论文部分内容阅读
所谓突发事件，根据2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难，公共卫生事件和社会安全事件。在西方国家将其称为“危机”。近年来国际范围内的突发事件愈加频繁：炭疽病毒、寨卡病毒、禽流感等大范围流行，印度鼠役、英国疯牛病、9·11恐怖袭击，巴黎地铁恐怖袭击等不一而足。在国内，从上世纪60年代的血吸虫病到90年代的甲肝，从2002年的禽流感到2003年的“非典”，从云南火车站的恐怖袭击到2015年的天津滨海新区爆炸案，还有台风、洪水、泥石流等自然灾难等，在新闻、网络和自媒体的狂轰滥炸下，一次次都冲击人们的视觉及听觉。近年来，最严重的莫过于天津化学危险品爆炸案。
根据中央电视台的报道以及《8·12天津爆炸案事故调查报告》[1]公布：2015年8月12日23点30分，位于天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生因火灾引发的化学品爆炸事故，事故造成了地面建筑物及大量民居的破坏，同时，事故还造成了包括消防人员、公安、居民165人的死亡、8人失踪的严重结果。
事故发生后，天津市各级政府启动了应急预案，动用了武警、消防、医护等大量的力量进行救治，但事件仍然给事件的当事人造成了难以弥补的痛苦，也给企业、社会、国家造成了极大损失。2015年8月18日评机机构惠誉指出：截止2015年8月18日，爆炸导致门窗受损的居民户为17000户，779家商户受损，304幢建筑物损毁，12428辆商品汽车和7533个商品集装箱被大火吞噬。财产直接损失约68亿元人民币。惠誉警告，爆炸导致的保险损失可能高达15亿美元。而其它间接经济损失数以千亿计。
尽管国务院调查组认定“8·12”天津港爆炸为一起特大安全责任事故，但其作为突发的社会危险安全事件其影响是深远的。经济学家估算的是突发事件的经济成本效益。而分析诸如天津爆炸案等突发事件的法律成本，对于完善突发事件的法律完善改革，增强民众的危机应对意识以及政府的社会管理具有现实意义。
所谓突发事件的法律成本是指所有突发事件在法律领域造成的经济成本和信心成本。“经济成本包括会计成本和机会成本，会计成本包括突发事件发生后，政府投入的人力、物力、资金、工具等显性成本。机会成本指为了得到需要的结果而必须放弃的所有东西。”[2]机会成本则包括隐性的政治成本、社会成本、信心成本。前者指国家机关包括立法、执行、司法在预防、管理、救治突发事件过程中投入的人员、资金、工具、时间等显性成本，又称为硬成本。而民众对相关法律、法规以及政府管理、救治的信赖度和安全度的降低而造成的成本，又称为软成本。
实际上，在突发事件的“后危机”时期，其法律成本无论软或硬都会增加而不是减少，因为在突发事件刚发生时期，一些无暇顾及的事件会逐渐显现，大量的人身损害赔偿、财产赔偿、精神赔偿案件会导致法律成本的上升。同时，由于政府行为不当，不作为引发的行政诉讼，因合同延误履行或不能履行引发的经济诉讼等等，其远期的法律成本也会增加。
一、硬成本 即与突发事件相联系产生的立法、执法和司法成本
（一）立法成本
人大、政府制订法律、法规，是要花费很高的经济、时间、机会等成本的。以人大立法为例，人大立法的正常程序要经过法律议案的提出，人大会议的审议，各代表团审议，专门委员会审议、提出审议结果报告和法律草案修改稿，列入会议议程、交付表决、提出修改稿、提出法律草案表决稿、表决、通过、签署主席令等十几个程序，如此繁杂的程序下花费的经济成本可见一斑。具体来说，突发事件及危机所造成的立法成本如下：
