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摘 要 十年来，我国继续教育发展迅速，立足国家重大战略，承担学历补偿、职业技能培训、文化素质教育等多种职能，在促进教育公平、提升国民综合素质、推动积极老龄化、服务社区治理、构建学习型社会良好氛围等方面作出了重要贡献。同时，我国继续教育也面临着一系列挑战，存在国家层面立法滞后、管理体制不畅、经费投入不足、专业队伍匮乏、学习资源缺乏整合共享、办学质量参差不齐等问题，需要加快国家层面立法，完善管理体制机制，优化继续教育结构，保障经费与人员投入，加强质量监督保障，健全学习支持体系。
关键词 《教育规划纲要》;继续教育;终身教育;终身学习
构建服务全民终身学习的教育体系，越来越受到党和国家的重视。继续教育是这一教育体系的重要组成部分。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出了“构建体系完备的终身教育”的战略目标和“加快发展继续教育，构建灵活开放的终身教育体系”的具体任务，党的十九大报告又提出了“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”的战略任务。在2020年这个重要的时间节点，对《教育规划纲要》实施十年来全国继续教育的发展状况进行回顾、总结，对于着眼长远、把握大局，开门问策、集思广益，研究新情况、做出新规划具有重要意义。
一、继续教育的内涵与意义
2000年以前，我国国家教育政策及其相关文本中都使用“成人教育”这一概念，将“继续教育”包含在成人教育中，2002年开始呈现出并列使用的态势，2007年以后逐步倾向使用“继续教育”这一概念[1]。对于继续教育与成人教育的关系，学者有不同的观点，有等同说、并列说、包含说、隶属说、交叉说等[2]。《教育规划纲要》第一次从国家政策层面明确了“继续教育”的概念，即“面向学校教育之后所有社会成员的教育活动”，并提出了相应的任务。这一界定的好处在于其不对“之前应接受何种程度的教育”进行设限，即只有起点，没有终点，而且起点可以是初等教育、中等教育之后，也可以是大学教育之后[3]。
《教育规划纲要》把学历教育、非学历教育、社区教育、老年教育、职工培训等教育类型统一纳入到继续教育领域，纳入到终身教育体系，推动继续教育统筹发展。因此，需要在终身教育的视野下考察继续教育发展的意义。尽管当下为了突出学习者的自主性与主动性，终身学习的概念逐步取代终身教育，但也有学者提出了不同的声音，认为在考虑终身学习、学习型社会的构建时仍必须考虑教育的责任，即教育型社会的构建[4]。党的十八大以来，我国明确了终身教育体系建设要服务于学习型社会建设，致力于全民学习、终身学习，党的十九届四中全会提出“构建服务全民终身学习的教育体系”，均体现出教育体系的服务功能。
继续教育是终身教育体系的重要组成部分。随着人类平均寿命的增长，学校教育之后的生命时长将远远超过学校教育时长，走出校园后的继续学习成为必需。继续教育要为学习者的继续学习提供教育机会、教育资源及教育结果。可以说，学校教育奠定了人生的基础，而继续教育拓展了人生的高度。从这一意义上说，加快发展继续教育，服务全民终身学习，具有十分重要的意义。
二、我国继续教育发展取得的成就
十年来，我国继续教育获得了长足发展，通过调整结构、理顺机制、完善体系等举措，在促进教育公平、提升国民学历水平和综合素质、推动积极老龄化、服务社区治理、构建学习型社会良好氛围等方面作出了重大贡献。
（一）学历继续教育圆多个群体提升学历的梦想
我国建有完整的学历继续教育体系，从业人员可以通过成人学校、普通高校举办的函授、夜大学、网络教育、开放教育以及自学考试等途径获得不同层次的学历教育。随着近年来义务教育全面普及和高中阶段教育普及，学历继续教育的重心逐渐转向高等教育：中小学学历继续教育在校生由2009年的432.1万人降到2019年的163.5万人;高等学历继续教育在校生由2009年的958.62万人增至2019年的1526.39万人。2010-2019年间，我国初等和中等学历继续教育累计培养毕业生2268.26万人，高等学历继续教育累计培养本专科毕业生4495.88万人①，实现了农民工、在职员工、士兵军官等多个群体提升学历的梦想，也为推动教育公平、提升我国主要劳动年龄人口平均受教育年限作出了巨大贡献。
（二）非学历继续教育积极服务国家重大战略
十年来，非学历继续教育发展迅速，各类办学主体开展了丰富多样的教育与培训活动，全国参加各类非学历继续教育的人數逐年增加。2010-2018年间，仅中职学校和高校举办的非学历继续教育累计培养结业生就达5.48亿人次②。当前，普通高校以及开放大学系统继续教育的重心正由学历教育逐步转向非学历教育与培训，主动服务中国制造2025、“一带一路”、乡村振兴、健康中国、扶贫攻坚等重大战略，不断扩大教育覆盖面，广泛面向在职职工、农民工、农民、妇女、老年人、军人、残疾人等群体开展非学历继续教育与培训服务，为促进教育强民、技能富民、就业安民发挥了积极作用，也为扩大我国教育的国际影响作出了贡献。
（三）社区教育三级办学网络基本形成
十年来，我国社区教育蓬勃发展，探索出了具有中国特色的社区教育发展方式和路径，面向群体不断扩大。教育部先后确定六批共127个国家级社区教育实验区和四批共122个国家级社区教育示范区，各地建立了近500个省级社区教育实验区、示范区。2016年6月，教育部等九部门联合印发《关于进一步推进社区教育发展的意见》，进一步明确了发展社区教育的目标、任务和保障措施。截至2019年底，全国已有90%的省市、50%的区县开展了社区教育，21个省（区、市）建立了社区教育指导中心，形成了城乡一体的三级社区教育办学网络[5]。各地积极开展多种社区教育办学模式探索，形成了东部地区广泛开展、中部和西部地区逐步推进的发展格局。 （四）老年教育三级办学体系初步形成
