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民勤位于内蒙古阿拉善左旗和阿拉善右旗之间,是阻挡中国第三大沙漠--巴丹吉林沙漠和中国第四大沙漠--腾格里沙漠合拢的一片绿洲,处于全国荒漠化监控和防治的前沿地带,是我国西北风沙线上的一座桥头堡。民勤面临的荒漠化危机已经受到中央政府和国内外学者的普遍关注。温家宝总理先后11次提出"绝不能让民勤成为第二个罗布泊。"
一、民勤荒漠化现状及其危害
历史上的民勤是水草丰美的滨湖绿洲,土沃泽饶,可渔可耕。随着人口的增加和人类活动范围的扩大,人类对土地资源的不合理开发日益严重,加之石羊河上游的垦区拦蓄引水,进入民勤的水资源日益减少,民勤的生态问题日益显现,目前已演变为一场严重的生态危机,甚至面临崩溃的边缘。
(一)土地荒漠化严重
民勤绿洲地处沙漠腹地,沙源及其深广。20世纪80年代以来,人们为了发展经济,开始大规模地开荒种地、打井取水,盲目扩大种植面积,把原有的林带、柴湾、风墙破坏殆尽。50年代以来,全县弃耕农田22万公顷,其中绝大部分已经沙化。
(二)沙尘暴肆虐
民勤绿洲位居西北风下向,三面环沙,春天地面裸露没有覆盖物,因此风多而强。据报道,1952～1998年间,民勤盆地的沙尘暴出现日数在35天左右,居全国之冠。1993年5月5日、1996年5月30日、2000年4月12日、6月5日,2010年4月24日先后5次特大沙尘暴,据气象局资料表明2010年4月24日的这次沙尘暴最大风速达18.4米/秒(8级),瞬间极大风速28米/秒(达10级),最小能见度0米,顿时伸手不见五指,这次大风特强沙尘暴是民勤县有气象记录以来最强的一次,与1993年的"5.5"黑风相比,持续时间更长,极大风速更大。
在恶劣的生态面前,民勤湖区五乡镇为保证人畜饮水及口粮已债务累累,平均每乡镇累计贷款额2600万元以上,收成乡最高达3800万元。个别村、社的群众因集资、贷款打井等维持生产生活已债台高筑,有些井因打下后要么干枯无水,要么水咸无法饮用或灌溉而最终放弃,个别村社人均贷款额高达8000余元。凡此种种,所贷款项不但无力偿还,而且新贷无望,生活境况更为艰难,不少人便流落他乡。据县民政局提供的数字显示,民勤湖区字云村文胜社80年代还有10户38人,如今空无一人;东湖镇大号三社80年代还有23户105人,现仅剩5户18人;中渠乡自1996年来外流人口打2700多人,地处青土湖边缘的辉煌村三、四、五、六社和字云村的文圣等5个社已几乎整体弃耕,大片良田被风沙吞噬。80年代以来全湖区因生态条件恶化,生存出现危机,已有6489户26435人流利失所奔走他乡,成为典型的生态难民。
二、民勤荒漠化的成因
荒漠化的形成可以分为自然因素和人为因素,不利的自然因素为荒漠化的发生、发展提供了基础条件;盲目开垦、过度放牧、不合理的水资源利用等人为因素又加剧了荒漠化的形成。
(一)自然因素
在沙漠化发生发展的过程中,气候因素特别是年降水量的变化,往往可以影响荒漠化的进程。民勤盆地属蒙新区温带大陆性极干旱气候区,具有明显的干燥性沙漠气候特征。常年干燥、降水少、蒸发大,冬冷夏热,昼夜温差悬殊,日照时间长,风沙多。年平均降水量115mm,蒸发量为2644mm,降水与蒸发差额2528.9mm,是降水量的20多倍。
民勤盆地是民勤县地域构成的主体,地理位置在38°25′～39°17′N,102°45′～104°15′E之间,南邻凉州区,西毗金昌,东、西、北三面与内蒙古接壤。处于腾格里和巴丹吉林两大沙漠之间,三面环沙。全县总土地面积1.60×104次方km2,其中沙漠、戈壁、剥蚀山地和盐碱滩地等占91%,绿洲仅占9%,绿洲边缘风沙线长达408㎞。