1.立法的失效与重复立法的成本。类似“8·12”天津爆炸案或共它自然灾害、公共卫生等突发事件具有突发性，不可预测性及强大的破坏性，是对一个国家固有法律体系，尤其是成文法国家旧有法律体系的考验。一个国家所面对的法律传统、法律原则、法律文化以及立法技术的成熟与否、立法者所具有的法律良心及法律知识是否具有前瞻性、灵活性以及国内的政策、法律环境都是决定应急状态下法律质量高低的试金石。如果由于各种因素立法有空白点或者立法失效或者一事一法，则使法律失效或普遍性荡然无存。立法成本及效用也会因为法律的“重复建设”而大幅增加。
2.已有法律内在冲突带来的成本。突发事件的类型不同，时间不同、轻重重度不同，随着社会需要和科学技术的广泛应用，新类型的突发事件会涌现，例如核泄漏、核燃料处理等，旧有的法律与新立法之间由于立法者的疏忽大意会导致冲突，面对突发事件的处理会“各抒己见”例如，针对“8·12”天津爆炸案，適用法律到底是按爆炸还是按化学危险品的法律适用，适法者莫衷一是，导致应急救治成本增加，贻误战机而成本上升。也会因为认识不清导致法律的冲突成本。
3.监督成本。针对许多突发事件中立法部门的表现，有学者认为立法机关“几乎置身事外”[3]无疑，各级人大应该对政府在突发事件中的预防、救治等行为进行监督。并对政府动用公共开支的行为进行专项监督。对公共开支的控制是现代民意机关拥有最高权力的保障，也是保障公共财产不被滥用的民主机制。但是，人大的监督成本在这突发性事件中也是极为高昂的。
4.紧急立法成本。面对突如其来的危机，庞大繁杂的议事程序显得力不从心。当然，强力为之或勉力为之，非为不能，只是成本和效益不相协调，代价过于高昂。试想，危机突然爆发要求立法者在立法上迅速反应，打破正常工作程序，这将付出大量的决策成本、时间成本和机会成本。
（二）执法成本
1.执法机关执法本身的成本。任何行政、法律强制措施的实施都要付出高昂代价和成本。突发事件的瞬间爆发，除了日常公共行政管理发挥巨大功能外，执法机关、政府这个庞大机器必须快速运转，而运转成本是高昂的。“8·12”天津爆炸案发生后，爆炸区域警力24小时值班，安保巡逻；天津市政府动用了公安、武警甚至军队的力量；还有爆炸引发的海洋、城市水等环境灾难导致环保部门的预警、监测；包括社会治安的暂时混乱导致警力增加。如此等等，这一切所花费的物力、财力比平时大幅增加，有些政府官员受“防治不力”舆论的影响，甚至花费更高代价来强行推行“有效益”的救治政策。都是执法成本增加的可能因素。 2.政府机关的责任成本。《危险化学品安全管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规中，法律责任中主要是针对政府部门和官员未履行法定职责的责任规定。人事部和监察部加大了监督政府部门和官员的力度。对突发事件发生后，政府职权部门有法不依有禁不止，推诿扯皮，不服从指挥而贻误救灾的；对思想上不重视，措施不落实的单位责任人，要么开除、要么降职，对造成严重后果的，要给予法律严惩。[4]如果政府隐瞒信息、虚报、瞒报信息者在受到行政惩罚的同时，是否也要追究法律责任呢？现代法治观念给出的答案是肯定的。“问责式”政府的“责”，不仅是行政责任，当然还包括法律责任。在追究政府官员法律责任的诉讼中，必然导致法律成本放大。具体说，政府机关及官员的责任成本分两种：第一，在处理突发事件过程中，如果政府官员违法越权、非法、滥权给公民和社会造成巨大损害，致社会管理的正常秩序发生偏差，生活链条被打断，造成社会财富灭失，分配不正常都直接产生管理的责任成本。