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摘 要 当前，我国涉农惠民领域的职务犯罪呈高发态势，已成为阻碍新农村建设进程、影响农村经济发展和社会和谐稳定的一个重要因素。本文以九台市涉农惠民领域职务犯罪为研究对象，对其现状、特点及成因进行了全面梳理和研究分析。在此基础上，提出了预防和打击涉农惠民领域职务的四个原则和三项对策。
关键词 涉民惠民 职务犯罪 调查
作者简介：九台市人民检察院。
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-208-02
“三农”问题是关系党和国家事业发展的全局性和根本性问题。近几年，中央密集出台强农惠农政策，投入大量资金用于促进农业生产、改善农民生活和发展农村经济。然而，在各种项目和补贴资金下拨过程中，一些基层干部却利用职务便利，套取、侵吞、挪用涉农惠民资金，破坏“三农”政策实施、危害农村稳定、侵害农民利益。涉农惠民领域职务犯罪已经成为阻碍新农村建设进程、影响农村经济发展和社会和谐稳定的一个重要因素。
2012年2月，最高人民检察院在全国部署开展集中查办和预防涉农惠民领域职务犯罪专项工作，旨在遏制涉农惠民领域职务犯罪高发态势，保障“三农”政策落实和国家资金安全，推进农村社会管理创新。为掌握涉农惠民领域职务犯罪的规律特点，有的放矢地开展办案工作，为领导机关科学决策、有关部门建章健制提供有益参考，九台市人民检察院专门成立调研组，对涉农惠民领域职务犯罪相关问题进行了深入调查研究，形成如下调研报告。
一、当前涉农惠民领域职务犯罪的现状及特点
自2012年年初以来，我院共立案查办涉农惠民领域职务犯罪案19件22人，其中贪污贿赂罪案12件15人，渎职侵权罪案7件7人，占立案总数44人的50%；贪污罪案5件6人，挪用公款罪案4件5人，受贿罪案2件2人，私分国有资产罪案1件2人，滥用职权罪案3件3人，玩忽职守罪案4件4人；大案11件13人，要案5件6人，大要案比例为86.4%；处级干部3人，乡局级领导干部3人，乡镇站所工作人员5人，基层组织工作人员（村干部）4人，机关普通工作人员3人，事业单位工作人员4人；中共党员16人，群众6人。综合分析，上述涉农惠民领域职务犯罪主要有以下特点：
1．涉及罪名相对集中。贪污、挪用、滥用职权、玩忽职守4种罪案占绝大比例，达81.8%。
2．大要案比率较高，且犯罪数额大，超千万元的3人，100万元以上200万元以下的5人，10万元以下的只有2人。
3．作案手段团伙性突出。共同犯罪案3件，窝案1件，串案2件。
4．上下勾结现象明显。上级机关与下级机关、领导与下属串通作案，或者心照不宣，或者视而不见，多级干部涉案，这也是涉农惠民领域职务犯罪的一个主要特点。
5．贪污贿赂犯罪与渎职犯罪相互交织。如九台市卡伦镇农村经济管理服务中心出纳员肖某挪用巨额土地补偿款和惠農补贴款赌黑彩的犯罪案件，就与其主管领导的玩忽职守犯罪相交织。有的贪污贿赂犯罪交织的渎职行为因责任分散或数额不大、情节轻微等，不能以犯罪论处。
二、涉农惠民领域职务犯罪案件发生的主要原因
涉农惠民领域职务犯罪的成因是复杂多样的，既有主观方面的原因，又有客观方面的因素；既存在教育和预防的盲点，又有监督和管理方面的缺失。
（一）法治意识淡薄、政治觉悟低、文化素质不高
