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摘 要：高等教育大众化阶段，社会问责增加、竞争加剧和资源相对短缺等问题迫使地方高校必须完成从“管理”向“经营”的制度变迁。然而，从地方高校的运行实践看，其有效经营不仅面临着来自制度环境的约束，还面临着来自技术环境的约束。为突破制度变革的困境，实现有效经营之目的，地方高校可以尝试从变革自身生存的制度环境和提高组织自身的有效性两个方面进行突破和创新。
关键词：高等学校管理；大学经营；地方高校；制度分析
一、从“管理”走向“经营”：地方高校的必要选择
社会学新制度主义认为，任何制度变迁，总是始于旧制度的合法性危机，该危机可能来自原制度内部产生的变更张力，也可能由外部环境中某些因素的变化所引起。自上世纪90年代以来，中国高等教育迈入大众化高等教育阶段。国际经验表明，在从精英高等教育向大众高等教育转变过程中，各国高校都不可避免地面临着规模的急剧扩张与资源的相对短缺的矛盾。如何开展学校的管理运营，如何维持学校的财政平衡，如何在收入没有实质性增长的情况下实现跨越式发展以满足新的需求，这是高校普遍面临的问题。“经营观念和手段”以其在预测市场需求、优化资源配置方面的优势成为众多高校的选择并在高校的办学实践中发挥了重要作用。与“照章行事”的“管理”不同，“经营”意味着高校必须根据自己的实际情况来确定发展目标，优化学校的内部运作机制，自主进行管理。事实上，中国民办高校的兴起、“国有民办”独立学院的诞生本质上就是一种适应现代市场经济要求的高校经营尝试。为适应中国经济体制转型带来的一系列环境变化，中国公立高校也必须做出适当的调整，亟需从“管理”走向“经营”。在中国公立高校系统中，作为高等教育大众化主要承担者的地方高校面临的规模扩张与资源短缺的矛盾最为尖锐，主要原因在于：第一，在经费来源方面，与国家重点大学相比，地方高校获得国家的拨款相对较少；第二，在竞争外部资源方面，地方高校竞争专项经费、吸引优质师资和生源的能力有限；第三，受自身基础条件和能力的限制，地方高校自身的“产出”能力相对较弱。面对上述先天弱势，地方高校的“有效经营”显得更为必需和急迫，直接关系着地方高校的生存和发展。
二、地方高校从“管理”走向“经营”的困境分析
从理论上讲，地方高校从“管理”走向“经营”的前提已经成立，地方高校理应进入一个追求特色、关注效率的时代。然而，从地方高校运行的实际情况看，多数高校在发展定位上依旧在沿着“学术金字塔”向上攀爬，在发展目标上，定位于升至更高的学术层级而非培植自身特色；在学校管理上，战略管理意识、“成本-收益”意识依旧淡漠。新古典经济学的理论显然已无法对这种非理性的行为作出解答，在韦伯式的理性组织模式中，组织按理性的设计运作。针对地方高校表现出的上述问题，新制度主义理论提供了一个全新的视角。制度学派提出，组织是一个制度化的组织，它面对着两种不同的环境：技术环境和制度环境。这两种环境对组织的要求常常是矛盾的。制度环境要求组织要服从“合法性”机制，采用那些在制度环境下“广为接受”的组织形式和做法，而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效率。[1]制度环境包括组织所处的法律制度、文化期待、观念制度等。制度分析的核心则是在组织机构内部效率和外部制度环境之间建立确定的联系，其基本逻辑是：一种制度功能的有效性不仅取决于组织内部机构是否健全，而且取决于该组织所处的制度环境。下面将分别从制度和组织两个方面对地方高校的经营困境进行剖析。
1﹒地方高校经营的制度约束
就组织所处的制度环境讲，社会学新制度主义的基本命题是，任何组织的存在都必须取得“合法性”。根据迪玛奇奥和鲍威尔的研究，合法性机制可以通过三个机制对组织行为产生影响：强迫性机制(coercive)、模仿机制(mimetic)和社会规范机制(normative)。[2]反观中国地方大学运行实践可以发现这三种机制的影响。
(1)现行的教育行政管理体制束缚着地方高校的经营