(二)人为因素
1、盲目开垦
从五十年代后期至七十年代后期,受人口迅速增长的影响,西部许多地方片面强调"以粮为纲",追求"粮食自给",在无防护措施的情况下,无计划、无节制地进行开荒,导致土地沙化。这段时期,西北地区先后三次实行大规模毁林开荒,破坏草场667万公顷,毁林18.7万公顷。当地群众痛心地说:"一年开草场,二年打点粮,三年五年变沙梁"。
2、过度放牧
随着人口增加和受市场利益驱动,牧民盲目增加牲畜头数,导致草场超载放牧、抢牧、争牧现象严重。草场过度利用的后果首先是原有的优质牧草退化,甚至不能完成其生长周期,从而改变了原来草原的建群种。另外由于牲畜的践踏,破坏了表土的稳定,成为风蚀的突破口。冬春季植物萌发前,草场风蚀同样可以带走大量细粒物质和营养成分,造成草场沙化,从而发展成荒漠化土地。半干旱草原地区人口、农垦、草场超载是一个组合体。由于人口增加,加大粮食需求,从而扩大耕地面积,减少草场面积,牲畜占有草场下降必然导致超载引起草场荒漠化。同时,人口增加之后,为维持生计,养畜量也随之增加,这既是民勤草场荒漠化的原因,也是草原地区荒漠化发生发展的普遍模式。
3、滥伐林木
森林既能保持水土,又能改善气候。分布在沙漠沙地周围的天然林与各种人工林防护体系是维持荒漠化地区生态系统稳定的重要组成部分。由于农民的温饱问题尚未解决,所以农民追求的第一目标是生产粮食,其次是解决燃料,所以只能将一些天然梭梭、胡杨、红柳当薪柴砍伐掉,在砍伐后的土地上种粮食。荒漠植被是绿色屏障,是防风挡沙的第一道防线,由于林木减少,引起草场荒漠化。
4、滥挖野生中药材等沙生植物
以西部民勤为例,这一地区上生长有许多珍贵的药材和物产,如发菜、甘草、麻黄、苁蓉等。每年都有很多人抢挖这些沙生植物,他们露营野外,埋锅做饭,用汽车运输,规模空前。这对场造成了严重破坏,在草场上留下了大大小小的深坑,影响第二年牧草的生长。据调查,每挖1公斤甘草就要损失牧草16.35公斤。据有关专业人员测定,由于采挖甘草的人往来践踏,车辆碾轧,炊火的烧烤等影响,每挖1公顷甘草就要破坏3公顷草场,在挖过甘草、发菜的地方往往是表土破坏寸草不生,流沙飞扬。很快就变成了荒漠化草场,恢复周期漫长。
5、水资源利用不合理
在干旱地区,水资源匮乏是经济和社会发展的最大限制因素。民勤盆地位于石羊河流域下游,降水稀少,地表水和地下水都十分缺乏,水资源的不合理利用主要表现在河流上游与下游用水量的分配上。常常在一条河道的上、中游,修筑许多水库等蓄水设施,致使下游水量减少,地下水位下降。许多地面植被如胡杨、红柳、白刺死亡。为了满足需求只好大量超采地下水,导致整个地区地下水位大幅度下降,结果使许多耕地因无法灌溉而弃耕。一旦没有植被的覆盖,松散脆弱的地表土再加上干涸的河道中泥沙的初露,随风流动,导致河流下游两岸荒漠化的不断加剧。另一方面,不合理利用水资源体现在灌溉方式上,多数农场都是有灌无排、超量灌溉,在特定的气候、水文条件下,必然导致土地盐碱化,最后被迫弃耕,形成荒漠化。
相关统计表明,中国土地荒漠化仅有5.5%系风力吹动沙丘前移造成的,而其余94.5%全系人为因素引起,其中过度垦殖造成的占25.4%,超载放牧造成的占28.3%,水资源开发不当造成的占8.3%,开矿筑路造成的占0.7%。因此治沙的实质是"治人",运用适当的法律、法规、政策和行政管理措施,约束和改变人们的不当行为模式,制止人为的生态破坏,协调人和自然的关系,在生态环境得到保护和恢复的前题下,摸索出一条在干旱、半干旱地区脱贫致富、实现社会经济的可持续发展之路是防沙治沙的关键。