农村基层组织人员存在着法制意识淡薄、政治觉悟低和文化程度不高的现象。我院在办案中发现，大多数村基层干部文化水平偏低，只有初中或小学文化甚至是文盲，且忽视学习的情况比较普遍，致使其缺乏党性意识、宗旨意识和法律意识。其次，个别村干部本身就是通过不正当手段当选，上任初衷就不是为群众服务，而是争面子、捞实惠，工作作风简单粗暴，感受不到法律的威慑力。再次，大部分村民文化素质低，缺乏民主意识、法治意识，不知道采取民主的方式、运用法律的武器去维护自己的合法权益，不敢与权势抗争。这些个体因素，加上管理上的可乘之机，助长了个别农村基层组织人员的侥幸心理，很容易发生贪污挪用涉农惠民款物或者渎职的犯罪案件。
（二）账目不清、白条过多、村级财务管理混乱
虽然现在实行了村账镇管，但是乡镇对村账管理得并不到位，具体账目还是村级组织自己管理，财务管理比较混乱。一是财务账目不健全。有的村级组织几个人同时管理账目，各记各的账，有的收入不入账甚至进行暗箱操作做假账。二是白条、假票据过多。条据上虽记有经手人、审批人，但在报账时大多不对条据开支内容进行实质性审核，许多白条是真假难辨。三是缺乏严格的分工制约机制，财务上不分会计和出纳，许多情况下甚至是书记、主任自己管账，自签自报。四是村会计频繁更换，且多数情况下却没有进行财务交接，甚至出现账目遗失，给村基层组织人员职务犯罪提供了掩护。五是农村基层组织财务开支随意性大，吃喝账目过多，很多开支都以加班费、招待费的名义报销，缺乏严格监管。
（三）内部制约虚化、外部监督弱化、缺失现象突出
目前，对农村基层干部监督不力主要有三个方面：一是纵向监督形同虚设。由于上级相关监管部门政务繁忙，或者人手不足，对下级机关的财务收支不能完全掌握，对镇村经济更是无法监督到位，出现真空地带，滋生了职务犯罪的适宜土壤。二是横向监督流于形式。个别机关尤其是有的村级组织在领导分工、人事安排、财务管理、专项资金管理等方面未建立相配套的制度规范，导致分工不明、权责不清，主要领导不仅掌握着财权，还掌握着人事权，其他班子成员起不到相互监督、相互制约的作用，形成了职务犯罪的温床。比如九台市卡伦镇发生的职务犯罪窝案，就是由于没有建立健全财务规章制度及监管措施，特别是预算外会计请假不上班期间，也未指定人员接替其工作，导致该岗位空岗，无人履行会计监督职责。三是群众监督软弱无力。在执行村务公开等规定方面，个别农村基层组织为应付上级检查，虽设置了“公示墙”、“公示牌”等，但在具体落实过程中，存在着该公开的不公开、公开的信息不具体不全面、公开的程序不规范、公开的时间不及时、公开的监督措施不力等问题，弱化了公开的作用与效果，使群众监督权难以行使，在一定程度上助长了腐败分子的嚣张气焰。 （四）审批不严格、监管不到位、涉农惠民资金管理薄弱
长期性、固定性涉农惠民资金如粮食综合补贴、良种补贴等，由于属于经常性补贴，农户对补贴标准及发放政策比较了解，且一般直接发到折或卡里，这部分资金的安全性比较高，出问题比较少。对短期性、临时性、个别性的涉农惠民资金，有的机关急于完成任务，不负责任，或者受利益驱动，审批不够严格；有的发放过程中缺乏透明度，环节随意简化，没有必要的监督程序，这些管理上的薄弱问题往往为不法分子非法获利提供了时机。如由长春市检察院交办我院反渎部门查办的原农安县畜牧业管理局局长魏某滥用职权一案，就是魏某在复审、备案踏查过程中，滥用职权，指使副局长刘某、业务科科长徐某（均另案处理）违反文件规定，为某牧业有限公司多报7个牧业小区，多得牧业小区奖补资金105万元，造成恶劣社会影响。
三、查办涉农惠民职务犯罪应坚持的工作原则
（一）坚持群众路线
走群众路线是查办涉农惠民职务犯罪工作的有效途径。涉农惠民职务犯罪主要发生在农村以及各基层涉农单位和部门，窝案、串案多，隐蔽性强，从各涉及单位或项目资金使用的账面上很难直接发现案件线索，要达到揭露和证实犯罪的目的，就必须依靠广大人民群众的参与，只有坚持查办工作的群众路线，才能达到“办一案、查一窝、挖一串”的效果。因此，检察机关办案人员要深入到农村中去，依托现有平台，深入基层，贴近群众，加强政策宣传和举报宣传，搜集职务犯罪线索，拓宽案件来源渠道。对群众署名举报的案件线索，要按照规定及时反馈办理情况和处理结果，取信于民，赢得群众对办案工作的支持。