十年来，我国老年教育发展迅速，始终坚持把受教育作为老年人的一项基本权利，把发展老年教育、积极应对人口老龄化作为推进国家经济建设和社会发展的重要举措，促进“健康老龄化”和“积极老龄化”发展。2016年10月，国务院办公厅印发老年教育的重要指导文件《老年教育发展规划（2016-2020年）》。多省市以地方发展规划、指导意见、行动计划、实施方案等方式 ，制定了老年教育发展相关文件，老年教育法规制度逐步健全。根据《老年教育发展规划（2016-2020年）》实施情况中期评估数据，全国省级老年大学、地级市老年大学已实现全覆盖，部分省市已基本完成老年教育机构布局。老年教育三级办学体系初步形成。据不完全统计，截至2018年，全国各地有老年大学和老年教育机构6.2万个，共有800多万老年学员[6]。各地依托开放大学和广播电视大学，积极举办老年开放大学，从传统教育走向开放教育，办学形式不断丰富，受益群体不断扩大。
（五）职工培训参与率进一步提升
当前，我国已经形成高等学校、职业院校、培训机构共同参与的企业职工大培训格局。2018年，全国总工会发布的第八次全国职工队伍调查结果显示，我国职工队伍达到3.91亿人，其中77.8%的职工参加过单位组织的培训[7]。2019年5月，国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》，提出了“未来三年开展各类补贴性职业技能培训5000万人次以上”的目标，并提出了激发相关培训主体积极性的鼓励措施。在各类机构中，职业院校开展职业培训的功能进一步强化。2019年10月，教育部办公厅等十四部门联合印发《职业院校全面开展职业培训 促进就业创业行动计划》，提出“职业院校开展各类职业培训年均达到5000万人次以上”的具体目标，鼓励职业院校开展培训，将进一步提升职工培训率。
（六）管理体制机制改革取得一定进展
一是积极推动跨部门协调机制建设。近年来，教育部通过成立继续教育办公室、在部分专项工作方面建立跨部门协调机制、积极鼓励支持地方建立和完善继续教育协调机制等方式，推动完善继续教育协调机制建设，强化服务保障功能。
二是开展继续教育法制建设探索。教育部积极开展终身学习（终身教育）立法前期调研，并推动地方开展立法实践探索，加强法制保障。2010-2015年间，上海市、太原市、河北省以及宁波市相继出台地方性终身教育法规。有关部门结合各自继续教育职能，积极推动各自领域继续教育法制建设。如山东、江苏、福建等省市曾出台《专业技术人员继续教育条例》。
三是继续教育激励机制实现突破。2012年2月，教育部起草的《关于加快发展继续教育的若干意见（征求意见稿）》提出了针对企业、社会组织与个人的多条优惠意见。2018年5月，财政部和税务总局发布的《关于企业职工教育经费税前扣除政策的通知》以及同年12月国务院印发的《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，使企业的税收优惠范围进一步扩大，个人所得税专项附加扣除纳入了继续教育支出项目。
四是监管与评估制度建设有所增强。2016年11月，教育部出台《高等学历继续教育专业设置管理办法》，首次对各级各类高等学历继续教育专业设置工作加强全口径统筹规划与宏观管理，以专业设置为切入点，切实加强高等学历继续教育的监督与评估。2017年以来，连续4年实施高等学历继续教育专业年度备案工作，高校依规自主设置、省级统筹、部级汇总备案、专家第三方评议的专业备案工作机制日趋成熟。2018年3月，教育部办公厅印发《关于开展高等学校继续教育发展年度报告工作的通知》，首次启动高校继续教育发展年度报告工作，逐步完善高校继续教育质量保障制度。2019年12月，教育部辦公厅印发《关于服务全民终身学习 促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》，从严把“三关”、落实“两责”等方面提出具体举措，加强高等学历继续教育治理能力建设。
（七）继续教育支持体系不断完善
一是充分依托信息化推动在线教育资源共享。教育部积极支持高校等有关机构发挥优势，采取“高校主体、政府支持、社会参与”的方式，集聚优势力量和优质资源建设在线开放课程平台，促使慕课上线数量快速增长，受众数量不断提升。截至2020年6月底，上线慕课数量达到2.9万门，主要慕课平台在校生和社会学习者学习人数上涨至4.8亿人次，在校生获得慕课学分人数发展到1.26亿人次③。实施“慕课西部行”计划和“在线开放课程新长征计划”，加大资源扩散。截至2020年9月，西部地区高校共计参加培训1.6万校次，受训教师达59万人次，建设使用在线开放课程32.8万门，学生参与学习达2.1亿人次④。
二是继续教育基地与平台建设加快。通过“终身学习服务体系的建设与示范”“普通高校继续教育数字化学习资源开放联盟”等项目的实施，以及“爱课程”、全民终身学习公共服务等平台的搭建与开通，系统推进体系建设，扩大继续教育资源，服务全民终身学习。
三是开放大学加快新型大学探索。2012年，教育部批准在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学，原北京、上海、江苏、广东、云南五省市的五所广播电视大学更名为开放大学。2016年1月，教育部出台《关于办好开放大学的意见》，要求到2020年初步建成中国特色开放大学体系，并提出了12项具体任务。经过试点改革探索，截至2019年，国家开放大学形成了由总部和45个省级分部、14个行业学院、4000多个学习中心组成，覆盖全国城乡、服务全民终身学习的“办学共同体”，助推人人皆学、时时可学、处处能学的学习型社会的实现。