第二，面对危机，虽然政府履行了法定职责，依法行政，但却保护了一个较小利益却损害了一个较大利益而给社会、公民造成巨大损失的。同时也会产生巨大管理责任成本。正象“8·12”爆炸案的调查报告中所述：“有人贪赃枉法。天津市涉及瑞海公司行政许批的交通运输部门，没有严格执行国家和地方的法律法规工作规定，甚至与企业串通，以批复形式替代许可，行政许可形同虚设。在人情、关系和利益面前，玩忽职守、权钱交易、暗箱操作的腐败行为，才导致了瑞海公司长期经营。”导致灾难发生。
3.行政不公开的信息成本。信息闭塞、虚假，某些政府部门人为的虚报瞒报，新闻媒体不真实的报道导致信息的不对称，原本应该知道的信息不被人知道，少数人知道的信息多数人不知道，小道消息、谣言漫天飞，由此造成公民个人、企业、事业单位和各机构组织高昂的突发事件避谣或澄清的信息成本。传统的公共行政管理是建立在政府对信息垄断的基础上，所谓“刑不可测，则威不可知“，但是，现代社会治理离不开公众的参与（关乎民主），政务的公开（有利监督）。一些学者指出，天津爆炸后，最为人诟病的并不是”8·12“天津爆炸案本身，而是政府对案件有意无意的隐瞒。由于信息的阻断，使得公众和社会为此付出的代价不可计数，而且在国际上对我国的形象造成了严重损害后果，造成了国外媒体率先报道国内新闻的不正常情况。从这个角度来说，对外形象损失的政治成本远非经济利益所能涵盖。
（三）司法成本
1.危机导致诉讼的大量增加，进尔形成事件当事人的诉讼成本。主要为诉讼费用、律师费用、时间利益、机会成本等造成的成本。可以想象，爆炸导致的人员死亡、失踪；商品的损毁、灭失；建筑物的倒塌；环境灾难导致的疾病、死亡以及由此导致产生的社会生活链条中断（包括医务人员社会大众涉及国家抚恤、侵权赔偿、死者父母赡养、子女抚养、遗产继承合同中断或履行）等。诉讼主体患者、医院、传播者、政府、新闻部门及突发事件中的社会公众等。这些官司花费的经济成本、时间成本和机会成本难以估量。
2.还有在危机过后，司法部门必然面对大量的危机时候暂时压抑下来的纠纷，这就要求司法部门在较短时间内处理大量增加的案件，短时间内投入大量的力、物力、财力解决纠纷而成为危机的司法成本，这是和公民诉讼增加的司法成本相一致的。换言之，公民的诉讼成本和司法运作成本是危机导致的司法成本“一个硬币”的两面。
3.在未来人类社会生活中，新类型的突发事件会不断增加，这就要求司法者主动去发现其应该所属类型的法律。司法者必须一改机械司法、被动司法的思维，积极、主动地将实然（发生的案件事实）的特征与应然（刑事法律）的类型对应起来。但是“发现法律”并不是一个简单的过程，尤其是针对一些不典型的行为，要与法律的规定“对号入座”并非易事，这势必要求司法人员提高法律思维水平、法律素质，而这正是司法部门应付危机事件的必要成本。由此导致法制教育成本、司法人员的培训成本、司法改革成本、讨论司法的公正与效率等问题的成本上升。
二、软成本。即不依法行政或法律制度的缺失导致的公众信心降低带来的成本
（一）突发事件造成的对公共管理是否谨守依法行政原则的信心成本
