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摘要：随着中国城镇化、工业化进程的推进，农村户籍人口的劳动力结构发生了变化，不同农民群体出现不同的养老保障需求。本文根据我国原有农村社会养老保险存在的主要问题，针对农民群体分化的特，最，分别讨论了失地农民、农民工和纯耕地农民的养老保险制度设计，力求为即将实行试点的新型农村养老保险制度设计提出一点建设性意见。
关键词：农村养老保险；失地农民；农民工；耕地农民
一、农村养老保险制度研究的重要性和紧迫性
中国是一个农村人口占大多数的国家(目前农村人口占全国总人口60％)，而且农村人口结构失衡、农村老龄化程度严重(60岁以上人口占总人口比重已超过12％，实际上由于青壮年劳动力外出打工，老龄人口比重更高)、老年抚养比增大(已达25％)。植根于落后的生产力水平下的依赖子女和土地养老的传统农村家庭养老模式，在社会变迁、经济转型，尤其是城市化的快速推进对传统农村家庭养老的功能日渐冲击的背景下，中国农民的养老，特别是富有流动性的农民工群体和正在身份嬗变的被征地农民群体的养老问题，是目前农村社会最为严峻和亟待解决的现实问题。如果解决不好，将直接影响农村城市化进程、全面建设小康社会、构建和谐社会和建设社会主义新农村等诸多目标的实现。因此，如何通过养老制度创新来解决农民的养老问题，成为继续推动城市化、工业化，有效解决“三农”问题，实现城乡社会经济统筹发展的关键。探索一种既能适应当前农村实际情况又能长久解决农村居民养老问题的养老保险制度变得十分重要。另外，现在城乡收入比已达到6:1，贫富差距还有越拉越大的趋势，政府加大对农村养老保险的财政支持力度，正是纠偏贫富差距扩大的一大契机。
二、我国农村社会养老保险存在的主要问题
1 覆盖面小，水平低。目前我国只有沿海发达的少数试点地区的少数农民能持续享受该制度的保障，享受养老保险的农村人口大约有6000万人。但参加养老保险的农民不到农村总人口的10％，而且是受先天的制度设计缺陷的影响，也仅是低水平的保障，有的地方一年所得的养老保险金就几十块钱，还不够买一袋米或一件衣服，如同儿戏，与城镇社会保险待遇水平相差太大，更不能与企事业单位和公务员养老待遇相比，自然农村的参保积极性十分低下，覆盖面低。主要原因就是政府对农村社会保险不够重视，支持力度不够，现行试点的新型农村养老保险有望解决这一问题。
2 社会化程度低，保障功能差。名义是“社会养老”保险，实质是以农民自己交费为基础，实行新型农村养老保险前政府基本不补贴，养老保障的社会化年程度很低。不如农民自己储蓄，还不用提管理费用。
3 缺乏有效监督管理机制。该制度在运行过程中，操作方案的自律管理和社会监管漏洞很多，如资金拖欠、挪用、非法转移等现象较为普遍，导致农民对持续投保失去信心。
4 缺乏稳定性和可持续性。由于受行政干扰等影响，该制度从试点开始到现在，一直断断续续，不能为农民提供稳定的保障供给。
5 适应性差。现行制度难以解决农村城市化过程中出现的“农民工”、“失地农民”对养老保险的需要。
因此，在农村社会发展的新形势下，必须以制度创新为动力，加快现行农村社会保险制度改革的步伐，建立与之相适应的新型养老保险制度。
三、农村基本养老保险制度的构想
1 失地农民的养老保险。
(1)被征地的失地农民。对于因征地而失去土地的农民，应实行用土地换保险，变一次性补偿为终生保障。把失地农民全部转为城镇户口，社会保险按照城镇居民同等对待。缴费制度把城镇保险缴费制度适当变通，连续缴费15年改为一次性缴费，社会保险缴费一次性从土地补偿费和安置费中扣缴，扣缴部分全部进入个人账户，政府补贴部分进行社会统筹。缴费费率和以后领取养老保险金待遇同城镇养老保险。另外政府有责任妥善解决失地农民转为市民过程中遇到的各种困难，促进其就业，促进其融入城镇生活。
(2)因退耕还林还草的失地农民。因退耕还林还草的农民主要集中在西部贫困地区，他们并没有失去土地的承包权，只是失去了土地的自主使用权，因生态环境需要他们必须按照国家政策要求退耕还林还草，种树植草的经济收益归他们个人所有，政府再根据种植种类进行补偿。一般规定，草地补偿三年，经济林补偿五年，用柴林补偿八年。当地政府可以利用这一机会建立农村社会养老保险，保险费政府补贴一部分，退耕还林还草补偿费里扣留一部分。补偿期限满以后由农民自己缴纳一部分。扣缴和自交部分全部进入个人账户，政府补贴部分进行社会统筹。西部地区一般经济水平不高，应因地制宜，宜实行双低模式，低缴费水平，低待遇水平，比较被农民接受。缴费年限定为15年，有利于以后和城镇养老保险接轨。缴费年限不满15年的，到60岁一次性发放全部个人账户资金；缴费超过15年的到60岁按月领取养老金，领取不足10年身故的，支付一次性继承保证金，即10年保证期内的个人账户养老金余额一次性支付给指定受益人或法定继承人；领取10年以上身故的不再支付一次性继承保证金。