四是学习成果认定与转换初见成效。2012年7月，上海市终身教育学分银行正式挂牌，此后多省市开展学分银行建设，并出现了跨省市的实践探索。例如，2019年上海、江苏、浙江和安徽教育主管部门联合成立长三角地区开放教育学分银行，探索地区间学生校际流动、课程互选和成果互认等。目前，我国初步搭建了学习成果框架，完成了基于10个行业的670余个认证标准。广东开放大学对外发布了国内首个资历框架等级标准《广东省终身教育资历框架等级标准》。 （八）终身学习社会氛围不断优化
一是全民阅读氛围更加浓厚。国家倡导开展全民阅读，中央宣传部、中央文明办、新闻出版总署和教育部等多部门联合推进全民阅读工程。2015年，全国所有省（自治区、直辖市）都开展了全民阅读活动，400多个城市常设读书节、读书月等活动，江苏、湖北、辽宁等省已将全民阅读纳入立法进程，江苏省还将每年4月23日定为“江苏全民阅读日”，这也是全国首个由省人大立法确定的地方阅读日[8]。2019年，我国成年国民包括书报刊和数字出版物在内的各种媒介的综合阅读率为81.1%，较2009年的72.0%提升近10个百分点，数字化阅读方式的接触率为79.3%，较2009年的24.6%提升了55个百分点[9][10]。
二是学习型城市建设不断加强。各级政府和教育等有关部门积极贯彻落实《教育规划纲要》有关精神，制定实施有关政策，加快部署相关工作。2014年8月，教育部等七部门联合出台《关于推进学习型城市建设的意见》。在该文件指导下，各省区市积极建立健全领导协调机制，协调推进学习型城市建设，建立了全国学习型城市建设联盟，目前共有105个城市加入联盟。2017年，教育部职成教司组织北京、上海、杭州、成都、武汉、长沙、宁波、太原等八个城市开展了首批学习型城市监测实践项目。2019年11月，教育部职成教司下发《关于进一步开展学习型城市建设监测项目工作的通知》，计划在全国学习型城市建设联盟的所有成员城市开展学习型城市建设监测，以进一步推动学习型城市建设。学习型城市建设成为促进全民终身学习、建设学习型社会的重要载体。
三、我国继续教育发展面临的挑战
（一）国家层面继续教育立法滞后
自本世纪初开始，我国已多次提出关于终身教育立法的提案、议案，教育部层面也积极开展了立法前期调研，但目前国家层面关于继续教育或终身教育、终身学习的法律尚未出台。继续教育改革发展缺少基本法律规范和指导，影响到整体教育功能和社会效益的全面发挥[11]。目前，一些地区出台了继续教育、终身教育的相关条例，但地方条例不具有诠释公民基本权利的地位和功能，具体条文多为宣传和引导性内容，很难对学习权的保障原则、具体实施内容等作出明确规定，这在一定程度上制约和影响了继续教育的全面协调可持续发展。
（二）继续教育管理体制不够畅通
一是国家层面尚未建立长效稳定的全口径跨部门协调工作机制。继续教育管理存在部门分割、资源分散、重复建设、发展不均衡等现象，与继续教育发展相关的部门缺乏有效的沟通协调机制，难以形成发展合力。普通高校、成人高校、开放大学系统、自学考试系统等各类继续教育办学形式之间，在发展目标、办学定位、工作重点等方面存在重叠、交叉和错位，系统联动、开放共享不足。
二是继续教育政策、规划落实职责不清，督导评价制度不健全。国家层面的继续教育政策、规划颁布以后， 各地虽然出台了相应的政策、规划，但仍多停留在宣传、学习和理解阶段， 尚未落实到深化实践改革的具体行动上。思想认识不足，激励机制不完善，缺乏全口径监管与评估制度，使得继续教育常常处于“边缘化”境地。
（三）缺乏稳定投入和专业化队伍
一是继续教育尤其是非学历继续教育缺乏稳定的经费投入。目前，学历继续教育主要依赖学费发展、非学历继续教育缺乏常规投入、很多地区社区教育难以落实每年人均2元的经费标准、老年教育缺乏专项经费保障等问题，经费投入普遍存在着“重小轻老”的现象，存在学历与非学历继续教育课程质量不高，社区教育、老年教育办学规模不大、办学场地不够、办学条件简陋、硬件设施不完善等问题，继续教育难以可持续、高质量发展。
二是继续教育缺乏专业化的人才队伍支撑。继续教育需要专业人才的支撑，但目前继续教育专业学位点数量较少，继续教育研究人员较少，培养的专业人才数量不足。同時，由于经费有限，老年教育、社区教育等工作者接受培训的名额、次数不足。更重要的是，老年教育、社区教育工作者缺乏专门的职务职称晋升通道，难以形成稳定的专业化队伍。
（四）学习资源建设缺乏整合共享
一是学习资源建设主体责任不够明确，缺乏统筹协调机制，存在多头建设、各自为政等问题。不同系统、地区间教育机构普遍存在“信息孤岛”现象，交流共享不足，平台和课程重复建设与资源浪费现象比较普遍。
二是学习资源建设缺乏标准和规范且质量参差不齐。当下学习资源数量大幅增长，但由于缺乏目标用户分析、技术标准制定等问题，存在碎片化分布、系统性不强、针对性不足、质量不高等问题，学习者的学习体验性不好，对资源的知晓率和利用率不高。
三是继续教育资源尤其是优质资源开放程度有限。以高校为例，高校聚集了一大批优秀的继续教育资源，但目前近一半高校不具备开放型的教学资源⑤。
（五）继续教育办学质量参差不齐
由于多主体办学且缺乏较为统一的办学质量监督与保障体系，继续教育存在办学质量参差不齐的问题。就学历继续教育而言，当前函授、夜大学、网络教育、开放教育、自学考试等各种办学的形式之间，存在政策不一致、面向同一社会群体办学入学标准不统一、教学过程不统一、质量标准不统一等问题，社会公信力遭到质疑。相对于学校教育体系，继续教育还缺乏成熟、完善的督导、评价与监测等机制。
四、我国继续教育发展的对策建议
（一）加快国家层面立法