（二）坚持严格执法
只有严格执法，才能震慑犯罪，使之不敢轻易伸手捞取不义之财。对暴露出来的问题要一查到底，决不心慈手软，姑息迁就。检察机关要认真落实高检院有关专项部署，紧紧围绕涉农领域八个方面的重点查办领域、部位和环节，紧密结合本地实际，突出办案重点，把查办涉农惠民职务犯罪摆在更加重要的位置。对于群众联名举报、长期举报甚至引起群体上访的案件，党委政府、上级领导、人大代表、政协委员关注的案件以及造成严重后果、社会反映强烈的案件，要作为重中之重，不论涉及到哪个部门，涉及到什么人，都要一查到底，依法严肃追究。即使涉案金额不大的，也应依法查处，切实加大力度。
（三）坚持宽严相济
在查处涉农惠民职务犯罪时要贯彻宽严相济的刑事政策，对犯罪金额大、情节恶劣、危害严重，以及群众联名举报、引发集体上访、社会反映强烈的案件，要坚决依法从严查处；对犯罪金额较小、情节轻微、真诚悔改，或者主动投案自首、检举立功的，要兑现宽大政策，依法从轻、减轻或者免予追究刑事责任。对于涉案人员众多的案件，要坚持惩治少数、教育挽救多数，从有利于社会和谐稳定出发，把握好法律政策尺度，尽可能缩小打击面。对于小案要严把立案关，慎重采取羁押性强制措施。要准确区分罪与非罪的界限，慎重对待法律政策界限不清的案件，注意听取有关部门的意见，不轻易作犯罪处理。
（四）坚持矛盾化解
在办案中要努力做好群众工作，积极化解社会矛盾，对于群众不理解的问题要耐心细致地做好解释工作，及时进行疏导，平息纠纷，最大限度地增加和谐因素。对涉农案件做到“一案一总结，一案一回访”，跟踪监督涉农惠民职务犯罪中被侵吞款物的返还工作，确保农民及时足额拿到补贴奖励资金，切实维护农民合法权益。
四、预防涉农惠民领域职务犯罪的对策
预防和减少涉农惠民领域职务犯罪是一项系统工程，需要全社会共同努力去完成。检察机关要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，强化职务犯罪侦查和预防工作有效衔接、协调配合，增强工作实效。要立足涉农惠民领域职务犯罪的成因，从内因入手，加强教育，从外因防范，加强管理，从源头上预防和遏制职务犯罪。
（一）强化警示教育，不断提高农村干部自律意识和法制观念
一是强化对农村干部特别是基层组织人员的思想政治教育和党性党风教育，牢固树立理想信念和党性宗旨观念，提高自我约束和防范能力。二是加大农村干部法制教育的力度。通过有针对性地开展警示教育等活动，提高干部在行政管理过程中法制要素的含量，使农村基层组织的建设逐步走上法制化、规范化的轨道，减少干部在公务活动中的主观随意性，使他们真正成为具有一定政治、业务、法律素质的新农村脱贫致富奔小康带头人。
（二）提出检察建议，积极促进涉农惠民资金管理制度和监督机制的健全和完善
項目资金监管不够科学合理、制度执行的不严格规范，是造成涉农惠民领域职务犯罪多发的根本原因。检察机关要通过在查案中发现的涉农惠民领域中资金分配、使用、管理等环节存在的政策漏洞和制度缺陷。积极向党委政府及相关部门提出检察建议，推动涉农惠民领域管理体制的完善和创新，从源头上减少涉农惠民领域职务犯罪的发生，形成治理涉农惠民领域职务犯罪的长效机制。
（三）加大打击力度，坚持以强力的打击来促进职务犯罪的预防