2 农民工的养老保险。农民工是农村富余劳动力转移过程中的一种特殊现象，他们亦工亦农，生活工作在城市，户口在农村，拥有自己的承包的土地。从20实际90年代以来，城市农民工群体越来越大，社会问题越来越集中，他们的就业、生活、居住、子女教育、社会保障等权益保护问题成为社会普遍关注的焦点。为此各地政府，尤其是农民工集聚的东部沿海发达地区政府倾注了大量的人力、物理乃至财力，陆续建立了农民工社会养老保险制度，对解决农民工的权益保障问题，有着积极的意义，然而效果如何，却值得思考。
现行农民工社会养老保险存在的主要问题：
(1)农民工的流动性与养老保险长期稳定的缴费要求相矛盾。因为农民工工作的频繁变动或者不确定，决定了其在一个城市不可能进行长期稳定的连续缴费，很难保证达到15年的一般要求。
(2)农民工的农民身份与养老保险需要稳定的载体想矛盾。农民工身份难定位，是依托城镇基本养老保险制度，或者农村社会养老保险制度，还是建立新的独立制度，成为农民工社会养老保险制度建立的一个难点。
(3)养老保费的供给问题。农民工工资普遍较低，企业对农民工社会保险持冷漠态度，政府财政压力大，使养老保险费供给困难。
(4)养老保险统筹层次低，且区域封闭，使农民工社会保障利益分解并流失。农民工如果离开就业地，保险关系迁转只能转移个人账户资金；不迁转的也仅能退还个人账户部分的保险费。
(5)缴费基数和缴费费率差异大，信息服务及管理软硬件平台不到位，使保险关系很难跨地区转移。
如果打破城乡体制边界，取消户籍与身份的捆绑，农民工其实就是真正的城市工人，应该得到和城市户口工人一样的待遇。我认为，现行的农民工社会保险制度应该全 部取消，不应该建立市民、农民工、农民三元社会。农民工养老保险有两种方式，一种就是把农民工城市化，成为真正的市民，取消其农村户口和土地承包权，遵循城市养老保险制度；另一种就是农民工加入农村耕地农民的社会养老保险。哪种养老保险方式由农民工自己自由选择，一经选定，再要更改，就只能退还个人账户的保险资金。
3 耕地农民的养老保险。
(1)耕地农民社会养老保险在制度构建要考虑农村社会养老保险制度特殊性。按照当前经济发展的趋势来看，未来10年农村人均纯收入如果能以平均每年7％的速度增长就是相当不易的成绩，而城镇居民收入的年均增速很难低于9％，城乡差距将继续扩大。因此，制度构建时要综合考虑耕地农民与企业职工参保的不同特点、农村经济发展的实际情况及地方财政支持的承受能力等诸多因素。耕地农民数量大、收入不稳定，因此，耕地农民的社会养老保险应从制度构建上比城镇居民养老保险更优惠，要体现国家财政的作用，要将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新的养老保险体系，调动农民参加养老保险的积极性。
(2)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保费标准的合理性。设计的保费标准要与耕地农民人均纯收入匹配，避免形成农民参保动机上的瓶颈。按照社会平均工资核定养老保险缴费基数和养老金计发标准是国际通行做法，既是考察现阶段参保人员缴费能力的标准，也是今后参保人员养老生活保障水平的参考标准。农民人均纯收入是考察农民生活水平的一个重要指标，可在一定程度上反映农民的缴费能力和生活保障水平。耕地农民养老保险基金的组成方式可由个人账户资金和财政补贴的统筹账户组成。个人账户养老保险金的缴纳，原则上按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准，不高于本地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平，规定农村社会养老金的缴费率，确定缴费金额，并根据农村最低生活保障标准和该地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平的变化做相应调整。在个人养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人养老金的激励因素和自身劳动贡献差别。