三、民勤绿洲荒漠化防治的对策和建议
面对民勤荒漠化的严峻现实,笔者认为当务之急是做好以下几方面的工作。
(一)建立资源可持续利用承载力法律标准
保护资源可持续利用的承载力是国家管理自然资源的一项基本职责。国家林业局防治荒漠化管理中心承担制定的《防沙治沙规范》国家标准已于2008年5月1日开始实施,该规范是我国防沙治沙行业的第一个国家标准,主要规定了防沙治沙的技术措施及其要求。针对干旱、半干旱的生态系统脆弱的地区,对土地、水和生物多样性的利用实施资源可持续利用承载力的法律标准,限制自然资源的过度利用。在荒漠化防治方面,需要制定此类法律标准:荒漠化土地的法律定义,沙化土地恢复治理的法律标准为土地利用、沙化土地封育或退化土地封育制定技术标准。资源可持续利用承载力标准将积极促进防治荒漠化资源法律的实施。现阶段应加强该规范同自然资源行政责任目标的结合,使其成为对资源行政管理部门进行绩效考核的指标参考。
(二)完善我国荒漠化防治立法体系
我国比较重视防治荒漠化的法制建设,但是对于防治荒漠化的法律规定只散见于各环境与资源保护的单行法中,且各个法律规定有重叠、相互冲突之矛盾,导致实践的可操作性差。在制定《防沙治沙法》的时候,有人提出将现有的《水土保持法》、《土地管理法》、《草原法》等有关防沙治沙内容的法律加以修改,不再制定专门的防沙治沙法。当时出于缩短立法周期等目的的考虑,这种意见没有被采用。可是,随着经济的发展,国家关于法律、政策的修改,防治荒漠化研究的深入,以现行立法并不能解决实际中出现的诸多问题,这样需要对于荒漠化防治相关的环境资源保护立法加以完善,避免法律适用中的混乱现象。建议尽快制定《防沙治沙法实施细则》、《沙化土地禁封保护区规划和管理办法》等与防沙治沙法配套的法律、法规;修改《草原法》、《森林法》、《土地管理法》等相关法律。此外还应在立法中完善一些制度,如关于荒漠化的监测和预警制度,关于土地沙化责任追究制度等,形成完整的荒漠化防治体系。
(三)理顺行政权限,明确行政职责
在具体的资源行政管理中,行政职权既存在重叠又存在空缺问题。行政职责重叠,往往发生在资源丰度高、利用条件好的区域,比如宜林宜木宜草的区域,往往形成有权部门争相管辖的对象;而那些资源丰度差的区域,就会形成行政执法权迷失、谁也不愿管的地带。比如国有荒(草)地,依据法律,土地管理行政部门、农业(畜牧业)和环境保护部门都有行政执法监督权,但实际上没有一个部门真正履行管理权。因此,理顺行政权限,加强对国有荒地的行政管理非常重要。相关行政权限的界定建议如下:草原监督站(通常设置在农业部门,负责监督草原利用并确定草原的承载力)具体实施监督放牧活动;环境保护局赋予其对资源利用的统一监督职能,对非法开垦土地、不合理开发土地、非法采矿和非法开采等活动进行巡查和报告;土地管理机构和县级人民政府,应当对国有未利用土地(特别是荒地)承担直接管护责任,对国有未利用土地的荒漠化负直接行政法律责任。
(四)大力发展沙产业,把防治荒漠化与发展经济相结合
沙产业的概念是1984年由我国著名科学家钱学森首次提出来的。沙产业理论的提出,使人们得以用全新的视角审视沙地及其资源,防沙治沙工作将由过去的被动防治走向主动开发利用沙地资源,寓环境保护于经济发展之中,既控制了沙漠化的蔓延,又为实现人类与自然的和谐发展指出了一条新路。
近三十年来,民勤地区在钱学森院士沙产业的理论指导下,在党中央的大力扶持下,立足沙区的光、热、水、土资源,在发展沙产业方面已初具成效。长期坚持实施"外保牧场、边锁风沙,内建绿洲,大力发展绿洲及边缘人工草地"的策略,在绿洲外围形成了乔、灌、草三位一体的防风固沙绿色生态屏障,在绿洲边缘发展了以苜蓿、甘草、马铃薯种植、酿造葡萄栽培、暖棚式饲养羊为主的沙产业。