虽然政府的社会公共管理在“8·12”天津爆炸案中可谓居功甚伟。从新闻媒体中，我国政府强大的社会动员能力和救治能力得到充分展现。但批评的声音也从未平息。特别是有法不依、执法不严，贪赃枉法、与企业串通违规审批化学危险吕的仓储、经营，对公安机关不检察、交通部门不监管的行政不作为行为充满愤怒和失望。有关部门排查时进行歧视性对待，或对现场进行强制隔离等，看似政府高效处理危机的同时，违法、侵权、以及文件替代法，以个人替代法的不良行為也有发生，该执法成本看似又快又低，但是在现代法治的背景下，这种牺牲法治原则、侵犯人权的做法实质上是要付出极高的成本的。换言之，政府以较低的经济成本、较少的时间成本直接导致了公众很高的信心成本，导致政府信誉度的降低，公权力的公信力降低，使社会公众对效率和公平的关系重新审视。如果公众认为政府没有依法行政，那么，政府的行为就是舍本逐末。保护人民权利的目的手段化，在经济效益作为参照系的框架下，这样必将导致更高的经济成本、效率成本，长远来看，得不偿失。
红头文件满天飞，以政策代替法律，以权力压制权利，这种不良影响的消减或与泯灭必将持续很长一段时间。公民对政府行政效力、对公共行政管理公平性的认可同样需要一个相当长的过程。从这个方面说，政府的执法成本在危机面前代价高昂。
（二）法制不完善对社会造成的信心成本
此次危机中，宪法规定的基本人权没有被凸显，反而被忽视。从本质上讲，行使国家紧急权的基本出发点是履行国家保障人权的义务。应把限制行为限定为有限的“手段”，不能把手段目的化，应保持紧急权的正当性基础。有学者认为，宪政是指政府按照宪法运行并接受宪法制约的一种法治状态；这种统治必须局限于人民同意授予其的权力和为了人民同意的目标。它包括：政府的构成应当以宪法和法律规定为根据；政府应当按照宪法和法律的规定的权限和程序运行；政府应当受宪法的制约；政府应当是一个对人民负责的政府。从这次危机来看，我国宪政建设明显滞后，集中反映在依法行政对制度有效性的怀疑对制度信利的忽视。对法律制度权威认识度的降低，都会给法律信仰和法律权威造成极大的信心成本。 （三）危机给未来制度设计造成的信心成本
如前所述，公民对政府本身建构的制度、对行政效力、依法行政、政府公平处理突发事件的信誉度降低的同时，也对法律本身的权威产生怀疑，危机带来的这些信心成本勢必影响公众对未来制度的预期和关怀。而公众对制度的信誉、信赖、认知、认同最终形成运行制度的信心基础。危机的爆发，使公众有时间冷静反思既定规则、政府行为，在信心受挫后，其必然对未来制度设计怀疑和不信任、踌躇不前，从这个方面说，危机对公民信心的影响直指未来。这种无形的信心成本，从某种程度上来说，比有形的经济等成本更难加以弥补。
三、反思
为什么突发事件会带来如此高的法律成本？产生高成本的原因是什么？这是这次惨痛教训之后最应反思的。
（一）制度的缺乏。
相关法律制度的缺失，致使政府各职能部门在发事件的管理中互相推诿；没有一套化学危险品的定期预警机制、信息公开机制、国际援助制度。而我们的政府就以此为契机，建立一套应对突发事件的包括立法、执法、公共卫生、医疗服务和应急应对在内的多领域的综合、联动协作系统，从而形成一个类似于美国（CDC.MMRS）那样有效率的防治体系。好的制度能创造效益，降低成本。
（二）人治的传统
虽然有“非典”等卫生公共危机事件的前车之鉴，但有些政府官员仍然采取长期延用的官僚风气，惯性思维，只求对上负责，报喜不报忧，更多考虑的是自己头顶上的乌沙帽，在“大局”“稳定”等幌子下，敷衍塞责，互相扯皮，甚至临阵脱逃。因此，突发事件中人为因素是导致成本高昂的因素之一，正是人治理念和旧有的管理模式造成社会公众对制度信赖度的降低。
分析突发事件的法律成本，促使我们反思、警醒。如果死亡、痛苦、不幸以及巨大的经济成本和法律成本能成为社会走向法制、民主、安全的助推器，并最终成为社会文明、进步、安全的必要成本，成为国人“纠错”式前行中的经验，那么，付出这些成本也是国人的福祉之一。（作者单位为西北政法大学传媒学院）
注释：
[1]凤凰资讯，2015年12月1日.
