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【摘 要】生态旅游制度自从进入我国之后在短期内得到了迅速的发展，但由于相关的法律制度并不完善，我国的生态旅游呈现出一种不合理的发展态势。为了保持我国生态旅游的可持续发展，实现真正的生态旅游，就必须在深刻理解生态旅游内涵的基础上，进一步完善我国的生态旅游法律制度。我们应在借鉴发达国家生态旅游法律制度已有经验的基础上，构建我国的生态旅游法律保障体系。本文从生态旅游的基本内涵着手，概括了我国生态旅游的现状，分析了我国生态旅游法律制度的不足之处，并进而从法律法规的制定、部门之间的权责关系、法律制度的实施以及法律监督等几个方面，，对于我国生态旅游法律制度的完善提出了几点建议。
【关键词】生态旅游；法律问题；法律制度；可持续发展
文章编号：ISSN1006—656X（2014）03-0049-02
一、生态旅游的内涵及其特征
国际旅游界普遍认为生态旅游的思想起源于20世纪60年代，其雏形是“生态性旅游”，是1965年赫特泽在反思当时文化、教育和旅游的基础上提出的旅游发展思路。在探讨生态旅游的法律制度之前，我们首先应当弄清楚的是到底什么才是我们所说的真正意义上的生态旅游，以及现在我国实际的生态旅游是什么现状，这是我们分析现有法律制度缺失的基础。
（一）生态旅游的概念
生态旅游是以生态学观点和可持续发展思想为指针，以自然生态环境和相关文化区域为场所，为体验、了解、认识、欣赏、研究自然和文化而开展的一种对环境负有真正保护责任的旅游活动。
加拿大环境顾问委员会认为，生态旅游是一种在尊重旅游目的地社区完整性的同时，强调对生态系统保护做出有益贡献的带有自然色彩的旅行。生态旅游协会提出“生态旅游是一种有目的的自然区域旅游，通过旅游，游客可以增进对环境的自然、文化背景理解，同时还给保护区创造一定的经济收益，使自然资源不再是纯粹的保护，也使旅游目的地社区居民多方位受益，促进福利事业的发展”。
（二）生态旅游的特征
生态旅游是一种新型的旅游形式和观念，以保护生物多样性，谋求经济、社会和环境的综合、可持续发展为目的，同时由于我国发展战略和生态环境状况的外在条件要求，生态旅游在内在特质和外在社会选择上成为实现发展经济、保护生物多样性的优选途径。
二、我国生态旅游的发展现状及存在的法律问题
（一）我国生态旅游的发展现状
我国生态旅游的发展还处在初级阶段，改革开放之后，人们的生活水平普遍提高，于是开始走出去纵览祖国的大好山河，同时也成为了为旅游地新的经济增长点，从而带动了旅游业的发展，从旅游景观的开发到旅游线路的设定，到旅行社和游客数量的暴增，都给旅游地的环境带来了极大的压力。人们在享受景观带来的愉悦感的同时，却忽视了对旅游地环境的保护。2006年8月，国家旅游局、国家环保局、建设部在四川九寨沟召开了全国生态旅游现场会。这次会议对我国促进旅游业与环境保护的有机结合，促进生态旅游的发展产生了积极作用。2008年10月，国家旅游局和环境保护部全国生态旅游发展工作会议在大连召开。会议发布了两部门共同编制的《全国生态旅游发展纲要》和《国家生态旅游示范区标准（征求意见稿）》。会议决定，为推进生态旅游精品建设，环境保护部、国家旅游局将联合开展国家公园建设试点工作。
随着经济的不断发展，生态旅游已经成为一个热点问题。我国旅游业发展历史较短，特别是受到经济利益的驱使，当前旅游业的发展模式仍为发展中国家旅游开发模式，人们对旅游与环境之间的关系，尚缺乏科学理解，生态旅游的发展也大多停留在初级阶段。虽然，我国在生态旅游法律制度建设方面虽然取得了一些成就，然而在生态旅游发展迅速的今天，也带来了一系列的问题，要想进一步完善我国的生态旅游制度，必须通过法律手段来进行规制。
（二）我国生态旅游发展中存在的法律问题