学习型社会的构建迫切要求公民学习权的全面落实。国家层面的继续教育或终身教育立法是实现公民学习权的重要法律保障。需要加快研制与出台国家层面法律，强调构建终身教育体系、建设学习型社会等法定目标，明确政府、学校和各类组织推进终身学习的法定责任，明确继续教育服务公民终身学习能力的法定任务。
（二）完善管理体制机制
加快构建和完善国家、省级、市级跨部门沟通协调机制。充分发挥教育领导小组领导、统筹、协调继续教育发展的作用，定期开展继续教育工作会，落实继续教育发展任务。遵循“补短板、填漏洞”的原则，对薄弱环节进行重点突破，树立整体发展观，进行有针对性的指导与帮助，逐步缩小继续教育跨部门协调机制的地区差异。加强继续教育工作督导评价。建立健全政府履行继续教育职责督导评价制度，把继续教育工作纳入基层政府的绩效考核，不断完善继续教育激励机制。 （三）優化继续教育结构
继续教育仍要坚持学历教育与非学历教育“两条腿”走路。一方面，继续发展学历继续教育，为有学历提升需求的学习者提供通道。2019年，新增劳动力中有48.2%的人接受过高等教育，平均受教育年限达到13.6年，但从存量来看，根据国家统计局数据计算，全国15岁以上人口接受高等教育的比例仅为16.3%，还有很大的提升空间。在发展一定规模的前提下，学历继续教育要重点加强以岗位能力提升为导向的课程体系建设和教学模式改革，不断适应成人学习者的学习需求和特征，实现学习者学历和能力双提升的目标。另一方面，重心转向发展非学历教育，创新教育活动形式，满足人民群众不断增长的多样化教育需求。例如，2019年末，我国60岁及以上人口为25388万人，占18.1%，其中，65岁及以上人口为17603万人，占12.6%[12]。目前，国家能提供的老年大学学位仅有800多万个，远不能满足老龄人口的需求。要充分发挥继续教育为特殊群体、弱势群体提供教育机会、推进教育公平、提升国民素质的职能。
（四）保障经费与人员投入
一是吸引多元主体加大继续教育经费投入。继续探索运用土地、财政、金融、税收等多种支持手段，鼓励与扶持行业企业、社会组织深度参与继续教育办学。地方党委政府加大统筹力度，推动有关行业主管部门落实培训经费保障政策，助力职业院校大力开展职业培训。同时，完善组织和监管体系，提升继续教育经费使用效率。
二是加大继续教育专业化队伍建设。加强继续教育研究队伍建设，切实发挥继续教育理论指导实践功能。建立与畅通老年教育、社区教育工作者的职务和职称晋升通道，提升继续教育工作的吸引力。加强继续教育学科建设和专业人才培养，加大继续教育工作者培训力度和覆盖范围，提升继续教育工作者的专业化水平。
（五）加强质量监督保障
一是加强学习需求分析，提升办学质量。真正建立“学校面对社会自主办学”的体制，优化专业设置，深化校企合作，充分利用信息技术，提升教师水平，创新人才培养机制。大力推进课程标准化建设，构建科学规范的质量评价标准和体系，不断加强教学过程的规范化管理，提升办学质量。
二是落实宽进严出制度，完善评价技术。加强继续教育全口径监管与评估制度标准建设。重点落实“严出”制度，保障继续教育质量。完善评价技术，切实发挥继续教育的优势，将评价导向从以知识性评价为主转向综合能力评价上来。
三是建立可持续的、常态化的继续教育监测机制。明确相关机构的职责，研制继续教育监测与评估指标体系。建议各省（区、市）每年编写本省《继续教育发展报告》，向社会公布。委托第三方机构对继续教育全行业、全过程进行评估，定期发布报告。
（六）健全学习支持体系
一是加大优质学习资源开放共享。坚持开放共享，按照互惠互利原则，扩大学校和社会优质学习资源开放力度，建立学习平台推广应用机制，提升公众对学习资源平台的知晓率和利用率，服务终身学习。
二是加快研制国家资历框架。为实现各级各类教育、培训的贯通和协调发展，为公民构建无障碍的、公平的、可以自由流动的、学习成果可以携带和累积的终身学习制度。
三是完善学分认定、积累与置换制度。完善学籍管理制度，逐步推动完全学分制，实现学习者的自主性、个性化、多样化学习。继续建立和完善“学分银行”体系，实现学习成果的认定、积累与转换，提升国民终身学习的积极性与获得感，形成终身学习的良好机制与社会氛围。
（本文得到了刑贞良、张竺鹏、车如山、韩倩老师以及教育部职业教育与成人教育司的指导与帮助，谨致谢忱！）
参 考 文 献
[1]李强.从“成人教育”到“继续教育”：政策导向的转变[J].继续教育研究，2016（9）：7.
[2]廖远兵.成人教育与继续教育关系摭论[J].当代继续教育，2019（4）：63-68.
[3]龙汛恒，张妙华，武丽志.成人教育与继续教育：概念的内涵与发展[J].中国成人教育，2013（14）：5-8
[4]周作宇.终身教育体系：思想基础与行动结构[J].河北师范大学学报（教育科学版），2020（6）：15.
[5]教育部对十三届全国人大一次会议第4718号建议的答复[EB/OL].（2020-05-21）[2020-12-12].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_zcs/201812/t20181229_365468.html.
[6]教育部对十三届全国人大二次会议第3090号建议的答复[EB/OL].（2020-10-15）[2020-12-12]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_zcs/201912/t20191204_410811.html.
[7]第八次全国职工队伍状况调查领导小组负责人答记者问[N].工人日报，2018-01-17.
[8]李哲.全民阅读十年：书香不厌百回“闻”[N].经济日报，2015-12-03.
[9]第七次全国国民阅读调查结果[J].青年记者，2010（5）：42.