地方高校的经营离不开一定的办学自主权。从《高等教育法》的相关条例看，“高等学校自批准之日起取得法人资格”，享有“根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调解系科招生比例”，“依法自主设置和调整学科、专业”等权力。然而，从地方高校的运行实践看，情况并非如此。地方高校的公立性特征决定着其不仅要接受《高等教育法》的法律约束，还要接受来自政府主管部门的行政管理。高校在专业设置、招生、资金使用、干部与人员编制、资产管理等方面，都必须接受教育行政主观部门的审批和监督。而拥有这些方面的自主权正是高校经营的关键所在。由于政府与地方高校之间是上下级关系，在没有第三方力量介入的情况下，政府利用行政管理权干预学校事务的情况屡见不鲜。例如通过干部任免权在学校安插政府干部，通过人事编制权力直接插手学校人事安排，通过财政审批权干涉学校预算。有的地方政府甚至要求学校到政府财务部门报销单据，几乎把整个学校财务收归政府，更不要说在其他地方对学校事务的干预了。[3]政府行政管理权力所体现出来的强迫性机制，直接影响着地方高校从管理向经营的转变。
(2)异化的高校间竞争制约着地方高校的经营
从新制度主义的视角看，当前地方高校普遍缺乏创新意识、成本意识的一个重要原因在于高校之间尚没有形成公平竞争的压力和动力。我们知道，资源是高校经营的基本材料。从资源角度理解高校的经营，其在本质上可以归结为一个建立在资源基础上的获取、管理和利用的过程。也即是，大学经营最终实现的是获取资源、分配管理资源——利用资源——大学组织整体实力的增强或减弱——获取资源……的循环往复过程。在这个循环往复过程中，获取资源可以被认为是高校的外部经营，而分配、管理、利用资源则是高校的内部经营。这两个层面之间相互联通、互为条件并相互影响。从目前中国高校的投资体制看，虽然已开始形成多元投资的局面，但政府在资源分配方面仍然拥有强影响力。由表1可知，自1990年以来，高校经费来源的主要两条途径依然是财政性拨款和学杂费收入，所发生变化的是财政性经费占普通高等学校经费收入比重的逐年下降和学杂费收入占普通高等学校经费收入比重的逐年上升。在高校扩招能力的限度下，高校经费的最大来源依然是政府财政。对于自身获取资源能力相对低下的地方高校来说，政府的强影响力更为明显。与其他市场主体不同，政府在进行投资时并不完全按照市场原则来进行，并且对高校的投资力度也主要是根据高校以往的表现而非将来可能的成就，这就与经营的原则有些相左。在这种情况下，“谁能挤进政府认可(有时就是直接指定)的‘重点’行列，谁就能比‘非重点’得到更多的资源”[4]。大学的外部经营也就因之演化成为对政府政策的追逐。这在一定程度上弱化了地方高校的自主经营热情。
资料来源：根据《中国教育经费统计年鉴》有关数据计算，1998年后社会服务收入＝事业费－学杂费＋校办产业、勤工俭学、社会服务用于教育的费用，其他拨款为基建拨款数额。1990年数据来自郭海的《20世纪90年代中国高等教育经费的来源构成变化》，载于《清华大学教育研究》2004年第5期。
(3)传统的价值评判影响着地方高校的经营
在新制度主义看来，制度是一套能够决定某一群体成员行为的规则。制度既可以是正式的，以法律、规定、程序的形式存在；也可以是非正式的，以行为规范或者价值的形式存在。这些制度通过观念内化到个体或组织内部，成为个体或组织的“心智模式”。心智模式是深植于人们心中，对于周遭世界如何运作的看法和行为，它不仅决定人们如何认知周遭世界，而且影响人们如何采取行动。组织管理同样也存有一种心智模式，所有新的管理理念或方法都会踢到“心智模式”这块隐在暗处的顽石。[5]不论是个体还是组织，其“心智模式”一旦形成通常不易改变。按照德鲁克的观点，一个组织只能在其价值观内成长，一个组织的成长被其所能达到的价值观所限制。[6]
鉴于大学起源的学术性特质以及我国特殊的历史原因，“学术性”仍然是目前评判高校优劣的最重要标准。在一般公众眼中，部属院校和重点大学被认为是高水平、高质量的大学，学生进入这类大学学习，似乎就意味着能够接受到比普通地方高校、高职高专更好的教育，将来也就可能获得比进入普通高校的学生更好的出路。社会对高校的这种价值评判标准无疑对地方高校的发展定位产生着重要的影响。另外，在地方高校任职的领导和教师也主要是由学术型高校培养出来的，具有潜在的学术情结，现行的高校人员评价标准又进一步强化了这种情结。如在高校校长的遴选上，校长候选人学术地位的权重要远远高于其管理能力所占的权重；在教师引进方面同样如此，学历的高低是最重要的参考条件。学术取向的大学文化深深地植根于整个社会的心智模型中，影响着地方高校的管理模式变革。
