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摘要:现今,新闻自由(freedom of the press)作为美国的一项宪法权利被规定在《美国宪法第一修正案》中。而最初在1787年制宪会议上,联邦党人(Federalists)与反联邦党人(Anti-Federalists)在是否允许包括新闻自由内容的《权利法案》入宪的问题上展开了激烈的争论。在本文中,笔者将从美国新闻自由的产生背景入手,从权利保留、《权利法案》的危险性、宪法与《权利法案》的关系以及《权利法案》对政府的作用四个角度,逐步探求联邦党人与反联邦党人有关新闻自由的争议焦点,并对他们各自的论点进行分析,从而表明新闻自由入宪的正当性。
关键词:新闻自由;联邦党人;反联邦党人
中图分类号: D971.21文献标识码:A文章编号:1672-8122(2010)09-0040-04
自独立战争以来,新闻自由在美国宪政中一直扮演着重要角色。《独立宣言》的起草者托马斯•杰斐逊就曾做出“宁要没有政府的报纸,不要没有报纸的政府”[1]的著名论断。
虽然美国的国父们早已认识到新闻自由的重要性,但是新闻自由并没有在费城会议上被列入联邦宪法中。后来,由于反联邦党人的大力宣传和民众的舆论压力,身为联邦党人的麦迪逊(J•Madison)在1789年首届国会召开期间,向国会提出了包括新闻出版条款在内的《权利法案》草案。经过讨论,新闻自由就以宪法第一修正案的形式被规定在美国宪法之中。《美国宪法第一修正案》的全文是:国会不准制定有关下列事项的法律,即确立一种宗教或禁止信仰自由;限制言论自由或出版自由;或限制人民和平集会的权利以及向政府请愿的权利。
从《联邦宪法》到《权利法案》,新闻自由作为联邦党人与反联邦帮党人之间的一项争议焦点在联邦宪法的制定过程中受到了两党的极大关注。
那么,美国新闻自由是如何产生的?为什么它没有在费城会议上被列入联邦宪法之中?又为什么它后来在宪法第一修正案中得到了强调?这其中联邦党人与反联邦党人之间又是如何妥协和平衡的?这些问题都是值得我们探求的。
一、美国新闻自由的产生背景
(一)北美新闻自由思想的产生及所受到的压制
作为英国的殖民地,北美地区长期受英国自由传统的影响,这其中就包括保护出版自由和表达自由,再加上18世纪的法国大革命爆发,使殖民地民众认识到了“人权、自由”的重要性,在这些因素的推动下,新闻自由这一观念逐渐在殖民地产生。
但是,随着新闻自由思想逐渐产生发展,作为宗主国的英国很快意识到报刊中反动言论的威胁性,为了维护统治,英国政府便对当地的出版印刷业采取了苛刻的限制,例如事先审查(Prior Restraint)和煽动诽谤罪(Sedition Libel)。这些管制使北美地区的出版商们几乎到了动辄得咎的境地,自然民众对宗主国的这种出版压制措施也就深表反感。
(二)曾格案[2]
正当殖民地人对英国政府关于出版业的压制极为不满时,被称作美国新闻自由起源的曾格案应运而生了。曾格案确立了一项重要原则——新闻媒体享有对政府官员进行批评的权利,这项原则对新闻自由最终入宪有深远的影响。
曾格案使新闻自由的观念逐渐得到了北美地区人们的重视,它为美国新闻自由开了一个好头,“它在美国新闻诉讼的司法实践上确立了三条基本原则:1.诽谤必须是捏造事实,陈述事实的不是诽谤;2.对诽谤罪要有事实真伪的证据,不能凭空指控;3.判定出版物是否犯有诽谤中伤或煽惑人心的罪名,必须由陪审团做出裁决,不得由法官个人决定。” [3]这三条原则实际上标志着“批评政府无罪的原则”在美国初步确立。
“批评政府无罪的原则”主张,新闻业应成为政府执政的监督者而非政府的附庸者。新闻自由的意义正是使政府官员忌于舆论压力从而不敢滥用权力。
在这里,批评政府的主体是新闻媒体而不是个人,虽然个人也有权批评政府,但是个人言论不具有新闻媒体报导的广泛流通性,对政府的监督作用也相对较弱。从另一角度来说,新闻媒体作为媒介,使得针对政府的批评言论能够广泛流通并增强了这些言论的影响力。
二、反联邦党人与联邦党人关于新闻自由的主要争论焦点
反联邦党人把新闻自由看成是美国自由的保障,因为新闻自由的目的正是对政府的运作加以监督,所以他们坚持新闻自由入宪。但是联邦党人并不这样认为,两党在是否允许包括新闻自由内容的《权利法案》入宪的问题上展开了激烈的争论,争论焦点主要有以下几点:
(一)有关权利保留