[10]国家图书馆研究院.第十七次全国国民阅读调查成果发布[J].国家图书馆学刊，2020（3）：18.
[11]刘奉越.继续教育立法的价值意蕴、实践困境与路径选择[J]国家教育行政学院学报，2020（2）：9-12.
[12]国家统计局.中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2020-10-16].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.
关键词 《教育规划纲要》;继续教育;终身教育;终身学习
构建服务全民终身学习的教育体系，越来越受到党和国家的重视。继续教育是这一教育体系的重要组成部分。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出了“构建体系完备的终身教育”的战略目标和“加快发展继续教育，构建灵活开放的终身教育体系”的具体任务，党的十九大报告又提出了“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”的战略任务。在2020年这个重要的时间节点，对《教育规划纲要》实施十年来全国继续教育的发展状况进行回顾、总结，对于着眼长远、把握大局，开门问策、集思广益，研究新情况、做出新规划具有重要意义。
一、继续教育的内涵与意义
2000年以前，我国国家教育政策及其相关文本中都使用“成人教育”这一概念，将“继续教育”包含在成人教育中，2002年开始呈现出并列使用的态势，2007年以后逐步倾向使用“继续教育”这一概念[1]。对于继续教育与成人教育的关系，学者有不同的观点，有等同说、并列说、包含说、隶属说、交叉说等[2]。《教育规划纲要》第一次从国家政策层面明确了“继续教育”的概念，即“面向学校教育之后所有社会成员的教育活动”，并提出了相应的任务。这一界定的好处在于其不对“之前应接受何种程度的教育”进行设限，即只有起点，没有终点，而且起点可以是初等教育、中等教育之后，也可以是大学教育之后[3]。
《教育规划纲要》把学历教育、非学历教育、社区教育、老年教育、职工培训等教育类型统一纳入到继续教育领域，纳入到终身教育体系，推动继续教育统筹发展。因此，需要在终身教育的视野下考察继续教育发展的意义。尽管当下为了突出学习者的自主性与主动性，终身学习的概念逐步取代终身教育，但也有学者提出了不同的声音，认为在考虑终身学习、学习型社会的构建时仍必须考虑教育的责任，即教育型社会的构建[4]。党的十八大以来，我国明确了终身教育体系建设要服务于学习型社会建设，致力于全民学习、终身学习，党的十九届四中全会提出“构建服务全民终身学习的教育体系”，均体现出教育体系的服务功能。
继续教育是终身教育体系的重要组成部分。随着人类平均寿命的增长，学校教育之后的生命时长将远远超过学校教育时长，走出校园后的继续学习成为必需。继续教育要为学习者的继续学习提供教育机会、教育资源及教育结果。可以说，学校教育奠定了人生的基础，而继续教育拓展了人生的高度。从这一意义上说，加快发展继续教育，服务全民终身学习，具有十分重要的意义。
二、我国继续教育发展取得的成就
十年来，我国继续教育获得了长足发展，通过调整结构、理顺机制、完善体系等举措，在促进教育公平、提升国民学历水平和综合素质、推动积极老龄化、服务社区治理、构建学习型社会良好氛围等方面作出了重大贡献。
（一）学历继续教育圆多个群体提升学历的梦想
我国建有完整的学历继续教育体系，从业人员可以通过成人学校、普通高校举办的函授、夜大学、网络教育、开放教育以及自学考试等途径获得不同层次的学历教育。随着近年来义务教育全面普及和高中阶段教育普及，学历继续教育的重心逐渐转向高等教育：中小学学历继续教育在校生由2009年的432.1万人降到2019年的163.5万人;高等学历继续教育在校生由2009年的958.62万人增至2019年的1526.39万人。2010-2019年间，我国初等和中等学历继续教育累计培养毕业生2268.26万人，高等学历继续教育累计培养本专科毕业生4495.88万人①，实现了农民工、在职员工、士兵军官等多个群体提升学历的梦想，也为推动教育公平、提升我国主要劳动年龄人口平均受教育年限作出了巨大贡献。
（二）非学历继续教育积极服务国家重大战略
十年来，非学历继续教育发展迅速，各类办学主体开展了丰富多样的教育与培训活动，全国参加各类非学历继续教育的人數逐年增加。2010-2018年间，仅中职学校和高校举办的非学历继续教育累计培养结业生就达5.48亿人次②。当前，普通高校以及开放大学系统继续教育的重心正由学历教育逐步转向非学历教育与培训，主动服务中国制造2025、“一带一路”、乡村振兴、健康中国、扶贫攻坚等重大战略，不断扩大教育覆盖面，广泛面向在职职工、农民工、农民、妇女、老年人、军人、残疾人等群体开展非学历继续教育与培训服务，为促进教育强民、技能富民、就业安民发挥了积极作用，也为扩大我国教育的国际影响作出了贡献。
（三）社区教育三级办学网络基本形成
十年来，我国社区教育蓬勃发展，探索出了具有中国特色的社区教育发展方式和路径，面向群体不断扩大。教育部先后确定六批共127个国家级社区教育实验区和四批共122个国家级社区教育示范区，各地建立了近500个省级社区教育实验区、示范区。2016年6月，教育部等九部门联合印发《关于进一步推进社区教育发展的意见》，进一步明确了发展社区教育的目标、任务和保障措施。截至2019年底，全国已有90%的省市、50%的区县开展了社区教育，21个省（区、市）建立了社区教育指导中心，形成了城乡一体的三级社区教育办学网络[5]。各地积极开展多种社区教育办学模式探索，形成了东部地区广泛开展、中部和西部地区逐步推进的发展格局。 （四）老年教育三级办学体系初步形成