2﹒地方高校经营的组织约束
地方高校从“管理”走向“经营”的制度变迁不仅受到制度逻辑的限制，同时还受到其自身组织因素的制约。
(1)经营主体的经营能力制约着地方高校的经营
经营高校离不开优秀的经营主体。作为高校最高行政权力的治校主体，“负有特殊责任的校长对大学成败的影响绝不亚于企业家对企业的影响”[7]。尤其是在竞争日趋激烈的今天，校长所起的作用尤为突出，校长经营管理能力的高低直接影响到其所在高校在高等教育资源市场上所占的份额。因此，现在的优秀校长不一定是杰出的学术专家和学者，但必须是优秀的经营管理专家，必须既懂教育规律、又懂市场经济规律。这也是当前学界呼吁大学校长职业化的原因所在。但是，从我国公立大学校长的遴选和定位来看，主要经历了一种从职务化校长到学者化校长的路径，其定位仍然停留在职务的角度，并且在对校长的管理上也类似于对政府官员的管理。正如某些学者所说：“虽然大学校长的职业化是世界高等教育发展的趋势，但在我国却是一个复杂的新命题，我们的一些举措正在背离职业化的要求，大学校长作为一种行政职务的角色不是淡化而是强化了。”[8]当然，不排除在这种情形下也产生了不少优秀的校长，但总体来讲，管理者职务化具有许多固有的缺陷，它易于导致管理者角色发生混乱，使得管理者本应对其所在组织的管理绩效和长期发展负责变为对上负责，注重任期内的短期效应而忽视学校的长远发展。这些都是有悖于高校经营理念的。
(2)现行的高校财务管理制度制约着地方高校的经营
经营与传统管理的最大不同之一在于其对成本的认识程度，即成本意识，集中体现在高校的财务管理上。在计划经济时代，由于高校的办学经费由政府全额提供，所以当时的财务管理模式相对简单，财务管理讲求的是资金如何分配，如何使用，要求的是帐出合理，帐面平衡，而对资金的使用效果，资金的使用效益，资金的科学合理流动，则持忽视的态度。随着高等教育的急剧发展，经费不足成为高校发展的瓶颈。各高校都在积极拓展经费来源渠道，如通过学费、贷款、社会捐赠等途径来筹集发展所需经费，资金来源逐渐多元化，这在一定程度上缓解了高校办学经费不足的压力。但是，由于很多高校还没有建立相应的现代大学财务管理制度，其在积极拓展外来经费的同时却忽视了内部经费的使用效果。受传统财务管理模式惯性的影响，很多高校财务运作方式变化不大，消费型观念还占主导地位，被动理财的管理模式也没有完全扭转，仍保留着计划经济体制下的财务运作方式，存在着等、靠、要的思想，有多少钱办多少事，缺乏理财意识，缺乏整体办学效益意识，浪费现象严重，最终导致经费的有效使用率大打折扣，继而加剧经费不足的矛盾。例如，在设备的购置上，普遍缺乏整体规划，盲目性、随意性大。许多高校在购买设备前缺乏可行性分析，购买设备后又疏于合理布局，造成极大的浪费，一方面实验设备不足，但另一方面设备闲置严重。另外，财务管理制度的落后也不利于调动挖掘校内资产经营项目的积极性。应该认识到，“高等学校内部的每一种资源都可以看作是能够为学校带来经济效益和社会效益的资本”[9]。
三、突破与创新：地方高校的经营之路
新制度主义并不认同组织可以在不提高组织绩效的情况下，只要提高与制度化规则的一致性，就能提高组织存在的合法性与生存前景的观点。效率与合法性是紧密地联系在一起的，没有效率的组织保持其合法性是非常困难的，尤其是在高度重视理性与效率的社会中。因此，在地方高校经营的必然趋势下，可以尝试从两个方面进行突破与创新：一是变革地方高校生存的制度环境；二是提高地方高校自身的有效性。
1﹒营造有利的制度环境：地方高校管理转型中的政府行为
(1)创新大学评价和财政拨款机制