(3)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑缴纳保费的灵活性。保险费的缴纳要体现灵活性，可按月缴纳，也可按年缴。财政补贴账户设计类似城镇居民的统筹账户，财政部门应根据各地区的经济发展水平确定不同的补贴标准，并记入耕地农民养老保险财政补贴账户。政府应承担耕地社会养老保险管理机构费用。中国城镇养老保险管理费用是由国家财政列支，同样，耕地农民养老保险管理费由国家财政列支才更能体现社会保险的公平性，同时也有利于将来统筹城乡社会保障制度。政府应设立农村养老金待遇调整储备金。各地区劳动保障部门可以根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，制定本地区待遇调整方案。合理安排专项资金，作为调整储备金，用于对参保的耕地农民年老后领取的养老金进行调整。
(4)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保险层次的多样性。制度设计的保险层次要与以耕地为主的农民发展趋势吻合，避免造成农民养老保险个性化需求障碍。随着农村经济的快速发展，以耕地为主的农民群体分化加快，一些种植、养殖的农业大户的出现，客观上要求提高养老保障标准。应发展多层次的农村养老保险制度，方便经济条件较好的农民选择较高层次的养老保险，提高其养老保障水平；对基本养老保险，要控制其保障水平，扩大其保障面，养老金的领取数额应高于最低保障线且低于五保户的保障水平。同时，要充分考虑耕地对农民的养老保障作用。耕地是以耕地为主农民养老底线，应重视耕地等农业生产资料的养老保障功能。一要严格土地征用制度，征用土地补偿金首先用于农民的养老保险。二要建立耕地流转制度，解决当前耕地流转无序状态，耕地流转收益分配重点考虑农民养老保险。
(5)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的衔接性。制度设计要考虑农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度将来接轨问题。当前在中国不同地区存在着各种类型的农民养老保险。如，有针对耕地农民的农村社会基本养老保险；针对失地农民的被征地农民养老保障；针对农民工的农民工养老保险；针对乡镇务工人员的养老保险；针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险等等。这种人为的制度分割带来很多问题。因为首先要对农村户籍人口进行身份鉴定，根据其属性将其归人某一类帐户，按照一定的参数进行缴费，这种定格式的管理模式势必引起管理的混乱；多种养老保险制度的共存造成了制度衔接的困难，不利于社会保障制度的长期发展。因此保险制度的构建要作长远打算，未来的总体目标应该是取消城乡二元户籍制度，建立公平统一的社会养老保险制度，需要根据经济社会发展和参保人职业的变化，打通和城镇职工养老保险的“接口”，以便未来城市社会保险和农村社会保险的接轨。
关键词：农村养老保险；失地农民；农民工；耕地农民
一、农村养老保险制度研究的重要性和紧迫性
中国是一个农村人口占大多数的国家(目前农村人口占全国总人口60％)，而且农村人口结构失衡、农村老龄化程度严重(60岁以上人口占总人口比重已超过12％，实际上由于青壮年劳动力外出打工，老龄人口比重更高)、老年抚养比增大(已达25％)。植根于落后的生产力水平下的依赖子女和土地养老的传统农村家庭养老模式，在社会变迁、经济转型，尤其是城市化的快速推进对传统农村家庭养老的功能日渐冲击的背景下，中国农民的养老，特别是富有流动性的农民工群体和正在身份嬗变的被征地农民群体的养老问题，是目前农村社会最为严峻和亟待解决的现实问题。如果解决不好，将直接影响农村城市化进程、全面建设小康社会、构建和谐社会和建设社会主义新农村等诸多目标的实现。因此，如何通过养老制度创新来解决农民的养老问题，成为继续推动城市化、工业化，有效解决“三农”问题，实现城乡社会经济统筹发展的关键。探索一种既能适应当前农村实际情况又能长久解决农村居民养老问题的养老保险制度变得十分重要。另外，现在城乡收入比已达到6:1，贫富差距还有越拉越大的趋势，政府加大对农村养老保险的财政支持力度，正是纠偏贫富差距扩大的一大契机。
二、我国农村社会养老保险存在的主要问题
1 覆盖面小，水平低。目前我国只有沿海发达的少数试点地区的少数农民能持续享受该制度的保障，享受养老保险的农村人口大约有6000万人。但参加养老保险的农民不到农村总人口的10％，而且是受先天的制度设计缺陷的影响，也仅是低水平的保障，有的地方一年所得的养老保险金就几十块钱，还不够买一袋米或一件衣服，如同儿戏，与城镇社会保险待遇水平相差太大，更不能与企事业单位和公务员养老待遇相比，自然农村的参保积极性十分低下，覆盖面低。主要原因就是政府对农村社会保险不够重视，支持力度不够，现行试点的新型农村养老保险有望解决这一问题。
2 社会化程度低，保障功能差。名义是“社会养老”保险，实质是以农民自己交费为基础，实行新型农村养老保险前政府基本不补贴，养老保障的社会化年程度很低。不如农民自己储蓄，还不用提管理费用。