严厉打击职务犯罪活动是预防职务犯罪的重要手段。检察机关必须集中查办一批在退耕还林、农业补贴、征地拆迁、扶贫开发、救灾救济等重点热点工作中出现的涉农惠民职务犯罪案件。对人民群众反映强烈、手段恶劣、情节严重的，务必坚决从严查处，有力震慑犯罪，以打促防，打防并举，做到办理一案、教育一片、安定一方。
关键词 涉民惠民 职务犯罪 调查
作者简介：九台市人民检察院。
中图分类号：D924文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-208-02
“三农”问题是关系党和国家事业发展的全局性和根本性问题。近几年，中央密集出台强农惠农政策，投入大量资金用于促进农业生产、改善农民生活和发展农村经济。然而，在各种项目和补贴资金下拨过程中，一些基层干部却利用职务便利，套取、侵吞、挪用涉农惠民资金，破坏“三农”政策实施、危害农村稳定、侵害农民利益。涉农惠民领域职务犯罪已经成为阻碍新农村建设进程、影响农村经济发展和社会和谐稳定的一个重要因素。
2012年2月，最高人民检察院在全国部署开展集中查办和预防涉农惠民领域职务犯罪专项工作，旨在遏制涉农惠民领域职务犯罪高发态势，保障“三农”政策落实和国家资金安全，推进农村社会管理创新。为掌握涉农惠民领域职务犯罪的规律特点，有的放矢地开展办案工作，为领导机关科学决策、有关部门建章健制提供有益参考，九台市人民检察院专门成立调研组，对涉农惠民领域职务犯罪相关问题进行了深入调查研究，形成如下调研报告。
一、当前涉农惠民领域职务犯罪的现状及特点
自2012年年初以来，我院共立案查办涉农惠民领域职务犯罪案19件22人，其中贪污贿赂罪案12件15人，渎职侵权罪案7件7人，占立案总数44人的50%；贪污罪案5件6人，挪用公款罪案4件5人，受贿罪案2件2人，私分国有资产罪案1件2人，滥用职权罪案3件3人，玩忽职守罪案4件4人；大案11件13人，要案5件6人，大要案比例为86.4%；处级干部3人，乡局级领导干部3人，乡镇站所工作人员5人，基层组织工作人员（村干部）4人，机关普通工作人员3人，事业单位工作人员4人；中共党员16人，群众6人。综合分析，上述涉农惠民领域职务犯罪主要有以下特点：
1．涉及罪名相对集中。贪污、挪用、滥用职权、玩忽职守4种罪案占绝大比例，达81.8%。
2．大要案比率较高，且犯罪数额大，超千万元的3人，100万元以上200万元以下的5人，10万元以下的只有2人。
3．作案手段团伙性突出。共同犯罪案3件，窝案1件，串案2件。
4．上下勾结现象明显。上级机关与下级机关、领导与下属串通作案，或者心照不宣，或者视而不见，多级干部涉案，这也是涉农惠民领域职务犯罪的一个主要特点。
5．贪污贿赂犯罪与渎职犯罪相互交织。如九台市卡伦镇农村经济管理服务中心出纳员肖某挪用巨额土地补偿款和惠農补贴款赌黑彩的犯罪案件，就与其主管领导的玩忽职守犯罪相交织。有的贪污贿赂犯罪交织的渎职行为因责任分散或数额不大、情节轻微等，不能以犯罪论处。
二、涉农惠民领域职务犯罪案件发生的主要原因
涉农惠民领域职务犯罪的成因是复杂多样的，既有主观方面的原因，又有客观方面的因素；既存在教育和预防的盲点，又有监督和管理方面的缺失。
（一）法治意识淡薄、政治觉悟低、文化素质不高
农村基层组织人员存在着法制意识淡薄、政治觉悟低和文化程度不高的现象。我院在办案中发现，大多数村基层干部文化水平偏低，只有初中或小学文化甚至是文盲，且忽视学习的情况比较普遍，致使其缺乏党性意识、宗旨意识和法律意识。其次，个别村干部本身就是通过不正当手段当选，上任初衷就不是为群众服务，而是争面子、捞实惠，工作作风简单粗暴，感受不到法律的威慑力。再次，大部分村民文化素质低，缺乏民主意识、法治意识，不知道采取民主的方式、运用法律的武器去维护自己的合法权益，不敢与权势抗争。这些个体因素，加上管理上的可乘之机，助长了个别农村基层组织人员的侥幸心理，很容易发生贪污挪用涉农惠民款物或者渎职的犯罪案件。