从地方高校资金来源渠道看，政府财政拨款仍然是我国地方高校经费的主要来源，因此，政府财政拨款机制对地方高校发展模式的选择具有强影响力。现行的高校财政拨款模式采用“综合定额加专项补助”。这种模式是对以往的“基数加发展”的拨款模式的改革，将高校的教育经费与其事业的发展计划和招生规模紧密结合，来确定教育经费的投向和投量，在一定程度上有利于教育资源的合理配置。但从实际运行效果看，该模式仍然没有脱离计划经济的框架。政府直接控制拨款、计划性分配经费特征明显，拨款既不能有效反映学校的实际成本，又不能有效激励高校竞争与提高办学效益。鉴于此，改革现有的财政拨款制度，引入竞争机制，就成为推动地方高校经营的突破口。参照世界高等教育拨款制度的经验，可以尝试将大学评价与拨款结合起来，将绩效因素纳入拨款公式，对高校所有拨款使用的效益、效率和质量进行评估。在具体操作层面上，可以借鉴目前国际上“竞争性重点建设专项基金”的设立模式，在保证高等教育发展基本所需的基础上，增设专项拨款基金，加大独立性的绩效拨款权重，通过政府设立项目——向各高校招标——高校竞标的方式，达到政府财政投向和高校经费所需之间的最优化匹配，进而实现经费使用效率的最大化。通过高校竞争过程，使基金流向在相关领域质量好、潜力大、效率高的高校。当然，在绩效评定上还要注意分层分类评价的重要性以及加大对拨款程序的监督，重视不同类型高校之间的差别并确保拨款的公平、公正。
(2)推动大学校长职业化
校长是最主要的高校经营主体，其经营管理能力直接影响到高校内部行政组织的有效运行以及其他行政人员能力的开发利用。因此，要真正达到经营高校的目标，校长必须具备良好的经营能力。因此，政府可以参照西方高校校长的遴选标准，借鉴现代企业制度下企业经理人市场的构建经验，尝试构建“高校经理人市场”，逐步推进校长的职业化和专业化。构建“高校经理人市场”的最大作用在于可以通过来自经理人市场的竞争而形成经营主体的自我激励与约束，从而使之切实参与到经营高校的过程中。规范的“高校经理人市场”中的校长不仅受到来自投资主体的监督和约束，还会受到来自外部高教资本市场和经理人市场竞争机制的激励和约束。一个充满竞争的“高校经理人市场”，可以通过校长人力资本价值的升降，对校长的经营能力和经营绩效做出较为客观公正的评价。
2﹒提高组织的有效性：地方高校管理转型中的自我完善
新制度主义认为，作为制度变迁关键的组织必须是有效组织。组织是否有效，要看组织是否具有实现组织最大化目标所需要的技术、知识和学习能力，也就是创新能力。[10]对于地方高校经营来讲，主要表现为学校领导的经营能力和高校的财务管理制度。
(1)提高高校决策者的经营能力
制度变迁的原因有很多，但最终要取决于人，即制度变迁的主体。地方高校经营同样离不开高校决策者经营能力的提高。懂经营的高校领导“不仅要能够发现新的经费渠道，还要能指导整个组织参与这个自主创业活动，从而达到改造组织，发展学校的目的”[11]。在目前的情况下，可以参照国外大学校长的培训实践组织在职培训以提高高校决策者的经营意识和经营能力。例如，哈佛大学的“管理与发展培训项目”(MDP)要求学员学习和掌握的知识或技能包括：领导与决策能力、财政管理能力、人力资源管理能力、校园的多样化和一体化建设意识、法制观念、未来发展观、机构内部的团结和协助精神、机构发展的战略性指导能力、筹划变革并付诸实践能力、个人职业技能的不断更新能力等。该项目希望通过培训，使大学的管理者对自身职责范围之内以及相关其他领域的知识有所了解，以便对自身的领导与管理能力有一个前瞻性的认识，在决策时能够拓宽战略眼光，最终成为一个更有发展前途的管理者。[12]
(2)创新学校财务管理制度
建立合理有效的财务管理制度是有效经营大学的保障。市场经济条件下，高校财务管理的理财职能主要集中于筹集资金和科学预算两个方面。
第一，创新资金筹措方式，建立与政府等投资主体的新型财务关系。根据资源依赖理论，组织对不同资源的依赖关系对组织的自主权具有重大影响。当政府拨款是高校资金来源的唯一途径时，高校财务管理的主要职能一般界定为管理好、用好政府的财政拨款，其行为基本局限于高校组织内部。随着高等教育管理体制改革的不断深入，高校的筹资渠道已由单一的政府拨款逐渐演变为多元化的投资主体，筹资渠道逐渐多元化，这种趋势将随着市场力量的进一步渗入而不断加强。原来的仅局限于高校组织内部的财务管理已显得不适应，拓宽高校财务管理的范围成为高校财务管理的必然趋势。高校财务管理要不断增强开放意识，“依法多渠道筹措资金”，面对教育体制改革要大胆创新，多方融资，如投资教育产业、发行股票、借入资金、租赁等。这样不仅可以缓解政府对地方高校的过度干预，而且可以增加地方高校的经营资源。当然，在拓宽财务管理的对外职能的同时还要注意规避风险，避免国有资产的流失。