[2][美]曼昆《经济学》北京大学出版社1999年版，第275页.
[3]程洁：“防治非典需要人大行使职权”，《焦点法评论》2003年6月25日.
[4]“8·12“调查报告，凤凰讯2015年8月20日.
根据中央电视台的报道以及《8·12天津爆炸案事故调查报告》[1]公布：2015年8月12日23点30分，位于天津市滨海新区天津港的瑞海公司危险品仓库发生因火灾引发的化学品爆炸事故，事故造成了地面建筑物及大量民居的破坏，同时，事故还造成了包括消防人员、公安、居民165人的死亡、8人失踪的严重结果。
事故发生后，天津市各级政府启动了应急预案，动用了武警、消防、医护等大量的力量进行救治，但事件仍然给事件的当事人造成了难以弥补的痛苦，也给企业、社会、国家造成了极大损失。2015年8月18日评机机构惠誉指出：截止2015年8月18日，爆炸导致门窗受损的居民户为17000户，779家商户受损，304幢建筑物损毁，12428辆商品汽车和7533个商品集装箱被大火吞噬。财产直接损失约68亿元人民币。惠誉警告，爆炸导致的保险损失可能高达15亿美元。而其它间接经济损失数以千亿计。
尽管国务院调查组认定“8·12”天津港爆炸为一起特大安全责任事故，但其作为突发的社会危险安全事件其影响是深远的。经济学家估算的是突发事件的经济成本效益。而分析诸如天津爆炸案等突发事件的法律成本，对于完善突发事件的法律完善改革，增强民众的危机应对意识以及政府的社会管理具有现实意义。
所谓突发事件的法律成本是指所有突发事件在法律领域造成的经济成本和信心成本。“经济成本包括会计成本和机会成本，会计成本包括突发事件发生后，政府投入的人力、物力、资金、工具等显性成本。机会成本指为了得到需要的结果而必须放弃的所有东西。”[2]机会成本则包括隐性的政治成本、社会成本、信心成本。前者指国家机关包括立法、执行、司法在预防、管理、救治突发事件过程中投入的人员、资金、工具、时间等显性成本，又称为硬成本。而民众对相关法律、法规以及政府管理、救治的信赖度和安全度的降低而造成的成本，又称为软成本。
实际上，在突发事件的“后危机”时期，其法律成本无论软或硬都会增加而不是减少，因为在突发事件刚发生时期，一些无暇顾及的事件会逐渐显现，大量的人身损害赔偿、财产赔偿、精神赔偿案件会导致法律成本的上升。同时，由于政府行为不当，不作为引发的行政诉讼，因合同延误履行或不能履行引发的经济诉讼等等，其远期的法律成本也会增加。
一、硬成本 即与突发事件相联系产生的立法、执法和司法成本
（一）立法成本
人大、政府制订法律、法规，是要花费很高的经济、时间、机会等成本的。以人大立法为例，人大立法的正常程序要经过法律议案的提出，人大会议的审议，各代表团审议，专门委员会审议、提出审议结果报告和法律草案修改稿，列入会议议程、交付表决、提出修改稿、提出法律草案表决稿、表决、通过、签署主席令等十几个程序，如此繁杂的程序下花费的经济成本可见一斑。具体来说，突发事件及危机所造成的立法成本如下：
1.立法的失效与重复立法的成本。类似“8·12”天津爆炸案或共它自然灾害、公共卫生等突发事件具有突发性，不可预测性及强大的破坏性，是对一个国家固有法律体系，尤其是成文法国家旧有法律体系的考验。一个国家所面对的法律传统、法律原则、法律文化以及立法技术的成熟与否、立法者所具有的法律良心及法律知识是否具有前瞻性、灵活性以及国内的政策、法律环境都是决定应急状态下法律质量高低的试金石。如果由于各种因素立法有空白点或者立法失效或者一事一法，则使法律失效或普遍性荡然无存。立法成本及效用也会因为法律的“重复建设”而大幅增加。