联邦党人认为,在建立联邦政府的时候,人民没有明确授予政府的权利都得以保留。也就是说,对于人民在联邦政府的建立过程没有交出的权利,自然也就无需再宣布保留这些权利。就新闻自由来说,宪法没有“授权”政府去“管制文学出版”,所以就没有为了保障出版自由而进行权利保留的必要。如果国会制定管制文学出版的法律,法官会宣布它的无效,因为它“和宪法授予国会的权利不一致”[4]。
但是,反联邦党人找出了这一理论的破绽,他们认为该理论是建立在“授予政府的权利是相当容易辨识和清晰”的这一基础上的,而宪法对国会的授权如此概括和宽泛,政府被授予的权利绝对不是简单而清晰的——他们事实上是复杂、可疑而且可以加以扩张的[5]。也就是说,联邦政府在实现其被授予的权利过程中是会出现隐含权力的,如果不对这些隐含权力加以限制,那么政府就有可能利用这些隐含权力去侵害公民所保留的权利。所以,联邦党人所主张的“人民没有明确授予政府的权利没有必要在宪法中宣布保留”这一论断是有问题的。
笔者认为,反联邦党人的主张是有一定正当性的,包括联邦党人也不能否认隐含权力的存在。涉及到新闻自由,隐含权力表现在政府完全有权力因新闻媒体发表批评政府的言论而对其课以过高的税款,这实际上是在变相限制新闻自由。如果对于政府的这项措施没有丝毫的法律限制,那么即使表面上人民没有明确授权政府管制新闻自由,但现实中,政府很有可能已经侵害到了新闻自由。
在反联邦党人的观点中,对于什么才是隐含权力,他们并没有给出明确的答案。其实,隐含权力因其本身的隐含性而无法穷尽,所以《权利法案》不可能将其一一列举。因此,反联邦党人并没有将目光放在“什么是隐含权力”上,而是更多地关注那些有代表性的,急需被保护的权利,在这里,新闻自由因其对政府的强大监督功能受到了反联邦党人的青睐。
(二)《权利法案》的危险性
反联邦党人认为,即使《权利法案》是不必要的,它依然可以使公民权利处在更安全的环境中,这是没有什么害处的。对此,联邦党人认为《权利法案》太危險了,他们抓住了联邦宪法是依据社会契约原则而起草的这一核心,即每个公民都将自己的一部分权利交予政府,从而使政府得到行使管理国家事务的授权。如果《权利法案》对若干未曾授予政府的权利加以限制,那么它就很有可能成为政府索要多于已授权利的借口。就新闻自由来说,既然政府并未被授权去限制新闻自由,那么一旦在宪法中声明政府不得限制新闻自由,这一规定就可能会被看成是政府可以制定有关限制新闻自由的法规的明白暗示。
反联邦党人对这一主张进行了反驳,他们认为如果说在宪法中规定未被授予的权利会导致损害,那么,1787年宪法中包含的对个人权利所进行的保留已经导致这种损害了[6]。
这一辩驳在反联邦党人看来是非常有力的,但是笔者认为,联邦宪法中所包含的个人基本权利(如联邦宪法第三条第二项第三节规定“除弹劾案外,一切刑事犯罪之审判应由陪审团审理[7]”的权利)与新闻自由这一项非属于个人的权利性质是有所不同的。因为个人基本权利的保留是建立联邦政府的基础,如果联邦政府制定了限制个人基本权利的法规,其违宪性是显而易见的。
但是,新闻自由并不是这里所说的个人基本权利,其权利的归属是新闻媒体,不直接涉及个人基本权利,至于把新闻自由规定在宪法中是否会成为政府限制新闻自由的借口,反联邦党人并没有从权利的性质这一角度给出答案。笔者认为,新闻自由虽然不直接涉及个人基本权利,但其关乎人民是否能对政府的运行进行有效监督,如果新闻自由受到政府的严重侵害而又得不到救济,那么一个没有人民监督的政府是很可能肆意地行使行政权从而对公民的个人基本权利进行严重侵害的。此时,法院的违宪审查(investigation of the unconstitutional acts)[8]力度会因行政权的大肆扩张而变得较弱,也就是说,即使公民个人基本权利在宪法中得到了申明,政府也有可能以隐蔽的手段不去遵从宪法。可见,新闻自由间接关乎公民的基本权利。所以,虽然新闻自由与个人基本权利的性质不同,但是把保障新闻自由提到与个人基本权利一样的宪法高度是具有正当性的。
(三)联邦宪法与《权利法案》的关系
联邦党人所持的一个重要观点就是宪法就是《权利法案》,是人民选择应该被如何统治的宣言。所以在这种情况下,《权利法案》即使没有什么害处,也是没有什么用处的。一位联邦党人就曾说过:“人民对其自然权利的完全拥有和享有,只有两种失去它们的方式,要么是出于自己的同意,要么由于专制。宪法没有隐含第一种方式,也不会为后一种方式创造可能。因此,没有什么原因会导致自由的丧失——因为人民,既有能力又时时准备着去抵制最高权力的侵蚀。”[9]