（二）账目不清、白条过多、村级财务管理混乱
虽然现在实行了村账镇管，但是乡镇对村账管理得并不到位，具体账目还是村级组织自己管理，财务管理比较混乱。一是财务账目不健全。有的村级组织几个人同时管理账目，各记各的账，有的收入不入账甚至进行暗箱操作做假账。二是白条、假票据过多。条据上虽记有经手人、审批人，但在报账时大多不对条据开支内容进行实质性审核，许多白条是真假难辨。三是缺乏严格的分工制约机制，财务上不分会计和出纳，许多情况下甚至是书记、主任自己管账，自签自报。四是村会计频繁更换，且多数情况下却没有进行财务交接，甚至出现账目遗失，给村基层组织人员职务犯罪提供了掩护。五是农村基层组织财务开支随意性大，吃喝账目过多，很多开支都以加班费、招待费的名义报销，缺乏严格监管。
（三）内部制约虚化、外部监督弱化、缺失现象突出
目前，对农村基层干部监督不力主要有三个方面：一是纵向监督形同虚设。由于上级相关监管部门政务繁忙，或者人手不足，对下级机关的财务收支不能完全掌握，对镇村经济更是无法监督到位，出现真空地带，滋生了职务犯罪的适宜土壤。二是横向监督流于形式。个别机关尤其是有的村级组织在领导分工、人事安排、财务管理、专项资金管理等方面未建立相配套的制度规范，导致分工不明、权责不清，主要领导不仅掌握着财权，还掌握着人事权，其他班子成员起不到相互监督、相互制约的作用，形成了职务犯罪的温床。比如九台市卡伦镇发生的职务犯罪窝案，就是由于没有建立健全财务规章制度及监管措施，特别是预算外会计请假不上班期间，也未指定人员接替其工作，导致该岗位空岗，无人履行会计监督职责。三是群众监督软弱无力。在执行村务公开等规定方面，个别农村基层组织为应付上级检查，虽设置了“公示墙”、“公示牌”等，但在具体落实过程中，存在着该公开的不公开、公开的信息不具体不全面、公开的程序不规范、公开的时间不及时、公开的监督措施不力等问题，弱化了公开的作用与效果，使群众监督权难以行使，在一定程度上助长了腐败分子的嚣张气焰。 （四）审批不严格、监管不到位、涉农惠民资金管理薄弱
长期性、固定性涉农惠民资金如粮食综合补贴、良种补贴等，由于属于经常性补贴，农户对补贴标准及发放政策比较了解，且一般直接发到折或卡里，这部分资金的安全性比较高，出问题比较少。对短期性、临时性、个别性的涉农惠民资金，有的机关急于完成任务，不负责任，或者受利益驱动，审批不够严格；有的发放过程中缺乏透明度，环节随意简化，没有必要的监督程序，这些管理上的薄弱问题往往为不法分子非法获利提供了时机。如由长春市检察院交办我院反渎部门查办的原农安县畜牧业管理局局长魏某滥用职权一案，就是魏某在复审、备案踏查过程中，滥用职权，指使副局长刘某、业务科科长徐某（均另案处理）违反文件规定，为某牧业有限公司多报7个牧业小区，多得牧业小区奖补资金105万元，造成恶劣社会影响。
三、查办涉农惠民职务犯罪应坚持的工作原则
（一）坚持群众路线
走群众路线是查办涉农惠民职务犯罪工作的有效途径。涉农惠民职务犯罪主要发生在农村以及各基层涉农单位和部门，窝案、串案多，隐蔽性强，从各涉及单位或项目资金使用的账面上很难直接发现案件线索，要达到揭露和证实犯罪的目的，就必须依靠广大人民群众的参与，只有坚持查办工作的群众路线，才能达到“办一案、查一窝、挖一串”的效果。因此，检察机关办案人员要深入到农村中去，依托现有平台，深入基层，贴近群众，加强政策宣传和举报宣传，搜集职务犯罪线索，拓宽案件来源渠道。对群众署名举报的案件线索，要按照规定及时反馈办理情况和处理结果，取信于民，赢得群众对办案工作的支持。