2.已有法律内在冲突带来的成本。突发事件的类型不同，时间不同、轻重重度不同，随着社会需要和科学技术的广泛应用，新类型的突发事件会涌现，例如核泄漏、核燃料处理等，旧有的法律与新立法之间由于立法者的疏忽大意会导致冲突，面对突发事件的处理会“各抒己见”例如，针对“8·12”天津爆炸案，適用法律到底是按爆炸还是按化学危险品的法律适用，适法者莫衷一是，导致应急救治成本增加，贻误战机而成本上升。也会因为认识不清导致法律的冲突成本。
3.监督成本。针对许多突发事件中立法部门的表现，有学者认为立法机关“几乎置身事外”[3]无疑，各级人大应该对政府在突发事件中的预防、救治等行为进行监督。并对政府动用公共开支的行为进行专项监督。对公共开支的控制是现代民意机关拥有最高权力的保障，也是保障公共财产不被滥用的民主机制。但是，人大的监督成本在这突发性事件中也是极为高昂的。
4.紧急立法成本。面对突如其来的危机，庞大繁杂的议事程序显得力不从心。当然，强力为之或勉力为之，非为不能，只是成本和效益不相协调，代价过于高昂。试想，危机突然爆发要求立法者在立法上迅速反应，打破正常工作程序，这将付出大量的决策成本、时间成本和机会成本。
（二）执法成本
1.执法机关执法本身的成本。任何行政、法律强制措施的实施都要付出高昂代价和成本。突发事件的瞬间爆发，除了日常公共行政管理发挥巨大功能外，执法机关、政府这个庞大机器必须快速运转，而运转成本是高昂的。“8·12”天津爆炸案发生后，爆炸区域警力24小时值班，安保巡逻；天津市政府动用了公安、武警甚至军队的力量；还有爆炸引发的海洋、城市水等环境灾难导致环保部门的预警、监测；包括社会治安的暂时混乱导致警力增加。如此等等，这一切所花费的物力、财力比平时大幅增加，有些政府官员受“防治不力”舆论的影响，甚至花费更高代价来强行推行“有效益”的救治政策。都是执法成本增加的可能因素。 2.政府机关的责任成本。《危险化学品安全管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规中，法律责任中主要是针对政府部门和官员未履行法定职责的责任规定。人事部和监察部加大了监督政府部门和官员的力度。对突发事件发生后，政府职权部门有法不依有禁不止，推诿扯皮，不服从指挥而贻误救灾的；对思想上不重视，措施不落实的单位责任人，要么开除、要么降职，对造成严重后果的，要给予法律严惩。[4]如果政府隐瞒信息、虚报、瞒报信息者在受到行政惩罚的同时，是否也要追究法律责任呢？现代法治观念给出的答案是肯定的。“问责式”政府的“责”，不仅是行政责任，当然还包括法律责任。在追究政府官员法律责任的诉讼中，必然导致法律成本放大。具体说，政府机关及官员的责任成本分两种：第一，在处理突发事件过程中，如果政府官员违法越权、非法、滥权给公民和社会造成巨大损害，致社会管理的正常秩序发生偏差，生活链条被打断，造成社会财富灭失，分配不正常都直接产生管理的责任成本。第二，面对危机，虽然政府履行了法定职责，依法行政，但却保护了一个较小利益却损害了一个较大利益而给社会、公民造成巨大损失的。同时也会产生巨大管理责任成本。正象“8·12”爆炸案的调查报告中所述：“有人贪赃枉法。天津市涉及瑞海公司行政许批的交通运输部门，没有严格执行国家和地方的法律法规工作规定，甚至与企业串通，以批复形式替代许可，行政许可形同虚设。在人情、关系和利益面前，玩忽职守、权钱交易、暗箱操作的腐败行为，才导致了瑞海公司长期经营。”导致灾难发生。