十年来，我国老年教育发展迅速，始终坚持把受教育作为老年人的一项基本权利，把发展老年教育、积极应对人口老龄化作为推进国家经济建设和社会发展的重要举措，促进“健康老龄化”和“积极老龄化”发展。2016年10月，国务院办公厅印发老年教育的重要指导文件《老年教育发展规划（2016-2020年）》。多省市以地方发展规划、指导意见、行动计划、实施方案等方式 ，制定了老年教育发展相关文件，老年教育法规制度逐步健全。根据《老年教育发展规划（2016-2020年）》实施情况中期评估数据，全国省级老年大学、地级市老年大学已实现全覆盖，部分省市已基本完成老年教育机构布局。老年教育三级办学体系初步形成。据不完全统计，截至2018年，全国各地有老年大学和老年教育机构6.2万个，共有800多万老年学员[6]。各地依托开放大学和广播电视大学，积极举办老年开放大学，从传统教育走向开放教育，办学形式不断丰富，受益群体不断扩大。
（五）职工培训参与率进一步提升
当前，我国已经形成高等学校、职业院校、培训机构共同参与的企业职工大培训格局。2018年，全国总工会发布的第八次全国职工队伍调查结果显示，我国职工队伍达到3.91亿人，其中77.8%的职工参加过单位组织的培训[7]。2019年5月，国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》，提出了“未来三年开展各类补贴性职业技能培训5000万人次以上”的目标，并提出了激发相关培训主体积极性的鼓励措施。在各类机构中，职业院校开展职业培训的功能进一步强化。2019年10月，教育部办公厅等十四部门联合印发《职业院校全面开展职业培训 促进就业创业行动计划》，提出“职业院校开展各类职业培训年均达到5000万人次以上”的具体目标，鼓励职业院校开展培训，将进一步提升职工培训率。
（六）管理体制机制改革取得一定进展
一是积极推动跨部门协调机制建设。近年来，教育部通过成立继续教育办公室、在部分专项工作方面建立跨部门协调机制、积极鼓励支持地方建立和完善继续教育协调机制等方式，推动完善继续教育协调机制建设，强化服务保障功能。
二是开展继续教育法制建设探索。教育部积极开展终身学习（终身教育）立法前期调研，并推动地方开展立法实践探索，加强法制保障。2010-2015年间，上海市、太原市、河北省以及宁波市相继出台地方性终身教育法规。有关部门结合各自继续教育职能，积极推动各自领域继续教育法制建设。如山东、江苏、福建等省市曾出台《专业技术人员继续教育条例》。
三是继续教育激励机制实现突破。2012年2月，教育部起草的《关于加快发展继续教育的若干意见（征求意见稿）》提出了针对企业、社会组织与个人的多条优惠意见。2018年5月，财政部和税务总局发布的《关于企业职工教育经费税前扣除政策的通知》以及同年12月国务院印发的《个人所得税专项附加扣除暂行办法》，使企业的税收优惠范围进一步扩大，个人所得税专项附加扣除纳入了继续教育支出项目。
四是监管与评估制度建设有所增强。2016年11月，教育部出台《高等学历继续教育专业设置管理办法》，首次对各级各类高等学历继续教育专业设置工作加强全口径统筹规划与宏观管理，以专业设置为切入点，切实加强高等学历继续教育的监督与评估。2017年以来，连续4年实施高等学历继续教育专业年度备案工作，高校依规自主设置、省级统筹、部级汇总备案、专家第三方评议的专业备案工作机制日趋成熟。2018年3月，教育部办公厅印发《关于开展高等学校继续教育发展年度报告工作的通知》，首次启动高校继续教育发展年度报告工作，逐步完善高校继续教育质量保障制度。2019年12月，教育部辦公厅印发《关于服务全民终身学习 促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》，从严把“三关”、落实“两责”等方面提出具体举措，加强高等学历继续教育治理能力建设。
（七）继续教育支持体系不断完善
一是充分依托信息化推动在线教育资源共享。教育部积极支持高校等有关机构发挥优势，采取“高校主体、政府支持、社会参与”的方式，集聚优势力量和优质资源建设在线开放课程平台，促使慕课上线数量快速增长，受众数量不断提升。截至2020年6月底，上线慕课数量达到2.9万门，主要慕课平台在校生和社会学习者学习人数上涨至4.8亿人次，在校生获得慕课学分人数发展到1.26亿人次③。实施“慕课西部行”计划和“在线开放课程新长征计划”，加大资源扩散。截至2020年9月，西部地区高校共计参加培训1.6万校次，受训教师达59万人次，建设使用在线开放课程32.8万门，学生参与学习达2.1亿人次④。
二是继续教育基地与平台建设加快。通过“终身学习服务体系的建设与示范”“普通高校继续教育数字化学习资源开放联盟”等项目的实施，以及“爱课程”、全民终身学习公共服务等平台的搭建与开通，系统推进体系建设，扩大继续教育资源，服务全民终身学习。
三是开放大学加快新型大学探索。2012年，教育部批准在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学，原北京、上海、江苏、广东、云南五省市的五所广播电视大学更名为开放大学。2016年1月，教育部出台《关于办好开放大学的意见》，要求到2020年初步建成中国特色开放大学体系，并提出了12项具体任务。经过试点改革探索，截至2019年，国家开放大学形成了由总部和45个省级分部、14个行业学院、4000多个学习中心组成，覆盖全国城乡、服务全民终身学习的“办学共同体”，助推人人皆学、时时可学、处处能学的学习型社会的实现。
四是学习成果认定与转换初见成效。2012年7月，上海市终身教育学分银行正式挂牌，此后多省市开展学分银行建设，并出现了跨省市的实践探索。例如，2019年上海、江苏、浙江和安徽教育主管部门联合成立长三角地区开放教育学分银行，探索地区间学生校际流动、课程互选和成果互认等。目前，我国初步搭建了学习成果框架，完成了基于10个行业的670余个认证标准。广东开放大学对外发布了国内首个资历框架等级标准《广东省终身教育资历框架等级标准》。 （八）终身学习社会氛围不断优化