第二，建立以成本核算为中心的会计核算体系。资金管理是财务管理的最主要方面之一。高校如何做好会计核算、提高资金使用率是减缓高校发展资金短缺的重要途径。目前，很多高校仍采用传统的“报帐型”会计，习惯于记帐、报帐，忽略经济效益考核和成本核算，更没有对学校财务进行分析和预测，使得财务管理对全校财务活动的指导作用丧失，从而造成高校人、财、物的极大浪费。因此，建立以成本核算为中心的会计核算体系是解决高校内部财务效率不高这一瓶颈的重要途径。注重成本核算的会计核算体系要求高校财务管理工作注重对教育效果的考察，主要围绕提高经济效益和社会效益展开，统筹规划，对财务活动进行可行性论证，合理配置人力、物力、财力资源。同时，在预算、会计科目体系、会计报表以及考核上也要做出相应变革。
参考文献：
[1][2]周雪光﹒组织社会学十讲[M]﹒北京：社会科学文献出版社，2003﹒72-73，87-88﹒
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[6]曹光荣﹒永续经营[M]﹒北京：企业管理出版社，2004﹒93﹒
[7]眭依凡﹒关于大学校长及其作用的讨论[J]﹒江西师范大学学报(哲学社会科学版)，2000(3)：7-18﹒
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[9]崔玉平﹒公立高等学校的经营观[J]﹒清华大学教育研究，2005(1)：69-75﹒
[10]卢现祥﹒西方新制度经济学[M]﹒北京：中国发展出版社，2003﹒81﹒
[12]娄成武，史万兵﹒研究型大学管理模式研究[M]﹒北京：高等教育出版社，2005﹒181﹒
关键词：高等学校管理；大学经营；地方高校；制度分析
一、从“管理”走向“经营”：地方高校的必要选择
社会学新制度主义认为，任何制度变迁，总是始于旧制度的合法性危机，该危机可能来自原制度内部产生的变更张力，也可能由外部环境中某些因素的变化所引起。自上世纪90年代以来，中国高等教育迈入大众化高等教育阶段。国际经验表明，在从精英高等教育向大众高等教育转变过程中，各国高校都不可避免地面临着规模的急剧扩张与资源的相对短缺的矛盾。如何开展学校的管理运营，如何维持学校的财政平衡，如何在收入没有实质性增长的情况下实现跨越式发展以满足新的需求，这是高校普遍面临的问题。“经营观念和手段”以其在预测市场需求、优化资源配置方面的优势成为众多高校的选择并在高校的办学实践中发挥了重要作用。与“照章行事”的“管理”不同，“经营”意味着高校必须根据自己的实际情况来确定发展目标，优化学校的内部运作机制，自主进行管理。事实上，中国民办高校的兴起、“国有民办”独立学院的诞生本质上就是一种适应现代市场经济要求的高校经营尝试。为适应中国经济体制转型带来的一系列环境变化，中国公立高校也必须做出适当的调整，亟需从“管理”走向“经营”。在中国公立高校系统中，作为高等教育大众化主要承担者的地方高校面临的规模扩张与资源短缺的矛盾最为尖锐，主要原因在于：第一，在经费来源方面，与国家重点大学相比，地方高校获得国家的拨款相对较少；第二，在竞争外部资源方面，地方高校竞争专项经费、吸引优质师资和生源的能力有限；第三，受自身基础条件和能力的限制，地方高校自身的“产出”能力相对较弱。面对上述先天弱势，地方高校的“有效经营”显得更为必需和急迫，直接关系着地方高校的生存和发展。
二、地方高校从“管理”走向“经营”的困境分析