3.行政不公开的信息成本。信息闭塞、虚假，某些政府部门人为的虚报瞒报，新闻媒体不真实的报道导致信息的不对称，原本应该知道的信息不被人知道，少数人知道的信息多数人不知道，小道消息、谣言漫天飞，由此造成公民个人、企业、事业单位和各机构组织高昂的突发事件避谣或澄清的信息成本。传统的公共行政管理是建立在政府对信息垄断的基础上，所谓“刑不可测，则威不可知“，但是，现代社会治理离不开公众的参与（关乎民主），政务的公开（有利监督）。一些学者指出，天津爆炸后，最为人诟病的并不是”8·12“天津爆炸案本身，而是政府对案件有意无意的隐瞒。由于信息的阻断，使得公众和社会为此付出的代价不可计数，而且在国际上对我国的形象造成了严重损害后果，造成了国外媒体率先报道国内新闻的不正常情况。从这个角度来说，对外形象损失的政治成本远非经济利益所能涵盖。
（三）司法成本
1.危机导致诉讼的大量增加，进尔形成事件当事人的诉讼成本。主要为诉讼费用、律师费用、时间利益、机会成本等造成的成本。可以想象，爆炸导致的人员死亡、失踪；商品的损毁、灭失；建筑物的倒塌；环境灾难导致的疾病、死亡以及由此导致产生的社会生活链条中断（包括医务人员社会大众涉及国家抚恤、侵权赔偿、死者父母赡养、子女抚养、遗产继承合同中断或履行）等。诉讼主体患者、医院、传播者、政府、新闻部门及突发事件中的社会公众等。这些官司花费的经济成本、时间成本和机会成本难以估量。
2.还有在危机过后，司法部门必然面对大量的危机时候暂时压抑下来的纠纷，这就要求司法部门在较短时间内处理大量增加的案件，短时间内投入大量的力、物力、财力解决纠纷而成为危机的司法成本，这是和公民诉讼增加的司法成本相一致的。换言之，公民的诉讼成本和司法运作成本是危机导致的司法成本“一个硬币”的两面。
3.在未来人类社会生活中，新类型的突发事件会不断增加，这就要求司法者主动去发现其应该所属类型的法律。司法者必须一改机械司法、被动司法的思维，积极、主动地将实然（发生的案件事实）的特征与应然（刑事法律）的类型对应起来。但是“发现法律”并不是一个简单的过程，尤其是针对一些不典型的行为，要与法律的规定“对号入座”并非易事，这势必要求司法人员提高法律思维水平、法律素质，而这正是司法部门应付危机事件的必要成本。由此导致法制教育成本、司法人员的培训成本、司法改革成本、讨论司法的公正与效率等问题的成本上升。
二、软成本。即不依法行政或法律制度的缺失导致的公众信心降低带来的成本
（一）突发事件造成的对公共管理是否谨守依法行政原则的信心成本
虽然政府的社会公共管理在“8·12”天津爆炸案中可谓居功甚伟。从新闻媒体中，我国政府强大的社会动员能力和救治能力得到充分展现。但批评的声音也从未平息。特别是有法不依、执法不严，贪赃枉法、与企业串通违规审批化学危险吕的仓储、经营，对公安机关不检察、交通部门不监管的行政不作为行为充满愤怒和失望。有关部门排查时进行歧视性对待，或对现场进行强制隔离等，看似政府高效处理危机的同时，违法、侵权、以及文件替代法，以个人替代法的不良行為也有发生，该执法成本看似又快又低，但是在现代法治的背景下，这种牺牲法治原则、侵犯人权的做法实质上是要付出极高的成本的。换言之，政府以较低的经济成本、较少的时间成本直接导致了公众很高的信心成本，导致政府信誉度的降低，公权力的公信力降低，使社会公众对效率和公平的关系重新审视。如果公众认为政府没有依法行政，那么，政府的行为就是舍本逐末。保护人民权利的目的手段化，在经济效益作为参照系的框架下，这样必将导致更高的经济成本、效率成本，长远来看，得不偿失。