但是,反联邦党人认为联邦宪法不能保证个人和少数人在其自身权利受到多数人侵害时,去有效维护自身的权利,而《权利法案》的功能就是制约多数人派系。涉及到新闻自由,笔者认为,新闻自由正是为少数人对抗强大的政府提供了途径,因为虽然宪法是以保障人民自由为前提而制定的,但是,这并不排除政府的权力在不断扩张的过程中侵犯到少数人的权利,这时如果没有新闻媒体的报导,大多数人是不会去关心少数人的权利已经受到政府侵害的,而这种冷漠的表现恰恰为政府权力的进一步扩张提供了便利条件,最终,这种肆意的扩张必定对少数人的切身利益造成严重危害。而如果将新闻自由的权利在宪法中予以明确,新闻媒体的报导会引起大多数人对少数人权利受到政府侵害这一事实的关注,这就会使政府因忌于更大范围内的民众不满而停止其侵害措施,这样少数人的权利就得到了保障。
此外,联邦党人提出的“宪法就是权利法案”这一观点是建立在“共和国每个人民既有能力又时时准备着去抵制最高权力的侵蚀”这一基础上的,但是我们不能要求每个人都像建国之父们那样真正明晰自己的每一项权利,所以我们必须承认有些公民仅仅依靠其自觉性是很难利用宪法来保障自身权利的,这就是不在宪法中做权利提示的弊端。
(四)《权利法案》对政府的作用
联邦党人认为对《权利法案》的不当强调,可能会削弱联邦政府。在1787年,联邦政府才刚刚建立,更需要公民对它的信任而不是一味的怀疑。他们始终坚信过分的关注《权利法案》很可能会转移人们的视线,而使大家忽略了最根本的问题是建立一个能够保护人民权利的政府[10]。
诚然,联邦党人的担忧是无可厚非的,因为他们为建立这样一个政府付出了很大努力,当然希望在政府建立之初,人民能够更多的关注政府给人民带来的福利。反联邦党人就这一问题回答说,政府的建立并不是自由共和的基石。因为政府是依赖于人民而建立起来的,尤其依赖于人民对政府目的的了解,对政府行为的敏锐的审查以及他们抵制政府对他们本身及其同胞的侵害的决心。在宪法的开头对个人自由的具体权利进行申明实际上会使人民对政府的依恋得到强化,从而也使共和政府得到强化[11]。
笔者认为,反联邦党人的理由是比较充分的,因为联邦政府是依赖人民对权利的理解以及他们保护自己权利的意志而建立,也就是说,联邦政府所真正依赖的是每个公民的共和美德。共和美德要求人们具有一定程度的公共精神并了解政府的目标、积极关注并参与政治生活,这既是每个人的权利也是每个人的义务。失去了共和美德,代议制无法运行良好,政府也就无法建立。
在这里,新闻自由正是获得与保持共和美德的途径。如果没有新闻自由,如前所述,一个没有监督的政府难免会肆意行使权力从而侵犯公民个人权利,而此时的公民因为看不到任何批评政府的报道,所以当这种侵害没有严重到一定程度时,他们不认为自己的权利已经受到侵害,这样他们维护自身权利的意识会慢慢减弱。此外,由于见诸报端的永远都是对政府执政的赞扬报导,当公民对这些赞扬的报导已经麻木的时候,他们对政府执政的关心和对政府目标的了解也会渐渐减少,此时共和美德也就随之不见。由此可见,新闻自由为维护共和美德这一政府得以建立的基石而创造了条件。
三、新闻自由之争的核心——有限政府的建立问题
从更深一层的角度看有关新闻自由的争论,就会发现两党争论的本质是有限政府(Limited government)的建立问题即为了保障公民权利,是否应对政府权力进行限制的问题。
联邦党人认为在公民权利这一领域内,没有必要建立有限政府,因为“有限政府”这一表述就有问题。联邦政府的建立方式是将个人基本权利保留给人民,也就是说,人民没有明确授予联邦政府的权利都当然地保留在人民这边,那么以这种方式所建立的政府只能对在其授权范围内的权利进行限制,而针对公民已保留的权利根本无限制可言,因此“为了保障公民权利,而要对政府权力进行限制”这一论断略显荒谬。
笔者认为,联邦党人的观点有两点缺陷:第一,联邦党人没有关注前文所说的“隐含权力”问题;第二,联邦党人没有注意到市场经济的发展必然会带来不平等,从而使得社会中的强者更加放纵地去追逐利益。在没有固定的原则将政府的利益和人民的利益区分开的情况下,执政者们作为社会中的强者,掌握更多的资源,所以他们更容易变得野心勃勃从而去滥用权力,这就产生了道德危机。当道德危机在执政者中间蔓延时,公民的权利就将受到很大的威胁,而当政府的行为已经严重危害到公民基本权利时,由于没有宪法上的救济手段,公民只能实行自卫,这时革命将会爆发,而政府也很有可能被推翻。自卫在这里之所以具有正当性是因为宪法约束人民行为的前提是联邦政府不能侵害公民的基本权利,所以一旦联邦政府对公民基本权利实施严重侵害,那么人民完全可以不履行遵守宪法的义务。