沙产业不同于传统农业,它的发展有赖于科技的推广和应用,因而,在考虑发展沙产业时,必须因地制宜,结合本地特点,既看到经济利益也要注重生态效益。国家已针对相关地区制定了《沙产业发展指导意见》,明确了沙产业发展的原则、规范沙产业开发范围和内容,确定不同区域的产业发展重点和方向。目前我国法律还尚未对沙产业进行规范。笔者认为,有必要制定相关的法律制度,允许和规范外国自然人或法人到我国荒漠化地区开展沙产业。沙产业的提出是基于以色列,国外是沙产业的发源地,他们有这方面的实践经验、技术支持和资金保障,可以发挥他们在这方面的优势。同时国外主体到我国开展沙产业,不仅可以改善我们的生态环境,而且可以给我国带来税收,解决就业等。所以,我们这方面的立法应当规定相关的优惠措施吸引国外主体到我国开展沙产业。
(五)建立防沙治沙激励制度
我国《防沙治沙法》第八条规定:"在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人,由人民政府给与表彰和奖励;对保护和改善生态质量作出突出贡献的,应当给予重奖。"这一规定需要国务院、政府主管部门以及相关部门达成共识,制定奖励与表彰办法,并建立相对稳定的奖励资金,才能起到鼓励社会各界参与荒漠化治理的工作,发挥各个方面的主观能动性,调动全民参与的积极性。激励不仅包括资金和政策上的支持,也包括精神上的鼓励。
(六)加大宣传力度,提高公众防治荒漠化的意识,调动全社会防沙治沙的积极性
生态环境建设的顺利进行,不仅要有合理的、科学的制度安排,而且还需要公众生态安全意识的理念支持。结合当前进行的普法教育,利用广播、电视、网络等多种媒体,采用宣讲、宣传板报、开展法律知识竞赛、举办不同层次、不同对象的培训班,开展形式多样的宣传教育工作,唤醒全社会的生态环境意识和可持续发展意识,提高全民族防治荒漠化法制意识,增强全民生态环境保护与建设的紧迫感和责任感,调动全社会防沙治沙的积极性,推进防治荒漠化进程。
一、民勤荒漠化现状及其危害
历史上的民勤是水草丰美的滨湖绿洲,土沃泽饶,可渔可耕。随着人口的增加和人类活动范围的扩大,人类对土地资源的不合理开发日益严重,加之石羊河上游的垦区拦蓄引水,进入民勤的水资源日益减少,民勤的生态问题日益显现,目前已演变为一场严重的生态危机,甚至面临崩溃的边缘。
(一)土地荒漠化严重
民勤绿洲地处沙漠腹地,沙源及其深广。20世纪80年代以来,人们为了发展经济,开始大规模地开荒种地、打井取水,盲目扩大种植面积,把原有的林带、柴湾、风墙破坏殆尽。50年代以来,全县弃耕农田22万公顷,其中绝大部分已经沙化。
(二)沙尘暴肆虐
民勤绿洲位居西北风下向,三面环沙,春天地面裸露没有覆盖物,因此风多而强。据报道,1952～1998年间,民勤盆地的沙尘暴出现日数在35天左右,居全国之冠。1993年5月5日、1996年5月30日、2000年4月12日、6月5日,2010年4月24日先后5次特大沙尘暴,据气象局资料表明2010年4月24日的这次沙尘暴最大风速达18.4米/秒(8级),瞬间极大风速28米/秒(达10级),最小能见度0米,顿时伸手不见五指,这次大风特强沙尘暴是民勤县有气象记录以来最强的一次,与1993年的"5.5"黑风相比,持续时间更长,极大风速更大。