由于生态旅游在我国出现的时间较晚等诸多因素，目前，我国尚未出台国家层次的专门政策法规，生态旅游法律制度亦正在逐步建立之中。现有相关主要法律有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等；针对生态旅游的特点而颁布的行政规章有《森林公园管理办法》等，在一定程度上弥补了现有体系形式和内容的不足。同时，目前我国参加的《保护自然与文化遗产公约》、《生物多样性公约》和《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等相关国际公约和条约，一方面加强了生态旅游的国际法保护，另一方面也充实了我国国内法的内容。另外，我国目前的生态旅游法律制度在形式上呈现多层次性，既有全国人大常委会通过的法律，也有国务院及有关行政机关颁布的条例、细则和办法，在范围上，相关法律制度体系如生态旅游管理体制制度、生态旅游环境教育制度等，我国立法均有涉及，但仍存在诸多问题与不足。总体来说，我国现有关于生态旅游的立法尚不成熟，法律保障还不完善且缺乏程序性规定，使得法律保障不易操作，阻碍了生态旅游的良好发展，主要问题表现在以下方面：
1、生态理念迷失、法律缺位现象严重
生态旅游强调的是生态原则、生态理念。然而，我国现在还没有综合性的生态旅游保护法律法规，无论是制定专门的《生态旅游法》还是将“生态旅游”作为《旅游法》中的一章，都是空白。有关生态旅游的一系列问题没有法律作为支撑，各项标准和规范不明，导致生态旅游偏离了生态的轨道，在一定程度上造成无法可依、开发混乱的局面。而与生态旅游资源保护有关的法律法规主要散见于各环境与资源单行要素保护法律及行政法规、部门规章中。生态旅游资源保护法律法规较为松散，缺乏系统性和整体性。在我国生态旅游资源分布相对较集中的区域如：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园等，一般都是具有特定的自然和社会历史特征，且国家采取特别措施加以保护。
2、立法层次低，缺乏权威性和稳定性 迄今为止，中国还没有一部旅游基本法，已经出台的全国性旅游文件都属于行政法规和部门规章，多是一些“暂行条例”、“暂行规定”，其权威性较弱，稳定性也差。不仅如此，我国现行的有关生态旅游的规定过于原则，缺乏具体的规定及配套措施，操作难度大。比如，在旅游规划方面，国家旅游局2000年颁布的《旅游发展规划管理办法》要求，生态旅游规划与我国的城市规划要相协调，由各级旅游局负责协调有关部门将旅游规划纳入国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划等相关规划中，但由于缺乏具体的程序性的落实机制，导致实践中这一要求难以得到落实。
3、管理体制混乱、执法环节薄弱
目前，我国还没有专门的生态旅游执法机构和执法队伍，根据现行相关规定，不同类型的生态旅游区由不同的部门负责。例如，文物部门管理历史文物古迹；宗教部门管理道观寺庙；林业部门管理森林公园和自然保护区等。这使得部门职能和利益交叉，不利于集中统一执法，造成执法不便。同时，又由于生态旅游是一种新型旅游，生态旅游的教育几乎是空白，造成了生态旅游的执法人员专业素质不高，从而不利于其对生态旅游的公正执法，以上两点严重削弱了生态旅游环境行政执法的效力，对旅游区生态环境资源的保护十分不力。
四、完善我国生态旅游制度的思考
目前我国生态旅游的发展不合理，以环境的破坏为代价来换取短期的经济利益，不符合真正意义上的生态旅游的要求。在分析了生态旅游法律制度的缺陷之后，可以从以下几个方面来完善我国的生态旅游法律制度。
（一）健全生态旅游法律体系
1、 确立可持续发展的立法理念
可持续发展是全球性的战略目标，旅游业的发展同样应该遵循这一战略目标。生态旅游的可持续发展必须以旅游资源的可持续、循环开发利用为前提，其发展必须遵循循环经济的发展要求。因此，在今后旅游立法的指导思想上，应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来，将生态理念贯穿立法的始终，这样才能在科学有效地使用旅游资源的同时，改善自然环境和人文环境，确保旅游资源与环境能满足当代人乃至后人的需要，保持生态旅游的可持续发展。
2、制定《旅游基本法》及配套法规与标准