所以,如果仔细推敲联邦党人的观点,就会发现他们的论断是有纰漏的。
反联邦党人对建立有限政府持支持态度,他们认为这是非常重要的。有一位反联邦党人这样写道,“我认为,一个国家的自由取决于对政府權力的限制,并在正义原则的基础上来建立这些限制。”[12]不过,联邦党人指出反联邦党人这一观点有逻辑上的错误。所谓对政府的限制实际上也就是公民的权利的保留,而联邦政府正是以人民基本权利的保留为前提而建立起来的,既然联邦政府已经得以建立,也就是说人民权利已经得到保留了。因此权利保留作为政府建立的前提,无论它是多么重要,一个国家的自由都不应取决于此。
就反联邦党人的观点,笔者认为它是存在逻辑问题的,但是不能因为这点就否认限制政府权力的重要性。像联邦党人所认为的那样,政府建立的基础是社会契约。这个设想很好,可是当道德危机在政府官员中蔓延时,执政者们就很有可能为了一己私欲而侵害公民保留的那些基本权利。而如果将这些基本权利在具有最高效力的联邦宪法中进行申明,那么公民维权的意识便会加强,对政府的监督力度也会增加,这在某种程度上会减小道德危机出现的可能,即使道德危机出现,人民还可以诉诸宪法寻求救济,而不至于依靠革命来解决。相反,如果不在宪法中做权利提示,那么,整个政府就会面临被革命推翻的危险。
由此可见,在联邦宪法中做新闻自由的权利提示是相当必要的,它会使民众认识到批评政府是可行的,从而使他们更多的去关心政府执政。这样,一方面他们获得了共和美德,另一方面政府也因强有力的监督而不敢去轻易侵犯个人权利。
当然,笔者也认为,仅对新闻自由做权利宣告,而没有相应的措施作为辅佐,并不能充分保障美国新闻自由。但是由于宪法的宏观性,我们不能把有关保障新闻自由的具体措施列入宪法。关于对新闻自由的具体保障措施,笔者认为,还要依赖于联邦法院对联邦宪法的种种解释来加以规定。实际上,从“吉特洛诉纽约案(Gitlow. v. New York) [13]”使《宪法第一修正案》的适用范围扩大到州,到“纽约时报诉沙利文(New York Times Co. v. Sullivan)”[14]案确立了实际恶意原则,美国的历史也告诉我们,美国的新闻自由正是依赖于对《权利法案》的种种解释而不断发展壮大的。
四、结 语
有关美国新闻自由入憲的争论一直贯穿于制宪会议始末,虽然联邦党人在制宪会议上占了上峰,但是,最初的联邦宪法由于没有申明公民基本权利而具有根本性缺陷,反联邦党人抓住了联邦宪法这一缺陷并联合舆论的力量,坚持在联邦宪法中申明新闻自由的权利,最终他们取得了胜利。
如果说联邦宪法是联邦党人的遗产,那么权利法案就是反联邦党人的遗产[15]。经过笔者以上的分析,联邦党人有关反对新闻自由入宪的理论是不成立的,新闻自由的功能是对政府进行有效的监督,从而防止政府权力扩张危及到公民权利,它使公民权利得到保障,为在公民权利这一领域,建立有限政府创造了条件。因此将新闻自由列入美国联邦宪法是具有正当性的,可以说,在这场战役中,反联邦党人的胜利标志着美国民主制度的真正建立,新闻自由也正是美国宪政的基石。
参考文献:
[1] (美)梅利尔•D•彼得森. 刘祚昌译. 杰斐逊集(下)[M]. 北京:三联书店, 1993:1325.
[2] 有关曾格案案情见John Peter Zenger,James Alexander,Stanley Nider Katz,etal.A brief narrative of the case and trial of John Peter Zenger, printer of the New York weekly journal[M]. Cambridge, Mass. Belknap Press of Harvard University, 1963.
[3] 严文静.美国新闻自由的法制化进程[J].武汉大学研究生学报——人文社会科学版,2005(1).
[4] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:122-123.
[5] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:123.
[6] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:125.