红头文件满天飞，以政策代替法律，以权力压制权利，这种不良影响的消减或与泯灭必将持续很长一段时间。公民对政府行政效力、对公共行政管理公平性的认可同样需要一个相当长的过程。从这个方面说，政府的执法成本在危机面前代价高昂。
（二）法制不完善对社会造成的信心成本
此次危机中，宪法规定的基本人权没有被凸显，反而被忽视。从本质上讲，行使国家紧急权的基本出发点是履行国家保障人权的义务。应把限制行为限定为有限的“手段”，不能把手段目的化，应保持紧急权的正当性基础。有学者认为，宪政是指政府按照宪法运行并接受宪法制约的一种法治状态；这种统治必须局限于人民同意授予其的权力和为了人民同意的目标。它包括：政府的构成应当以宪法和法律规定为根据；政府应当按照宪法和法律的规定的权限和程序运行；政府应当受宪法的制约；政府应当是一个对人民负责的政府。从这次危机来看，我国宪政建设明显滞后，集中反映在依法行政对制度有效性的怀疑对制度信利的忽视。对法律制度权威认识度的降低，都会给法律信仰和法律权威造成极大的信心成本。 （三）危机给未来制度设计造成的信心成本
如前所述，公民对政府本身建构的制度、对行政效力、依法行政、政府公平处理突发事件的信誉度降低的同时，也对法律本身的权威产生怀疑，危机带来的这些信心成本勢必影响公众对未来制度的预期和关怀。而公众对制度的信誉、信赖、认知、认同最终形成运行制度的信心基础。危机的爆发，使公众有时间冷静反思既定规则、政府行为，在信心受挫后，其必然对未来制度设计怀疑和不信任、踌躇不前，从这个方面说，危机对公民信心的影响直指未来。这种无形的信心成本，从某种程度上来说，比有形的经济等成本更难加以弥补。
三、反思
为什么突发事件会带来如此高的法律成本？产生高成本的原因是什么？这是这次惨痛教训之后最应反思的。
（一）制度的缺乏。
相关法律制度的缺失，致使政府各职能部门在发事件的管理中互相推诿；没有一套化学危险品的定期预警机制、信息公开机制、国际援助制度。而我们的政府就以此为契机，建立一套应对突发事件的包括立法、执法、公共卫生、医疗服务和应急应对在内的多领域的综合、联动协作系统，从而形成一个类似于美国（CDC.MMRS）那样有效率的防治体系。好的制度能创造效益，降低成本。
（二）人治的传统
虽然有“非典”等卫生公共危机事件的前车之鉴，但有些政府官员仍然采取长期延用的官僚风气，惯性思维，只求对上负责，报喜不报忧，更多考虑的是自己头顶上的乌沙帽，在“大局”“稳定”等幌子下，敷衍塞责，互相扯皮，甚至临阵脱逃。因此，突发事件中人为因素是导致成本高昂的因素之一，正是人治理念和旧有的管理模式造成社会公众对制度信赖度的降低。
分析突发事件的法律成本，促使我们反思、警醒。如果死亡、痛苦、不幸以及巨大的经济成本和法律成本能成为社会走向法制、民主、安全的助推器，并最终成为社会文明、进步、安全的必要成本，成为国人“纠错”式前行中的经验，那么，付出这些成本也是国人的福祉之一。（作者单位为西北政法大学传媒学院）
注释：
[1]凤凰资讯，2015年12月1日.
[2][美]曼昆《经济学》北京大学出版社1999年版，第275页.
[3]程洁：“防治非典需要人大行使职权”，《焦点法评论》2003年6月25日.
[4]“8·12“调查报告，凤凰讯2015年8月20日.