一是全民阅读氛围更加浓厚。国家倡导开展全民阅读，中央宣传部、中央文明办、新闻出版总署和教育部等多部门联合推进全民阅读工程。2015年，全国所有省（自治区、直辖市）都开展了全民阅读活动，400多个城市常设读书节、读书月等活动，江苏、湖北、辽宁等省已将全民阅读纳入立法进程，江苏省还将每年4月23日定为“江苏全民阅读日”，这也是全国首个由省人大立法确定的地方阅读日[8]。2019年，我国成年国民包括书报刊和数字出版物在内的各种媒介的综合阅读率为81.1%，较2009年的72.0%提升近10个百分点，数字化阅读方式的接触率为79.3%，较2009年的24.6%提升了55个百分点[9][10]。
二是学习型城市建设不断加强。各级政府和教育等有关部门积极贯彻落实《教育规划纲要》有关精神，制定实施有关政策，加快部署相关工作。2014年8月，教育部等七部门联合出台《关于推进学习型城市建设的意见》。在该文件指导下，各省区市积极建立健全领导协调机制，协调推进学习型城市建设，建立了全国学习型城市建设联盟，目前共有105个城市加入联盟。2017年，教育部职成教司组织北京、上海、杭州、成都、武汉、长沙、宁波、太原等八个城市开展了首批学习型城市监测实践项目。2019年11月，教育部职成教司下发《关于进一步开展学习型城市建设监测项目工作的通知》，计划在全国学习型城市建设联盟的所有成员城市开展学习型城市建设监测，以进一步推动学习型城市建设。学习型城市建设成为促进全民终身学习、建设学习型社会的重要载体。
三、我国继续教育发展面临的挑战
（一）国家层面继续教育立法滞后
自本世纪初开始，我国已多次提出关于终身教育立法的提案、议案，教育部层面也积极开展了立法前期调研，但目前国家层面关于继续教育或终身教育、终身学习的法律尚未出台。继续教育改革发展缺少基本法律规范和指导，影响到整体教育功能和社会效益的全面发挥[11]。目前，一些地区出台了继续教育、终身教育的相关条例，但地方条例不具有诠释公民基本权利的地位和功能，具体条文多为宣传和引导性内容，很难对学习权的保障原则、具体实施内容等作出明确规定，这在一定程度上制约和影响了继续教育的全面协调可持续发展。
（二）继续教育管理体制不够畅通
一是国家层面尚未建立长效稳定的全口径跨部门协调工作机制。继续教育管理存在部门分割、资源分散、重复建设、发展不均衡等现象，与继续教育发展相关的部门缺乏有效的沟通协调机制，难以形成发展合力。普通高校、成人高校、开放大学系统、自学考试系统等各类继续教育办学形式之间，在发展目标、办学定位、工作重点等方面存在重叠、交叉和错位，系统联动、开放共享不足。
二是继续教育政策、规划落实职责不清，督导评价制度不健全。国家层面的继续教育政策、规划颁布以后， 各地虽然出台了相应的政策、规划，但仍多停留在宣传、学习和理解阶段， 尚未落实到深化实践改革的具体行动上。思想认识不足，激励机制不完善，缺乏全口径监管与评估制度，使得继续教育常常处于“边缘化”境地。
（三）缺乏稳定投入和专业化队伍
一是继续教育尤其是非学历继续教育缺乏稳定的经费投入。目前，学历继续教育主要依赖学费发展、非学历继续教育缺乏常规投入、很多地区社区教育难以落实每年人均2元的经费标准、老年教育缺乏专项经费保障等问题，经费投入普遍存在着“重小轻老”的现象，存在学历与非学历继续教育课程质量不高，社区教育、老年教育办学规模不大、办学场地不够、办学条件简陋、硬件设施不完善等问题，继续教育难以可持续、高质量发展。
二是继续教育缺乏专业化的人才队伍支撑。继续教育需要专业人才的支撑，但目前继续教育专业学位点数量较少，继续教育研究人员较少，培养的专业人才数量不足。同時，由于经费有限，老年教育、社区教育等工作者接受培训的名额、次数不足。更重要的是，老年教育、社区教育工作者缺乏专门的职务职称晋升通道，难以形成稳定的专业化队伍。
（四）学习资源建设缺乏整合共享
一是学习资源建设主体责任不够明确，缺乏统筹协调机制，存在多头建设、各自为政等问题。不同系统、地区间教育机构普遍存在“信息孤岛”现象，交流共享不足，平台和课程重复建设与资源浪费现象比较普遍。
二是学习资源建设缺乏标准和规范且质量参差不齐。当下学习资源数量大幅增长，但由于缺乏目标用户分析、技术标准制定等问题，存在碎片化分布、系统性不强、针对性不足、质量不高等问题，学习者的学习体验性不好，对资源的知晓率和利用率不高。
三是继续教育资源尤其是优质资源开放程度有限。以高校为例，高校聚集了一大批优秀的继续教育资源，但目前近一半高校不具备开放型的教学资源⑤。
（五）继续教育办学质量参差不齐
由于多主体办学且缺乏较为统一的办学质量监督与保障体系，继续教育存在办学质量参差不齐的问题。就学历继续教育而言，当前函授、夜大学、网络教育、开放教育、自学考试等各种办学的形式之间，存在政策不一致、面向同一社会群体办学入学标准不统一、教学过程不统一、质量标准不统一等问题，社会公信力遭到质疑。相对于学校教育体系，继续教育还缺乏成熟、完善的督导、评价与监测等机制。
四、我国继续教育发展的对策建议
（一）加快国家层面立法
学习型社会的构建迫切要求公民学习权的全面落实。国家层面的继续教育或终身教育立法是实现公民学习权的重要法律保障。需要加快研制与出台国家层面法律，强调构建终身教育体系、建设学习型社会等法定目标，明确政府、学校和各类组织推进终身学习的法定责任，明确继续教育服务公民终身学习能力的法定任务。
（二）完善管理体制机制