[7] (美)汉密尔顿,杰伊,麦迪逊,程逢如,在汉,舒逊译.联邦党人文集[M].北京:商务印书馆,2009:427.
[8] 莫纪宏.违宪审查的理论与实践[M].北京:法律出版社,2006.
[9] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:126-127.
[10] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:129.
[11] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:129.
[12] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:126.
[13] Gitlow .v. New York 268 U.S.652.45 S.Ct.625.69 L.Ed.1138, 1925.
[14] New York Times Co. v. Sullivan,376 U.S. 254, 1964.
[15] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:121.
关键词:新闻自由;联邦党人;反联邦党人
中图分类号: D971.21文献标识码:A文章编号:1672-8122(2010)09-0040-04
自独立战争以来,新闻自由在美国宪政中一直扮演着重要角色。《独立宣言》的起草者托马斯•杰斐逊就曾做出“宁要没有政府的报纸,不要没有报纸的政府”[1]的著名论断。
虽然美国的国父们早已认识到新闻自由的重要性,但是新闻自由并没有在费城会议上被列入联邦宪法中。后来,由于反联邦党人的大力宣传和民众的舆论压力,身为联邦党人的麦迪逊(J•Madison)在1789年首届国会召开期间,向国会提出了包括新闻出版条款在内的《权利法案》草案。经过讨论,新闻自由就以宪法第一修正案的形式被规定在美国宪法之中。《美国宪法第一修正案》的全文是:国会不准制定有关下列事项的法律,即确立一种宗教或禁止信仰自由;限制言论自由或出版自由;或限制人民和平集会的权利以及向政府请愿的权利。
从《联邦宪法》到《权利法案》,新闻自由作为联邦党人与反联邦帮党人之间的一项争议焦点在联邦宪法的制定过程中受到了两党的极大关注。
那么,美国新闻自由是如何产生的?为什么它没有在费城会议上被列入联邦宪法之中?又为什么它后来在宪法第一修正案中得到了强调?这其中联邦党人与反联邦党人之间又是如何妥协和平衡的?这些问题都是值得我们探求的。
一、美国新闻自由的产生背景
(一)北美新闻自由思想的产生及所受到的压制
作为英国的殖民地,北美地区长期受英国自由传统的影响,这其中就包括保护出版自由和表达自由,再加上18世纪的法国大革命爆发,使殖民地民众认识到了“人权、自由”的重要性,在这些因素的推动下,新闻自由这一观念逐渐在殖民地产生。
但是,随着新闻自由思想逐渐产生发展,作为宗主国的英国很快意识到报刊中反动言论的威胁性,为了维护统治,英国政府便对当地的出版印刷业采取了苛刻的限制,例如事先审查(Prior Restraint)和煽动诽谤罪(Sedition Libel)。这些管制使北美地区的出版商们几乎到了动辄得咎的境地,自然民众对宗主国的这种出版压制措施也就深表反感。
(二)曾格案[2]
正当殖民地人对英国政府关于出版业的压制极为不满时,被称作美国新闻自由起源的曾格案应运而生了。曾格案确立了一项重要原则——新闻媒体享有对政府官员进行批评的权利,这项原则对新闻自由最终入宪有深远的影响。
曾格案使新闻自由的观念逐渐得到了北美地区人们的重视,它为美国新闻自由开了一个好头,“它在美国新闻诉讼的司法实践上确立了三条基本原则:1.诽谤必须是捏造事实,陈述事实的不是诽谤;2.对诽谤罪要有事实真伪的证据,不能凭空指控;3.判定出版物是否犯有诽谤中伤或煽惑人心的罪名,必须由陪审团做出裁决,不得由法官个人决定。” [3]这三条原则实际上标志着“批评政府无罪的原则”在美国初步确立。
“批评政府无罪的原则”主张,新闻业应成为政府执政的监督者而非政府的附庸者。新闻自由的意义正是使政府官员忌于舆论压力从而不敢滥用权力。
在这里,批评政府的主体是新闻媒体而不是个人,虽然个人也有权批评政府,但是个人言论不具有新闻媒体报导的广泛流通性,对政府的监督作用也相对较弱。从另一角度来说,新闻媒体作为媒介,使得针对政府的批评言论能够广泛流通并增强了这些言论的影响力。
二、反联邦党人与联邦党人关于新闻自由的主要争论焦点
反联邦党人把新闻自由看成是美国自由的保障,因为新闻自由的目的正是对政府的运作加以监督,所以他们坚持新闻自由入宪。但是联邦党人并不这样认为,两党在是否允许包括新闻自由内容的《权利法案》入宪的问题上展开了激烈的争论,争论焦点主要有以下几点:
