理、不道德的行为向上级主管部门或专门的道德管理部门举报揭发，以维护行政组织的伦理道德原则；惩罚机制是指对违反行政伦理准则的行政官员，除了给予行政、经济及法律上的惩罚外，还应对其进行道德上的谴责，使其承担道德责任。
(二)个体伦理建设：唤醒行政主体理性自觉
制度伦理与个体伦理是相辅相成的，制度伦理建设侧重于从制度、法规方面解决行政过程中的伦理问题，是一种他律；而个体伦理则是通过行政行为主体的道德实践活动来解决行政过程中的伦理问题，是一种自律。个体伦理建设的价值目标是要唤醒行政行为主体的理性自觉，培养和完善行政行为主体的伦理人格。行政主体的伦理人格是指行政人员的伦理品质、伦理境界以及他本人所接受的社会伦理道德价值的总和，是行政人员与其他职业者相区别的内在规定性。它的形成大体经过三个阶段。第一阶段是他律阶段，在这一阶段中，行政主体的伦理人格主要表现为对伦理规范的服从，其关心的只是道德规范本身，而不是其深刻的道德内涵，这对行政主体而言表现为一种行政责任与义务，具有一定的规范性力量。第二阶段是自律阶段。在这个阶段中，行政主体的责任与义务转化为行政主体的行政良心。行政良心是指行政人员在履行行政职务过程中逐渐形成的一种伦理意识，是行政人员的一种强烈的行政责任感和自我评价能力。行政良心的形成是行政人员在深刻理解制度规范的道德内涵和伦理原则的基础上，以高度负责的态度，对自身行政行为的善恶价值进行自我评价和自我修养过程。他律与自律的统一是第三阶段。在这一阶段，行政主体的行政伦理道德和行政行为规范达到较为成熟的程度，行政主体在绝对遵守和服从制度规范和履行行政义务的基础上，不断地将其内化升华为自身的一种信念和良知，从而使行政义务与行政良心交相辉映，有效发挥着对行政主体的管理功能
在这三个阶段中，他律阶段是伦理制度化的基础和前提。尽管他律具有一定的规范性力量，但它始终是一种外在于行政主体的“异己”力量；只有行政主体本身才能实现自律，才能实现他律与自律的统一。后两个阶段的完成有赖于行政主体的理性自觉，只有行政主体具有了这种理性自觉，行政主体才会自觉地服从他律，才会萌生强烈的责任感和良知，才会自觉地将他律内化为自身的“行政良心”。自觉是道德的基本品格之一，个体伦理建设的关键在于唤醒行政主体的理性自觉。而要唤醒行政主体的理性自觉需要通过对行政主体的行政道德教育和行政道德修养等途径来实现。虽然二者在形式上的表现有区别，前者是他育，后者是自育，但是其内容和目的具有一致性，均要求行政主体在行政过程中不断提高道德认识、陶冶道德情操、锻炼道德意志、树立道德信念、培养道德能力、养成道德习惯等，从而培养与完善行政主体的伦理人格。新世纪初，行政发展与行政道德化的耦合趋势，赋予了行政伦理建设的重要意义，但行政伦理建设必然是一项长期的系统工程，不仅要构建完善健全制度伦理，而且要唤醒行政主体的公共精神，实现行政主体的道德自觉。只有构建制度伦理与个体伦理相互促进、相得益彰的行政伦理建设综合机制，才能逐步彰显公共行政的“公共性”价值，推进现代服务型政府的构建。