我国至今没有一部法律层面的旅游基本法，这与日益发展的旅游业极不适应，因此当务之急，是借鉴国外先进的生态旅游法律制度，制定我国的《旅游基本法》。在《旅游基本法》中对生态旅游进行重点规范，确立生态旅游的资源评价管理制度、环境影响评价制度、规划制度等基本制度，并可以在此基础上，由国务院相关主管部门协调制定诸如《生态旅游资源开发和管理办法》、《生态旅游区经营管理办法》、《生态旅游区评定办法》等的配套规章制度，以进一步增强法律法规对于生态旅游的针对性和可操作性。同时，还应在符合国际标准的前提下，尽快制定适合我国国情的生态旅游标准，建立生态旅游绿色认证体系，将生态旅游真正纳入法制化道路。
（二）理顺管理关系，强化环境执法
只有生态旅游管理权属界定清楚，才能改变生态旅游管理混乱的局面。考虑到生态旅游大多以自然保护区为依托，生态旅游资源的管理权属可以属于自然保护区管理机关。应当改变由旅游机关管理生态旅游的局面，将生态旅游的管理与经营分开，有关经济收益的方面由旅游机关主管；而有关管理保护自然环境方面则由环保部门主管，两条路线基本是独立的。生态旅游管理机构是纯政府部门非盈利机构，其运转靠预算拨款，收支两条线，真正做到政企分开。
执法是生态旅游法律保障体系中的关键，决定了生态旅游相关法律法规能否切实发挥作用。针对生态旅游的执法问题，首先，应完善生态旅游执法机构并配备专门执法队伍。生态旅游执法机构要统一职能，其任务、权限和责任必须由法律明确规定，执法人员应考核录用、定期培训，确保其具有专业的技能。其次，应落实生态旅游行政执法责任制，严格执法程序并加大生态旅游的行政执法力度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。
（三）建立健全生态旅游社区参与制度
生态旅游的开发存在着资源保护与资源利用之间的矛盾，而社区参与正是解决这一矛盾的最佳途径。当地居民参加生态旅游的建设与经营管理，可使他们从依赖消耗资源维持生活，转向资源的开发和经营管理工作，缓解了当地资源环境的压力。同时，社区居民通过生态旅游的教育功能了解了保护环境资源的价值，这就为生态旅游保护提供了强大的内在动力。然而，我国的生态旅游区多在偏远地区，且社区参与制度尚未建立。当地民众受教育程度普遍偏低，法治意识淡薄，参与环境保护的积极性不高，由于贫穷，一些地区的农民还成为捕杀珍稀动物、滥伐林木、破坏生态的主力军。因此，应尽快建立生态旅游社区参与制度，提高当地民众环境保护的积极性。
参考文献：
[1]陈忠晓，彭建.《生态旅游的内涵辨析》，《桂林旅游高等专科学校学报》.2001（1）.
[2]卢云亭，王建军.生态旅游学.旅游教育出版社，2001（26）.
[3]李晓莉.生态旅游的内涵及发展原则.广州大学学报（综合版），2000，（1）.
[4]张帆.社区参与在生态旅游管理中的作用.环境科学与管理，2007，（3）.
【关键词】生态旅游；法律问题；法律制度；可持续发展
文章编号：ISSN1006—656X（2014）03-0049-02
一、生态旅游的内涵及其特征
国际旅游界普遍认为生态旅游的思想起源于20世纪60年代，其雏形是“生态性旅游”，是1965年赫特泽在反思当时文化、教育和旅游的基础上提出的旅游发展思路。在探讨生态旅游的法律制度之前，我们首先应当弄清楚的是到底什么才是我们所说的真正意义上的生态旅游，以及现在我国实际的生态旅游是什么现状，这是我们分析现有法律制度缺失的基础。
（一）生态旅游的概念
生态旅游是以生态学观点和可持续发展思想为指针，以自然生态环境和相关文化区域为场所，为体验、了解、认识、欣赏、研究自然和文化而开展的一种对环境负有真正保护责任的旅游活动。
加拿大环境顾问委员会认为，生态旅游是一种在尊重旅游目的地社区完整性的同时，强调对生态系统保护做出有益贡献的带有自然色彩的旅行。生态旅游协会提出“生态旅游是一种有目的的自然区域旅游，通过旅游，游客可以增进对环境的自然、文化背景理解，同时还给保护区创造一定的经济收益，使自然资源不再是纯粹的保护，也使旅游目的地社区居民多方位受益，促进福利事业的发展”。
（二）生态旅游的特征
生态旅游是一种新型的旅游形式和观念，以保护生物多样性，谋求经济、社会和环境的综合、可持续发展为目的，同时由于我国发展战略和生态环境状况的外在条件要求，生态旅游在内在特质和外在社会选择上成为实现发展经济、保护生物多样性的优选途径。
二、我国生态旅游的发展现状及存在的法律问题
（一）我国生态旅游的发展现状