(一)有关权利保留
联邦党人认为,在建立联邦政府的时候,人民没有明确授予政府的权利都得以保留。也就是说,对于人民在联邦政府的建立过程没有交出的权利,自然也就无需再宣布保留这些权利。就新闻自由来说,宪法没有“授权”政府去“管制文学出版”,所以就没有为了保障出版自由而进行权利保留的必要。如果国会制定管制文学出版的法律,法官会宣布它的无效,因为它“和宪法授予国会的权利不一致”[4]。
但是,反联邦党人找出了这一理论的破绽,他们认为该理论是建立在“授予政府的权利是相当容易辨识和清晰”的这一基础上的,而宪法对国会的授权如此概括和宽泛,政府被授予的权利绝对不是简单而清晰的——他们事实上是复杂、可疑而且可以加以扩张的[5]。也就是说,联邦政府在实现其被授予的权利过程中是会出现隐含权力的,如果不对这些隐含权力加以限制,那么政府就有可能利用这些隐含权力去侵害公民所保留的权利。所以,联邦党人所主张的“人民没有明确授予政府的权利没有必要在宪法中宣布保留”这一论断是有问题的。
笔者认为,反联邦党人的主张是有一定正当性的,包括联邦党人也不能否认隐含权力的存在。涉及到新闻自由,隐含权力表现在政府完全有权力因新闻媒体发表批评政府的言论而对其课以过高的税款,这实际上是在变相限制新闻自由。如果对于政府的这项措施没有丝毫的法律限制,那么即使表面上人民没有明确授权政府管制新闻自由,但现实中,政府很有可能已经侵害到了新闻自由。
在反联邦党人的观点中,对于什么才是隐含权力,他们并没有给出明确的答案。其实,隐含权力因其本身的隐含性而无法穷尽,所以《权利法案》不可能将其一一列举。因此,反联邦党人并没有将目光放在“什么是隐含权力”上,而是更多地关注那些有代表性的,急需被保护的权利,在这里,新闻自由因其对政府的强大监督功能受到了反联邦党人的青睐。
(二)《权利法案》的危险性
反联邦党人认为,即使《权利法案》是不必要的,它依然可以使公民权利处在更安全的环境中,这是没有什么害处的。对此,联邦党人认为《权利法案》太危險了,他们抓住了联邦宪法是依据社会契约原则而起草的这一核心,即每个公民都将自己的一部分权利交予政府,从而使政府得到行使管理国家事务的授权。如果《权利法案》对若干未曾授予政府的权利加以限制,那么它就很有可能成为政府索要多于已授权利的借口。就新闻自由来说,既然政府并未被授权去限制新闻自由,那么一旦在宪法中声明政府不得限制新闻自由,这一规定就可能会被看成是政府可以制定有关限制新闻自由的法规的明白暗示。
反联邦党人对这一主张进行了反驳,他们认为如果说在宪法中规定未被授予的权利会导致损害,那么,1787年宪法中包含的对个人权利所进行的保留已经导致这种损害了[6]。
这一辩驳在反联邦党人看来是非常有力的,但是笔者认为,联邦宪法中所包含的个人基本权利(如联邦宪法第三条第二项第三节规定“除弹劾案外,一切刑事犯罪之审判应由陪审团审理[7]”的权利)与新闻自由这一项非属于个人的权利性质是有所不同的。因为个人基本权利的保留是建立联邦政府的基础,如果联邦政府制定了限制个人基本权利的法规,其违宪性是显而易见的。
但是,新闻自由并不是这里所说的个人基本权利,其权利的归属是新闻媒体,不直接涉及个人基本权利,至于把新闻自由规定在宪法中是否会成为政府限制新闻自由的借口,反联邦党人并没有从权利的性质这一角度给出答案。笔者认为,新闻自由虽然不直接涉及个人基本权利,但其关乎人民是否能对政府的运行进行有效监督,如果新闻自由受到政府的严重侵害而又得不到救济,那么一个没有人民监督的政府是很可能肆意地行使行政权从而对公民的个人基本权利进行严重侵害的。此时,法院的违宪审查(investigation of the unconstitutional acts)[8]力度会因行政权的大肆扩张而变得较弱,也就是说,即使公民个人基本权利在宪法中得到了申明,政府也有可能以隐蔽的手段不去遵从宪法。可见,新闻自由间接关乎公民的基本权利。所以,虽然新闻自由与个人基本权利的性质不同,但是把保障新闻自由提到与个人基本权利一样的宪法高度是具有正当性的。
(三)联邦宪法与《权利法案》的关系
联邦党人所持的一个重要观点就是宪法就是《权利法案》,是人民选择应该被如何统治的宣言。所以在这种情况下,《权利法案》即使没有什么害处,也是没有什么用处的。一位联邦党人就曾说过:“人民对其自然权利的完全拥有和享有,只有两种失去它们的方式,要么是出于自己的同意,要么由于专制。宪法没有隐含第一种方式,也不会为后一种方式创造可能。因此,没有什么原因会导致自由的丧失——因为人民,既有能力又时时准备着去抵制最高权力的侵蚀。”[9]