3 缺乏有效监督管理机制。该制度在运行过程中，操作方案的自律管理和社会监管漏洞很多，如资金拖欠、挪用、非法转移等现象较为普遍，导致农民对持续投保失去信心。
4 缺乏稳定性和可持续性。由于受行政干扰等影响，该制度从试点开始到现在，一直断断续续，不能为农民提供稳定的保障供给。
5 适应性差。现行制度难以解决农村城市化过程中出现的“农民工”、“失地农民”对养老保险的需要。
因此，在农村社会发展的新形势下，必须以制度创新为动力，加快现行农村社会保险制度改革的步伐，建立与之相适应的新型养老保险制度。
三、农村基本养老保险制度的构想
1 失地农民的养老保险。
(1)被征地的失地农民。对于因征地而失去土地的农民，应实行用土地换保险，变一次性补偿为终生保障。把失地农民全部转为城镇户口，社会保险按照城镇居民同等对待。缴费制度把城镇保险缴费制度适当变通，连续缴费15年改为一次性缴费，社会保险缴费一次性从土地补偿费和安置费中扣缴，扣缴部分全部进入个人账户，政府补贴部分进行社会统筹。缴费费率和以后领取养老保险金待遇同城镇养老保险。另外政府有责任妥善解决失地农民转为市民过程中遇到的各种困难，促进其就业，促进其融入城镇生活。
(2)因退耕还林还草的失地农民。因退耕还林还草的农民主要集中在西部贫困地区，他们并没有失去土地的承包权，只是失去了土地的自主使用权，因生态环境需要他们必须按照国家政策要求退耕还林还草，种树植草的经济收益归他们个人所有，政府再根据种植种类进行补偿。一般规定，草地补偿三年，经济林补偿五年，用柴林补偿八年。当地政府可以利用这一机会建立农村社会养老保险，保险费政府补贴一部分，退耕还林还草补偿费里扣留一部分。补偿期限满以后由农民自己缴纳一部分。扣缴和自交部分全部进入个人账户，政府补贴部分进行社会统筹。西部地区一般经济水平不高，应因地制宜，宜实行双低模式，低缴费水平，低待遇水平，比较被农民接受。缴费年限定为15年，有利于以后和城镇养老保险接轨。缴费年限不满15年的，到60岁一次性发放全部个人账户资金；缴费超过15年的到60岁按月领取养老金，领取不足10年身故的，支付一次性继承保证金，即10年保证期内的个人账户养老金余额一次性支付给指定受益人或法定继承人；领取10年以上身故的不再支付一次性继承保证金。
2 农民工的养老保险。农民工是农村富余劳动力转移过程中的一种特殊现象，他们亦工亦农，生活工作在城市，户口在农村，拥有自己的承包的土地。从20实际90年代以来，城市农民工群体越来越大，社会问题越来越集中，他们的就业、生活、居住、子女教育、社会保障等权益保护问题成为社会普遍关注的焦点。为此各地政府，尤其是农民工集聚的东部沿海发达地区政府倾注了大量的人力、物理乃至财力，陆续建立了农民工社会养老保险制度，对解决农民工的权益保障问题，有着积极的意义，然而效果如何，却值得思考。
现行农民工社会养老保险存在的主要问题：
(1)农民工的流动性与养老保险长期稳定的缴费要求相矛盾。因为农民工工作的频繁变动或者不确定，决定了其在一个城市不可能进行长期稳定的连续缴费，很难保证达到15年的一般要求。
(2)农民工的农民身份与养老保险需要稳定的载体想矛盾。农民工身份难定位，是依托城镇基本养老保险制度，或者农村社会养老保险制度，还是建立新的独立制度，成为农民工社会养老保险制度建立的一个难点。
(3)养老保费的供给问题。农民工工资普遍较低，企业对农民工社会保险持冷漠态度，政府财政压力大，使养老保险费供给困难。
(4)养老保险统筹层次低，且区域封闭，使农民工社会保障利益分解并流失。农民工如果离开就业地，保险关系迁转只能转移个人账户资金；不迁转的也仅能退还个人账户部分的保险费。
(5)缴费基数和缴费费率差异大，信息服务及管理软硬件平台不到位，使保险关系很难跨地区转移。
如果打破城乡体制边界，取消户籍与身份的捆绑，农民工其实就是真正的城市工人，应该得到和城市户口工人一样的待遇。我认为，现行的农民工社会保险制度应该全 部取消，不应该建立市民、农民工、农民三元社会。农民工养老保险有两种方式，一种就是把农民工城市化，成为真正的市民，取消其农村户口和土地承包权，遵循城市养老保险制度；另一种就是农民工加入农村耕地农民的社会养老保险。哪种养老保险方式由农民工自己自由选择，一经选定，再要更改，就只能退还个人账户的保险资金。
3 耕地农民的养老保险。
(1)耕地农民社会养老保险在制度构建要考虑农村社会养老保险制度特殊性。按照当前经济发展的趋势来看，未来10年农村人均纯收入如果能以平均每年7％的速度增长就是相当不易的成绩，而城镇居民收入的年均增速很难低于9％，城乡差距将继续扩大。因此，制度构建时要综合考虑耕地农民与企业职工参保的不同特点、农村经济发展的实际情况及地方财政支持的承受能力等诸多因素。耕地农民数量大、收入不稳定，因此，耕地农民的社会养老保险应从制度构建上比城镇居民养老保险更优惠，要体现国家财政的作用，要将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新的养老保险体系，调动农民参加养老保险的积极性。