我国生态旅游的发展还处在初级阶段，改革开放之后，人们的生活水平普遍提高，于是开始走出去纵览祖国的大好山河，同时也成为了为旅游地新的经济增长点，从而带动了旅游业的发展，从旅游景观的开发到旅游线路的设定，到旅行社和游客数量的暴增，都给旅游地的环境带来了极大的压力。人们在享受景观带来的愉悦感的同时，却忽视了对旅游地环境的保护。2006年8月，国家旅游局、国家环保局、建设部在四川九寨沟召开了全国生态旅游现场会。这次会议对我国促进旅游业与环境保护的有机结合，促进生态旅游的发展产生了积极作用。2008年10月，国家旅游局和环境保护部全国生态旅游发展工作会议在大连召开。会议发布了两部门共同编制的《全国生态旅游发展纲要》和《国家生态旅游示范区标准（征求意见稿）》。会议决定，为推进生态旅游精品建设，环境保护部、国家旅游局将联合开展国家公园建设试点工作。
随着经济的不断发展，生态旅游已经成为一个热点问题。我国旅游业发展历史较短，特别是受到经济利益的驱使，当前旅游业的发展模式仍为发展中国家旅游开发模式，人们对旅游与环境之间的关系，尚缺乏科学理解，生态旅游的发展也大多停留在初级阶段。虽然，我国在生态旅游法律制度建设方面虽然取得了一些成就，然而在生态旅游发展迅速的今天，也带来了一系列的问题，要想进一步完善我国的生态旅游制度，必须通过法律手段来进行规制。
（二）我国生态旅游发展中存在的法律问题
由于生态旅游在我国出现的时间较晚等诸多因素，目前，我国尚未出台国家层次的专门政策法规，生态旅游法律制度亦正在逐步建立之中。现有相关主要法律有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《风景名胜区管理暂行条例》等；针对生态旅游的特点而颁布的行政规章有《森林公园管理办法》等，在一定程度上弥补了现有体系形式和内容的不足。同时，目前我国参加的《保护自然与文化遗产公约》、《生物多样性公约》和《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等相关国际公约和条约，一方面加强了生态旅游的国际法保护，另一方面也充实了我国国内法的内容。另外，我国目前的生态旅游法律制度在形式上呈现多层次性，既有全国人大常委会通过的法律，也有国务院及有关行政机关颁布的条例、细则和办法，在范围上，相关法律制度体系如生态旅游管理体制制度、生态旅游环境教育制度等，我国立法均有涉及，但仍存在诸多问题与不足。总体来说，我国现有关于生态旅游的立法尚不成熟，法律保障还不完善且缺乏程序性规定，使得法律保障不易操作，阻碍了生态旅游的良好发展，主要问题表现在以下方面：
1、生态理念迷失、法律缺位现象严重
生态旅游强调的是生态原则、生态理念。然而，我国现在还没有综合性的生态旅游保护法律法规，无论是制定专门的《生态旅游法》还是将“生态旅游”作为《旅游法》中的一章，都是空白。有关生态旅游的一系列问题没有法律作为支撑，各项标准和规范不明，导致生态旅游偏离了生态的轨道，在一定程度上造成无法可依、开发混乱的局面。而与生态旅游资源保护有关的法律法规主要散见于各环境与资源单行要素保护法律及行政法规、部门规章中。生态旅游资源保护法律法规较为松散，缺乏系统性和整体性。在我国生态旅游资源分布相对较集中的区域如：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园等，一般都是具有特定的自然和社会历史特征，且国家采取特别措施加以保护。
2、立法层次低，缺乏权威性和稳定性 迄今为止，中国还没有一部旅游基本法，已经出台的全国性旅游文件都属于行政法规和部门规章，多是一些“暂行条例”、“暂行规定”，其权威性较弱，稳定性也差。不仅如此，我国现行的有关生态旅游的规定过于原则，缺乏具体的规定及配套措施，操作难度大。比如，在旅游规划方面，国家旅游局2000年颁布的《旅游发展规划管理办法》要求，生态旅游规划与我国的城市规划要相协调，由各级旅游局负责协调有关部门将旅游规划纳入国土规划、土地利用总体规划、城市总体规划等相关规划中，但由于缺乏具体的程序性的落实机制，导致实践中这一要求难以得到落实。
3、管理体制混乱、执法环节薄弱