但是,反联邦党人认为联邦宪法不能保证个人和少数人在其自身权利受到多数人侵害时,去有效维护自身的权利,而《权利法案》的功能就是制约多数人派系。涉及到新闻自由,笔者认为,新闻自由正是为少数人对抗强大的政府提供了途径,因为虽然宪法是以保障人民自由为前提而制定的,但是,这并不排除政府的权力在不断扩张的过程中侵犯到少数人的权利,这时如果没有新闻媒体的报导,大多数人是不会去关心少数人的权利已经受到政府侵害的,而这种冷漠的表现恰恰为政府权力的进一步扩张提供了便利条件,最终,这种肆意的扩张必定对少数人的切身利益造成严重危害。而如果将新闻自由的权利在宪法中予以明确,新闻媒体的报导会引起大多数人对少数人权利受到政府侵害这一事实的关注,这就会使政府因忌于更大范围内的民众不满而停止其侵害措施,这样少数人的权利就得到了保障。
此外,联邦党人提出的“宪法就是权利法案”这一观点是建立在“共和国每个人民既有能力又时时准备着去抵制最高权力的侵蚀”这一基础上的,但是我们不能要求每个人都像建国之父们那样真正明晰自己的每一项权利,所以我们必须承认有些公民仅仅依靠其自觉性是很难利用宪法来保障自身权利的,这就是不在宪法中做权利提示的弊端。
(四)《权利法案》对政府的作用
联邦党人认为对《权利法案》的不当强调,可能会削弱联邦政府。在1787年,联邦政府才刚刚建立,更需要公民对它的信任而不是一味的怀疑。他们始终坚信过分的关注《权利法案》很可能会转移人们的视线,而使大家忽略了最根本的问题是建立一个能够保护人民权利的政府[10]。
诚然,联邦党人的担忧是无可厚非的,因为他们为建立这样一个政府付出了很大努力,当然希望在政府建立之初,人民能够更多的关注政府给人民带来的福利。反联邦党人就这一问题回答说,政府的建立并不是自由共和的基石。因为政府是依赖于人民而建立起来的,尤其依赖于人民对政府目的的了解,对政府行为的敏锐的审查以及他们抵制政府对他们本身及其同胞的侵害的决心。在宪法的开头对个人自由的具体权利进行申明实际上会使人民对政府的依恋得到强化,从而也使共和政府得到强化[11]。
笔者认为,反联邦党人的理由是比较充分的,因为联邦政府是依赖人民对权利的理解以及他们保护自己权利的意志而建立,也就是说,联邦政府所真正依赖的是每个公民的共和美德。共和美德要求人们具有一定程度的公共精神并了解政府的目标、积极关注并参与政治生活,这既是每个人的权利也是每个人的义务。失去了共和美德,代议制无法运行良好,政府也就无法建立。
在这里,新闻自由正是获得与保持共和美德的途径。如果没有新闻自由,如前所述,一个没有监督的政府难免会肆意行使权力从而侵犯公民个人权利,而此时的公民因为看不到任何批评政府的报道,所以当这种侵害没有严重到一定程度时,他们不认为自己的权利已经受到侵害,这样他们维护自身权利的意识会慢慢减弱。此外,由于见诸报端的永远都是对政府执政的赞扬报导,当公民对这些赞扬的报导已经麻木的时候,他们对政府执政的关心和对政府目标的了解也会渐渐减少,此时共和美德也就随之不见。由此可见,新闻自由为维护共和美德这一政府得以建立的基石而创造了条件。
三、新闻自由之争的核心——有限政府的建立问题
从更深一层的角度看有关新闻自由的争论,就会发现两党争论的本质是有限政府(Limited government)的建立问题即为了保障公民权利,是否应对政府权力进行限制的问题。
联邦党人认为在公民权利这一领域内,没有必要建立有限政府,因为“有限政府”这一表述就有问题。联邦政府的建立方式是将个人基本权利保留给人民,也就是说,人民没有明确授予联邦政府的权利都当然地保留在人民这边,那么以这种方式所建立的政府只能对在其授权范围内的权利进行限制,而针对公民已保留的权利根本无限制可言,因此“为了保障公民权利,而要对政府权力进行限制”这一论断略显荒谬。
笔者认为,联邦党人的观点有两点缺陷:第一,联邦党人没有关注前文所说的“隐含权力”问题;第二,联邦党人没有注意到市场经济的发展必然会带来不平等,从而使得社会中的强者更加放纵地去追逐利益。在没有固定的原则将政府的利益和人民的利益区分开的情况下,执政者们作为社会中的强者,掌握更多的资源,所以他们更容易变得野心勃勃从而去滥用权力,这就产生了道德危机。当道德危机在执政者中间蔓延时,公民的权利就将受到很大的威胁,而当政府的行为已经严重危害到公民基本权利时,由于没有宪法上的救济手段,公民只能实行自卫,这时革命将会爆发,而政府也很有可能被推翻。自卫在这里之所以具有正当性是因为宪法约束人民行为的前提是联邦政府不能侵害公民的基本权利,所以一旦联邦政府对公民基本权利实施严重侵害,那么人民完全可以不履行遵守宪法的义务。
所以,如果仔细推敲联邦党人的观点,就会发现他们的论断是有纰漏的。