在恶劣的生态面前,民勤湖区五乡镇为保证人畜饮水及口粮已债务累累,平均每乡镇累计贷款额2600万元以上,收成乡最高达3800万元。个别村、社的群众因集资、贷款打井等维持生产生活已债台高筑,有些井因打下后要么干枯无水,要么水咸无法饮用或灌溉而最终放弃,个别村社人均贷款额高达8000余元。凡此种种,所贷款项不但无力偿还,而且新贷无望,生活境况更为艰难,不少人便流落他乡。据县民政局提供的数字显示,民勤湖区字云村文胜社80年代还有10户38人,如今空无一人;东湖镇大号三社80年代还有23户105人,现仅剩5户18人;中渠乡自1996年来外流人口打2700多人,地处青土湖边缘的辉煌村三、四、五、六社和字云村的文圣等5个社已几乎整体弃耕,大片良田被风沙吞噬。80年代以来全湖区因生态条件恶化,生存出现危机,已有6489户26435人流利失所奔走他乡,成为典型的生态难民。
二、民勤荒漠化的成因
荒漠化的形成可以分为自然因素和人为因素,不利的自然因素为荒漠化的发生、发展提供了基础条件;盲目开垦、过度放牧、不合理的水资源利用等人为因素又加剧了荒漠化的形成。
(一)自然因素
在沙漠化发生发展的过程中,气候因素特别是年降水量的变化,往往可以影响荒漠化的进程。民勤盆地属蒙新区温带大陆性极干旱气候区,具有明显的干燥性沙漠气候特征。常年干燥、降水少、蒸发大,冬冷夏热,昼夜温差悬殊,日照时间长,风沙多。年平均降水量115mm,蒸发量为2644mm,降水与蒸发差额2528.9mm,是降水量的20多倍。
民勤盆地是民勤县地域构成的主体,地理位置在38°25′～39°17′N,102°45′～104°15′E之间,南邻凉州区,西毗金昌,东、西、北三面与内蒙古接壤。处于腾格里和巴丹吉林两大沙漠之间,三面环沙。全县总土地面积1.60×104次方km2,其中沙漠、戈壁、剥蚀山地和盐碱滩地等占91%,绿洲仅占9%,绿洲边缘风沙线长达408㎞。
(二)人为因素
1、盲目开垦
从五十年代后期至七十年代后期,受人口迅速增长的影响,西部许多地方片面强调"以粮为纲",追求"粮食自给",在无防护措施的情况下,无计划、无节制地进行开荒,导致土地沙化。这段时期,西北地区先后三次实行大规模毁林开荒,破坏草场667万公顷,毁林18.7万公顷。当地群众痛心地说:"一年开草场,二年打点粮,三年五年变沙梁"。
2、过度放牧
随着人口增加和受市场利益驱动,牧民盲目增加牲畜头数,导致草场超载放牧、抢牧、争牧现象严重。草场过度利用的后果首先是原有的优质牧草退化,甚至不能完成其生长周期,从而改变了原来草原的建群种。另外由于牲畜的践踏,破坏了表土的稳定,成为风蚀的突破口。冬春季植物萌发前,草场风蚀同样可以带走大量细粒物质和营养成分,造成草场沙化,从而发展成荒漠化土地。半干旱草原地区人口、农垦、草场超载是一个组合体。由于人口增加,加大粮食需求,从而扩大耕地面积,减少草场面积,牲畜占有草场下降必然导致超载引起草场荒漠化。同时,人口增加之后,为维持生计,养畜量也随之增加,这既是民勤草场荒漠化的原因,也是草原地区荒漠化发生发展的普遍模式。
3、滥伐林木
森林既能保持水土,又能改善气候。分布在沙漠沙地周围的天然林与各种人工林防护体系是维持荒漠化地区生态系统稳定的重要组成部分。由于农民的温饱问题尚未解决,所以农民追求的第一目标是生产粮食,其次是解决燃料,所以只能将一些天然梭梭、胡杨、红柳当薪柴砍伐掉,在砍伐后的土地上种粮食。荒漠植被是绿色屏障,是防风挡沙的第一道防线,由于林木减少,引起草场荒漠化。
4、滥挖野生中药材等沙生植物
以西部民勤为例,这一地区上生长有许多珍贵的药材和物产,如发菜、甘草、麻黄、苁蓉等。每年都有很多人抢挖这些沙生植物,他们露营野外,埋锅做饭,用汽车运输,规模空前。这对场造成了严重破坏,在草场上留下了大大小小的深坑,影响第二年牧草的生长。据调查,每挖1公斤甘草就要损失牧草16.35公斤。据有关专业人员测定,由于采挖甘草的人往来践踏,车辆碾轧,炊火的烧烤等影响,每挖1公顷甘草就要破坏3公顷草场,在挖过甘草、发菜的地方往往是表土破坏寸草不生,流沙飞扬。很快就变成了荒漠化草场,恢复周期漫长。