加快构建和完善国家、省级、市级跨部门沟通协调机制。充分发挥教育领导小组领导、统筹、协调继续教育发展的作用，定期开展继续教育工作会，落实继续教育发展任务。遵循“补短板、填漏洞”的原则，对薄弱环节进行重点突破，树立整体发展观，进行有针对性的指导与帮助，逐步缩小继续教育跨部门协调机制的地区差异。加强继续教育工作督导评价。建立健全政府履行继续教育职责督导评价制度，把继续教育工作纳入基层政府的绩效考核，不断完善继续教育激励机制。 （三）優化继续教育结构
继续教育仍要坚持学历教育与非学历教育“两条腿”走路。一方面，继续发展学历继续教育，为有学历提升需求的学习者提供通道。2019年，新增劳动力中有48.2%的人接受过高等教育，平均受教育年限达到13.6年，但从存量来看，根据国家统计局数据计算，全国15岁以上人口接受高等教育的比例仅为16.3%，还有很大的提升空间。在发展一定规模的前提下，学历继续教育要重点加强以岗位能力提升为导向的课程体系建设和教学模式改革，不断适应成人学习者的学习需求和特征，实现学习者学历和能力双提升的目标。另一方面，重心转向发展非学历教育，创新教育活动形式，满足人民群众不断增长的多样化教育需求。例如，2019年末，我国60岁及以上人口为25388万人，占18.1%，其中，65岁及以上人口为17603万人，占12.6%[12]。目前，国家能提供的老年大学学位仅有800多万个，远不能满足老龄人口的需求。要充分发挥继续教育为特殊群体、弱势群体提供教育机会、推进教育公平、提升国民素质的职能。
（四）保障经费与人员投入
一是吸引多元主体加大继续教育经费投入。继续探索运用土地、财政、金融、税收等多种支持手段，鼓励与扶持行业企业、社会组织深度参与继续教育办学。地方党委政府加大统筹力度，推动有关行业主管部门落实培训经费保障政策，助力职业院校大力开展职业培训。同时，完善组织和监管体系，提升继续教育经费使用效率。
二是加大继续教育专业化队伍建设。加强继续教育研究队伍建设，切实发挥继续教育理论指导实践功能。建立与畅通老年教育、社区教育工作者的职务和职称晋升通道，提升继续教育工作的吸引力。加强继续教育学科建设和专业人才培养，加大继续教育工作者培训力度和覆盖范围，提升继续教育工作者的专业化水平。
（五）加强质量监督保障
一是加强学习需求分析，提升办学质量。真正建立“学校面对社会自主办学”的体制，优化专业设置，深化校企合作，充分利用信息技术，提升教师水平，创新人才培养机制。大力推进课程标准化建设，构建科学规范的质量评价标准和体系，不断加强教学过程的规范化管理，提升办学质量。
二是落实宽进严出制度，完善评价技术。加强继续教育全口径监管与评估制度标准建设。重点落实“严出”制度，保障继续教育质量。完善评价技术，切实发挥继续教育的优势，将评价导向从以知识性评价为主转向综合能力评价上来。
三是建立可持续的、常态化的继续教育监测机制。明确相关机构的职责，研制继续教育监测与评估指标体系。建议各省（区、市）每年编写本省《继续教育发展报告》，向社会公布。委托第三方机构对继续教育全行业、全过程进行评估，定期发布报告。
（六）健全学习支持体系
一是加大优质学习资源开放共享。坚持开放共享，按照互惠互利原则，扩大学校和社会优质学习资源开放力度，建立学习平台推广应用机制，提升公众对学习资源平台的知晓率和利用率，服务终身学习。
二是加快研制国家资历框架。为实现各级各类教育、培训的贯通和协调发展，为公民构建无障碍的、公平的、可以自由流动的、学习成果可以携带和累积的终身学习制度。
三是完善学分认定、积累与置换制度。完善学籍管理制度，逐步推动完全学分制，实现学习者的自主性、个性化、多样化学习。继续建立和完善“学分银行”体系，实现学习成果的认定、积累与转换，提升国民终身学习的积极性与获得感，形成终身学习的良好机制与社会氛围。
（本文得到了刑贞良、张竺鹏、车如山、韩倩老师以及教育部职业教育与成人教育司的指导与帮助，谨致谢忱！）
参 考 文 献
[1]李强.从“成人教育”到“继续教育”：政策导向的转变[J].继续教育研究，2016（9）：7.
[2]廖远兵.成人教育与继续教育关系摭论[J].当代继续教育，2019（4）：63-68.
[3]龙汛恒，张妙华，武丽志.成人教育与继续教育：概念的内涵与发展[J].中国成人教育，2013（14）：5-8
[4]周作宇.终身教育体系：思想基础与行动结构[J].河北师范大学学报（教育科学版），2020（6）：15.
[5]教育部对十三届全国人大一次会议第4718号建议的答复[EB/OL].（2020-05-21）[2020-12-12].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_zcs/201812/t20181229_365468.html.
[6]教育部对十三届全国人大二次会议第3090号建议的答复[EB/OL].（2020-10-15）[2020-12-12]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_zcs/201912/t20191204_410811.html.
[7]第八次全国职工队伍状况调查领导小组负责人答记者问[N].工人日报，2018-01-17.
[8]李哲.全民阅读十年：书香不厌百回“闻”[N].经济日报，2015-12-03.
[9]第七次全国国民阅读调查结果[J].青年记者，2010（5）：42.
[10]国家图书馆研究院.第十七次全国国民阅读调查成果发布[J].国家图书馆学刊，2020（3）：18.
[11]刘奉越.继续教育立法的价值意蕴、实践困境与路径选择[J]国家教育行政学院学报，2020（2）：9-12.
[12]国家统计局.中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2020-10-16].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.