反联邦党人对建立有限政府持支持态度,他们认为这是非常重要的。有一位反联邦党人这样写道,“我认为,一个国家的自由取决于对政府權力的限制,并在正义原则的基础上来建立这些限制。”[12]不过,联邦党人指出反联邦党人这一观点有逻辑上的错误。所谓对政府的限制实际上也就是公民的权利的保留,而联邦政府正是以人民基本权利的保留为前提而建立起来的,既然联邦政府已经得以建立,也就是说人民权利已经得到保留了。因此权利保留作为政府建立的前提,无论它是多么重要,一个国家的自由都不应取决于此。
就反联邦党人的观点,笔者认为它是存在逻辑问题的,但是不能因为这点就否认限制政府权力的重要性。像联邦党人所认为的那样,政府建立的基础是社会契约。这个设想很好,可是当道德危机在政府官员中蔓延时,执政者们就很有可能为了一己私欲而侵害公民保留的那些基本权利。而如果将这些基本权利在具有最高效力的联邦宪法中进行申明,那么公民维权的意识便会加强,对政府的监督力度也会增加,这在某种程度上会减小道德危机出现的可能,即使道德危机出现,人民还可以诉诸宪法寻求救济,而不至于依靠革命来解决。相反,如果不在宪法中做权利提示,那么,整个政府就会面临被革命推翻的危险。
由此可见,在联邦宪法中做新闻自由的权利提示是相当必要的,它会使民众认识到批评政府是可行的,从而使他们更多的去关心政府执政。这样,一方面他们获得了共和美德,另一方面政府也因强有力的监督而不敢去轻易侵犯个人权利。
当然,笔者也认为,仅对新闻自由做权利宣告,而没有相应的措施作为辅佐,并不能充分保障美国新闻自由。但是由于宪法的宏观性,我们不能把有关保障新闻自由的具体措施列入宪法。关于对新闻自由的具体保障措施,笔者认为,还要依赖于联邦法院对联邦宪法的种种解释来加以规定。实际上,从“吉特洛诉纽约案(Gitlow. v. New York) [13]”使《宪法第一修正案》的适用范围扩大到州,到“纽约时报诉沙利文(New York Times Co. v. Sullivan)”[14]案确立了实际恶意原则,美国的历史也告诉我们,美国的新闻自由正是依赖于对《权利法案》的种种解释而不断发展壮大的。
四、结 语
有关美国新闻自由入憲的争论一直贯穿于制宪会议始末,虽然联邦党人在制宪会议上占了上峰,但是,最初的联邦宪法由于没有申明公民基本权利而具有根本性缺陷,反联邦党人抓住了联邦宪法这一缺陷并联合舆论的力量,坚持在联邦宪法中申明新闻自由的权利,最终他们取得了胜利。
如果说联邦宪法是联邦党人的遗产,那么权利法案就是反联邦党人的遗产[15]。经过笔者以上的分析,联邦党人有关反对新闻自由入宪的理论是不成立的,新闻自由的功能是对政府进行有效的监督,从而防止政府权力扩张危及到公民权利,它使公民权利得到保障,为在公民权利这一领域,建立有限政府创造了条件。因此将新闻自由列入美国联邦宪法是具有正当性的,可以说,在这场战役中,反联邦党人的胜利标志着美国民主制度的真正建立,新闻自由也正是美国宪政的基石。
参考文献:
[1] (美)梅利尔•D•彼得森. 刘祚昌译. 杰斐逊集(下)[M]. 北京:三联书店, 1993:1325.
[2] 有关曾格案案情见John Peter Zenger,James Alexander,Stanley Nider Katz,etal.A brief narrative of the case and trial of John Peter Zenger, printer of the New York weekly journal[M]. Cambridge, Mass. Belknap Press of Harvard University, 1963.
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[9] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:126-127.
[10] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:129.
[11] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:129.
[12] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:126.
[13] Gitlow .v. New York 268 U.S.652.45 S.Ct.625.69 L.Ed.1138, 1925.
[14] New York Times Co. v. Sullivan,376 U.S. 254, 1964.
[15] (美)赫伯特•J•斯托林.汪庆华译.反联邦党人赞成什么[M].北京:北京大学出版社,2006:121.