目前，我国还没有专门的生态旅游执法机构和执法队伍，根据现行相关规定，不同类型的生态旅游区由不同的部门负责。例如，文物部门管理历史文物古迹；宗教部门管理道观寺庙；林业部门管理森林公园和自然保护区等。这使得部门职能和利益交叉，不利于集中统一执法，造成执法不便。同时，又由于生态旅游是一种新型旅游，生态旅游的教育几乎是空白，造成了生态旅游的执法人员专业素质不高，从而不利于其对生态旅游的公正执法，以上两点严重削弱了生态旅游环境行政执法的效力，对旅游区生态环境资源的保护十分不力。
四、完善我国生态旅游制度的思考
目前我国生态旅游的发展不合理，以环境的破坏为代价来换取短期的经济利益，不符合真正意义上的生态旅游的要求。在分析了生态旅游法律制度的缺陷之后，可以从以下几个方面来完善我国的生态旅游法律制度。
（一）健全生态旅游法律体系
1、 确立可持续发展的立法理念
可持续发展是全球性的战略目标，旅游业的发展同样应该遵循这一战略目标。生态旅游的可持续发展必须以旅游资源的可持续、循环开发利用为前提，其发展必须遵循循环经济的发展要求。因此，在今后旅游立法的指导思想上，应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来，将生态理念贯穿立法的始终，这样才能在科学有效地使用旅游资源的同时，改善自然环境和人文环境，确保旅游资源与环境能满足当代人乃至后人的需要，保持生态旅游的可持续发展。
2、制定《旅游基本法》及配套法规与标准
我国至今没有一部法律层面的旅游基本法，这与日益发展的旅游业极不适应，因此当务之急，是借鉴国外先进的生态旅游法律制度，制定我国的《旅游基本法》。在《旅游基本法》中对生态旅游进行重点规范，确立生态旅游的资源评价管理制度、环境影响评价制度、规划制度等基本制度，并可以在此基础上，由国务院相关主管部门协调制定诸如《生态旅游资源开发和管理办法》、《生态旅游区经营管理办法》、《生态旅游区评定办法》等的配套规章制度，以进一步增强法律法规对于生态旅游的针对性和可操作性。同时，还应在符合国际标准的前提下，尽快制定适合我国国情的生态旅游标准，建立生态旅游绿色认证体系，将生态旅游真正纳入法制化道路。
（二）理顺管理关系，强化环境执法
只有生态旅游管理权属界定清楚，才能改变生态旅游管理混乱的局面。考虑到生态旅游大多以自然保护区为依托，生态旅游资源的管理权属可以属于自然保护区管理机关。应当改变由旅游机关管理生态旅游的局面，将生态旅游的管理与经营分开，有关经济收益的方面由旅游机关主管；而有关管理保护自然环境方面则由环保部门主管，两条路线基本是独立的。生态旅游管理机构是纯政府部门非盈利机构，其运转靠预算拨款，收支两条线，真正做到政企分开。
执法是生态旅游法律保障体系中的关键，决定了生态旅游相关法律法规能否切实发挥作用。针对生态旅游的执法问题，首先，应完善生态旅游执法机构并配备专门执法队伍。生态旅游执法机构要统一职能，其任务、权限和责任必须由法律明确规定，执法人员应考核录用、定期培训，确保其具有专业的技能。其次，应落实生态旅游行政执法责任制，严格执法程序并加大生态旅游的行政执法力度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。
（三）建立健全生态旅游社区参与制度
生态旅游的开发存在着资源保护与资源利用之间的矛盾，而社区参与正是解决这一矛盾的最佳途径。当地居民参加生态旅游的建设与经营管理，可使他们从依赖消耗资源维持生活，转向资源的开发和经营管理工作，缓解了当地资源环境的压力。同时，社区居民通过生态旅游的教育功能了解了保护环境资源的价值，这就为生态旅游保护提供了强大的内在动力。然而，我国的生态旅游区多在偏远地区，且社区参与制度尚未建立。当地民众受教育程度普遍偏低，法治意识淡薄，参与环境保护的积极性不高，由于贫穷，一些地区的农民还成为捕杀珍稀动物、滥伐林木、破坏生态的主力军。因此，应尽快建立生态旅游社区参与制度，提高当地民众环境保护的积极性。
参考文献：
[1]陈忠晓，彭建.《生态旅游的内涵辨析》，《桂林旅游高等专科学校学报》.2001（1）.
[2]卢云亭，王建军.生态旅游学.旅游教育出版社，2001（26）.
[3]李晓莉.生态旅游的内涵及发展原则.广州大学学报（综合版），2000，（1）.
[4]张帆.社区参与在生态旅游管理中的作用.环境科学与管理，2007，（3）.