5、水资源利用不合理
在干旱地区,水资源匮乏是经济和社会发展的最大限制因素。民勤盆地位于石羊河流域下游,降水稀少,地表水和地下水都十分缺乏,水资源的不合理利用主要表现在河流上游与下游用水量的分配上。常常在一条河道的上、中游,修筑许多水库等蓄水设施,致使下游水量减少,地下水位下降。许多地面植被如胡杨、红柳、白刺死亡。为了满足需求只好大量超采地下水,导致整个地区地下水位大幅度下降,结果使许多耕地因无法灌溉而弃耕。一旦没有植被的覆盖,松散脆弱的地表土再加上干涸的河道中泥沙的初露,随风流动,导致河流下游两岸荒漠化的不断加剧。另一方面,不合理利用水资源体现在灌溉方式上,多数农场都是有灌无排、超量灌溉,在特定的气候、水文条件下,必然导致土地盐碱化,最后被迫弃耕,形成荒漠化。
相关统计表明,中国土地荒漠化仅有5.5%系风力吹动沙丘前移造成的,而其余94.5%全系人为因素引起,其中过度垦殖造成的占25.4%,超载放牧造成的占28.3%,水资源开发不当造成的占8.3%,开矿筑路造成的占0.7%。因此治沙的实质是"治人",运用适当的法律、法规、政策和行政管理措施,约束和改变人们的不当行为模式,制止人为的生态破坏,协调人和自然的关系,在生态环境得到保护和恢复的前题下,摸索出一条在干旱、半干旱地区脱贫致富、实现社会经济的可持续发展之路是防沙治沙的关键。
三、民勤绿洲荒漠化防治的对策和建议
面对民勤荒漠化的严峻现实,笔者认为当务之急是做好以下几方面的工作。
(一)建立资源可持续利用承载力法律标准
保护资源可持续利用的承载力是国家管理自然资源的一项基本职责。国家林业局防治荒漠化管理中心承担制定的《防沙治沙规范》国家标准已于2008年5月1日开始实施,该规范是我国防沙治沙行业的第一个国家标准,主要规定了防沙治沙的技术措施及其要求。针对干旱、半干旱的生态系统脆弱的地区,对土地、水和生物多样性的利用实施资源可持续利用承载力的法律标准,限制自然资源的过度利用。在荒漠化防治方面,需要制定此类法律标准:荒漠化土地的法律定义,沙化土地恢复治理的法律标准为土地利用、沙化土地封育或退化土地封育制定技术标准。资源可持续利用承载力标准将积极促进防治荒漠化资源法律的实施。现阶段应加强该规范同自然资源行政责任目标的结合,使其成为对资源行政管理部门进行绩效考核的指标参考。
(二)完善我国荒漠化防治立法体系
我国比较重视防治荒漠化的法制建设,但是对于防治荒漠化的法律规定只散见于各环境与资源保护的单行法中,且各个法律规定有重叠、相互冲突之矛盾,导致实践的可操作性差。在制定《防沙治沙法》的时候,有人提出将现有的《水土保持法》、《土地管理法》、《草原法》等有关防沙治沙内容的法律加以修改,不再制定专门的防沙治沙法。当时出于缩短立法周期等目的的考虑,这种意见没有被采用。可是,随着经济的发展,国家关于法律、政策的修改,防治荒漠化研究的深入,以现行立法并不能解决实际中出现的诸多问题,这样需要对于荒漠化防治相关的环境资源保护立法加以完善,避免法律适用中的混乱现象。建议尽快制定《防沙治沙法实施细则》、《沙化土地禁封保护区规划和管理办法》等与防沙治沙法配套的法律、法规;修改《草原法》、《森林法》、《土地管理法》等相关法律。此外还应在立法中完善一些制度,如关于荒漠化的监测和预警制度,关于土地沙化责任追究制度等,形成完整的荒漠化防治体系。
(三)理顺行政权限,明确行政职责