（二）坚持严格执法
只有严格执法，才能震慑犯罪，使之不敢轻易伸手捞取不义之财。对暴露出来的问题要一查到底，决不心慈手软，姑息迁就。检察机关要认真落实高检院有关专项部署，紧紧围绕涉农领域八个方面的重点查办领域、部位和环节，紧密结合本地实际，突出办案重点，把查办涉农惠民职务犯罪摆在更加重要的位置。对于群众联名举报、长期举报甚至引起群体上访的案件，党委政府、上级领导、人大代表、政协委员关注的案件以及造成严重后果、社会反映强烈的案件，要作为重中之重，不论涉及到哪个部门，涉及到什么人，都要一查到底，依法严肃追究。即使涉案金额不大的，也应依法查处，切实加大力度。
（三）坚持宽严相济
在查处涉农惠民职务犯罪时要贯彻宽严相济的刑事政策，对犯罪金额大、情节恶劣、危害严重，以及群众联名举报、引发集体上访、社会反映强烈的案件，要坚决依法从严查处；对犯罪金额较小、情节轻微、真诚悔改，或者主动投案自首、检举立功的，要兑现宽大政策，依法从轻、减轻或者免予追究刑事责任。对于涉案人员众多的案件，要坚持惩治少数、教育挽救多数，从有利于社会和谐稳定出发，把握好法律政策尺度，尽可能缩小打击面。对于小案要严把立案关，慎重采取羁押性强制措施。要准确区分罪与非罪的界限，慎重对待法律政策界限不清的案件，注意听取有关部门的意见，不轻易作犯罪处理。
（四）坚持矛盾化解
在办案中要努力做好群众工作，积极化解社会矛盾，对于群众不理解的问题要耐心细致地做好解释工作，及时进行疏导，平息纠纷，最大限度地增加和谐因素。对涉农案件做到“一案一总结，一案一回访”，跟踪监督涉农惠民职务犯罪中被侵吞款物的返还工作，确保农民及时足额拿到补贴奖励资金，切实维护农民合法权益。
四、预防涉农惠民领域职务犯罪的对策
预防和减少涉农惠民领域职务犯罪是一项系统工程，需要全社会共同努力去完成。检察机关要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，强化职务犯罪侦查和预防工作有效衔接、协调配合，增强工作实效。要立足涉农惠民领域职务犯罪的成因，从内因入手，加强教育，从外因防范，加强管理，从源头上预防和遏制职务犯罪。
（一）强化警示教育，不断提高农村干部自律意识和法制观念
一是强化对农村干部特别是基层组织人员的思想政治教育和党性党风教育，牢固树立理想信念和党性宗旨观念，提高自我约束和防范能力。二是加大农村干部法制教育的力度。通过有针对性地开展警示教育等活动，提高干部在行政管理过程中法制要素的含量，使农村基层组织的建设逐步走上法制化、规范化的轨道，减少干部在公务活动中的主观随意性，使他们真正成为具有一定政治、业务、法律素质的新农村脱贫致富奔小康带头人。
（二）提出检察建议，积极促进涉农惠民资金管理制度和监督机制的健全和完善
項目资金监管不够科学合理、制度执行的不严格规范，是造成涉农惠民领域职务犯罪多发的根本原因。检察机关要通过在查案中发现的涉农惠民领域中资金分配、使用、管理等环节存在的政策漏洞和制度缺陷。积极向党委政府及相关部门提出检察建议，推动涉农惠民领域管理体制的完善和创新，从源头上减少涉农惠民领域职务犯罪的发生，形成治理涉农惠民领域职务犯罪的长效机制。
（三）加大打击力度，坚持以强力的打击来促进职务犯罪的预防
严厉打击职务犯罪活动是预防职务犯罪的重要手段。检察机关必须集中查办一批在退耕还林、农业补贴、征地拆迁、扶贫开发、救灾救济等重点热点工作中出现的涉农惠民职务犯罪案件。对人民群众反映强烈、手段恶劣、情节严重的，务必坚决从严查处，有力震慑犯罪，以打促防，打防并举，做到办理一案、教育一片、安定一方。