(2)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保费标准的合理性。设计的保费标准要与耕地农民人均纯收入匹配，避免形成农民参保动机上的瓶颈。按照社会平均工资核定养老保险缴费基数和养老金计发标准是国际通行做法，既是考察现阶段参保人员缴费能力的标准，也是今后参保人员养老生活保障水平的参考标准。农民人均纯收入是考察农民生活水平的一个重要指标，可在一定程度上反映农民的缴费能力和生活保障水平。耕地农民养老保险基金的组成方式可由个人账户资金和财政补贴的统筹账户组成。个人账户养老保险金的缴纳，原则上按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准，不高于本地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平，规定农村社会养老金的缴费率，确定缴费金额，并根据农村最低生活保障标准和该地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平的变化做相应调整。在个人养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人养老金的激励因素和自身劳动贡献差别。
(3)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑缴纳保费的灵活性。保险费的缴纳要体现灵活性，可按月缴纳，也可按年缴。财政补贴账户设计类似城镇居民的统筹账户，财政部门应根据各地区的经济发展水平确定不同的补贴标准，并记入耕地农民养老保险财政补贴账户。政府应承担耕地社会养老保险管理机构费用。中国城镇养老保险管理费用是由国家财政列支，同样，耕地农民养老保险管理费由国家财政列支才更能体现社会保险的公平性，同时也有利于将来统筹城乡社会保障制度。政府应设立农村养老金待遇调整储备金。各地区劳动保障部门可以根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，制定本地区待遇调整方案。合理安排专项资金，作为调整储备金，用于对参保的耕地农民年老后领取的养老金进行调整。
(4)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑保险层次的多样性。制度设计的保险层次要与以耕地为主的农民发展趋势吻合，避免造成农民养老保险个性化需求障碍。随着农村经济的快速发展，以耕地为主的农民群体分化加快，一些种植、养殖的农业大户的出现，客观上要求提高养老保障标准。应发展多层次的农村养老保险制度，方便经济条件较好的农民选择较高层次的养老保险，提高其养老保障水平；对基本养老保险，要控制其保障水平，扩大其保障面，养老金的领取数额应高于最低保障线且低于五保户的保障水平。同时，要充分考虑耕地对农民的养老保障作用。耕地是以耕地为主农民养老底线，应重视耕地等农业生产资料的养老保障功能。一要严格土地征用制度，征用土地补偿金首先用于农民的养老保险。二要建立耕地流转制度，解决当前耕地流转无序状态，耕地流转收益分配重点考虑农民养老保险。
(5)耕地农民社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的衔接性。制度设计要考虑农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度将来接轨问题。当前在中国不同地区存在着各种类型的农民养老保险。如，有针对耕地农民的农村社会基本养老保险；针对失地农民的被征地农民养老保障；针对农民工的农民工养老保险；针对乡镇务工人员的养老保险；针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险等等。这种人为的制度分割带来很多问题。因为首先要对农村户籍人口进行身份鉴定，根据其属性将其归人某一类帐户，按照一定的参数进行缴费，这种定格式的管理模式势必引起管理的混乱；多种养老保险制度的共存造成了制度衔接的困难，不利于社会保障制度的长期发展。因此保险制度的构建要作长远打算，未来的总体目标应该是取消城乡二元户籍制度，建立公平统一的社会养老保险制度，需要根据经济社会发展和参保人职业的变化，打通和城镇职工养老保险的“接口”，以便未来城市社会保险和农村社会保险的接轨。