在具体的资源行政管理中,行政职权既存在重叠又存在空缺问题。行政职责重叠,往往发生在资源丰度高、利用条件好的区域,比如宜林宜木宜草的区域,往往形成有权部门争相管辖的对象;而那些资源丰度差的区域,就会形成行政执法权迷失、谁也不愿管的地带。比如国有荒(草)地,依据法律,土地管理行政部门、农业(畜牧业)和环境保护部门都有行政执法监督权,但实际上没有一个部门真正履行管理权。因此,理顺行政权限,加强对国有荒地的行政管理非常重要。相关行政权限的界定建议如下:草原监督站(通常设置在农业部门,负责监督草原利用并确定草原的承载力)具体实施监督放牧活动;环境保护局赋予其对资源利用的统一监督职能,对非法开垦土地、不合理开发土地、非法采矿和非法开采等活动进行巡查和报告;土地管理机构和县级人民政府,应当对国有未利用土地(特别是荒地)承担直接管护责任,对国有未利用土地的荒漠化负直接行政法律责任。
(四)大力发展沙产业,把防治荒漠化与发展经济相结合
沙产业的概念是1984年由我国著名科学家钱学森首次提出来的。沙产业理论的提出,使人们得以用全新的视角审视沙地及其资源,防沙治沙工作将由过去的被动防治走向主动开发利用沙地资源,寓环境保护于经济发展之中,既控制了沙漠化的蔓延,又为实现人类与自然的和谐发展指出了一条新路。
近三十年来,民勤地区在钱学森院士沙产业的理论指导下,在党中央的大力扶持下,立足沙区的光、热、水、土资源,在发展沙产业方面已初具成效。长期坚持实施"外保牧场、边锁风沙,内建绿洲,大力发展绿洲及边缘人工草地"的策略,在绿洲外围形成了乔、灌、草三位一体的防风固沙绿色生态屏障,在绿洲边缘发展了以苜蓿、甘草、马铃薯种植、酿造葡萄栽培、暖棚式饲养羊为主的沙产业。
沙产业不同于传统农业,它的发展有赖于科技的推广和应用,因而,在考虑发展沙产业时,必须因地制宜,结合本地特点,既看到经济利益也要注重生态效益。国家已针对相关地区制定了《沙产业发展指导意见》,明确了沙产业发展的原则、规范沙产业开发范围和内容,确定不同区域的产业发展重点和方向。目前我国法律还尚未对沙产业进行规范。笔者认为,有必要制定相关的法律制度,允许和规范外国自然人或法人到我国荒漠化地区开展沙产业。沙产业的提出是基于以色列,国外是沙产业的发源地,他们有这方面的实践经验、技术支持和资金保障,可以发挥他们在这方面的优势。同时国外主体到我国开展沙产业,不仅可以改善我们的生态环境,而且可以给我国带来税收,解决就业等。所以,我们这方面的立法应当规定相关的优惠措施吸引国外主体到我国开展沙产业。
(五)建立防沙治沙激励制度
我国《防沙治沙法》第八条规定:"在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人,由人民政府给与表彰和奖励;对保护和改善生态质量作出突出贡献的,应当给予重奖。"这一规定需要国务院、政府主管部门以及相关部门达成共识,制定奖励与表彰办法,并建立相对稳定的奖励资金,才能起到鼓励社会各界参与荒漠化治理的工作,发挥各个方面的主观能动性,调动全民参与的积极性。激励不仅包括资金和政策上的支持,也包括精神上的鼓励。
(六)加大宣传力度,提高公众防治荒漠化的意识,调动全社会防沙治沙的积极性
生态环境建设的顺利进行,不仅要有合理的、科学的制度安排,而且还需要公众生态安全意识的理念支持。结合当前进行的普法教育,利用广播、电视、网络等多种媒体,采用宣讲、宣传板报、开展法律知识竞赛、举办不同层次、不同对象的培训班,开展形式多样的宣传教育工作,唤醒全社会的生态环境意识和可持续发展意识,提高全民族防治荒漠化法制意识,增强全民生态环境保护与建设的紧迫感和责任感,调动全社会防沙治沙的积极性,推进防治荒漠化进程。