从理论上讲，地方高校从“管理”走向“经营”的前提已经成立，地方高校理应进入一个追求特色、关注效率的时代。然而，从地方高校运行的实际情况看，多数高校在发展定位上依旧在沿着“学术金字塔”向上攀爬，在发展目标上，定位于升至更高的学术层级而非培植自身特色；在学校管理上，战略管理意识、“成本-收益”意识依旧淡漠。新古典经济学的理论显然已无法对这种非理性的行为作出解答，在韦伯式的理性组织模式中，组织按理性的设计运作。针对地方高校表现出的上述问题，新制度主义理论提供了一个全新的视角。制度学派提出，组织是一个制度化的组织，它面对着两种不同的环境：技术环境和制度环境。这两种环境对组织的要求常常是矛盾的。制度环境要求组织要服从“合法性”机制，采用那些在制度环境下“广为接受”的组织形式和做法，而不管这些形式和做法对组织内部运作是否有效率。[1]制度环境包括组织所处的法律制度、文化期待、观念制度等。制度分析的核心则是在组织机构内部效率和外部制度环境之间建立确定的联系，其基本逻辑是：一种制度功能的有效性不仅取决于组织内部机构是否健全，而且取决于该组织所处的制度环境。下面将分别从制度和组织两个方面对地方高校的经营困境进行剖析。
1﹒地方高校经营的制度约束
就组织所处的制度环境讲，社会学新制度主义的基本命题是，任何组织的存在都必须取得“合法性”。根据迪玛奇奥和鲍威尔的研究，合法性机制可以通过三个机制对组织行为产生影响：强迫性机制(coercive)、模仿机制(mimetic)和社会规范机制(normative)。[2]反观中国地方大学运行实践可以发现这三种机制的影响。
(1)现行的教育行政管理体制束缚着地方高校的经营
地方高校的经营离不开一定的办学自主权。从《高等教育法》的相关条例看，“高等学校自批准之日起取得法人资格”，享有“根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调解系科招生比例”，“依法自主设置和调整学科、专业”等权力。然而，从地方高校的运行实践看，情况并非如此。地方高校的公立性特征决定着其不仅要接受《高等教育法》的法律约束，还要接受来自政府主管部门的行政管理。高校在专业设置、招生、资金使用、干部与人员编制、资产管理等方面，都必须接受教育行政主观部门的审批和监督。而拥有这些方面的自主权正是高校经营的关键所在。由于政府与地方高校之间是上下级关系，在没有第三方力量介入的情况下，政府利用行政管理权干预学校事务的情况屡见不鲜。例如通过干部任免权在学校安插政府干部，通过人事编制权力直接插手学校人事安排，通过财政审批权干涉学校预算。有的地方政府甚至要求学校到政府财务部门报销单据，几乎把整个学校财务收归政府，更不要说在其他地方对学校事务的干预了。[3]政府行政管理权力所体现出来的强迫性机制，直接影响着地方高校从管理向经营的转变。
(2)异化的高校间竞争制约着地方高校的经营
从新制度主义的视角看，当前地方高校普遍缺乏创新意识、成本意识的一个重要原因在于高校之间尚没有形成公平竞争的压力和动力。我们知道，资源是高校经营的基本材料。从资源角度理解高校的经营，其在本质上可以归结为一个建立在资源基础上的获取、管理和利用的过程。也即是，大学经营最终实现的是获取资源、分配管理资源——利用资源——大学组织整体实力的增强或减弱——获取资源……的循环往复过程。在这个循环往复过程中，获取资源可以被认为是高校的外部经营，而分配、管理、利用资源则是高校的内部经营。这两个层面之间相互联通、互为条件并相互影响。从目前中国高校的投资体制看，虽然已开始形成多元投资的局面，但政府在资源分配方面仍然拥有强影响力。由表1可知，自1990年以来，高校经费来源的主要两条途径依然是财政性拨款和学杂费收入，所发生变化的是财政性经费占普通高等学校经费收入比重的逐年下降和学杂费收入占普通高等学校经费收入比重的逐年上升。在高校扩招能力的限度下，高校经费的最大来源依然是政府财政。对于自身获取资源能力相对低下的地方高校来说，政府的强影响力更为明显。与其他市场主体不同，政府在进行投资时并不完全按照市场原则来进行，并且对高校的投资力度也主要是根据高校以往的表现而非将来可能的成就，这就与经营的原则有些相左。在这种情况下，“谁能挤进政府认可(有时就是直接指定)的‘重点’行列，谁就能比‘非重点’得到更多的资源”[4]。大学的外部经营也就因之演化成为对政府政策的追逐。这在一定程度上弱化了地方高校的自主经营热情。
资料来源：根据《中国教育经费统计年鉴》有关数据计算，1998年后社会服务收入＝事业费－学杂费＋校办产业、勤工俭学、社会服务用于教育的费用，其他拨款为基建拨款数额。1990年数据来自郭海的《20世纪90年代中国高等教育经费的来源构成变化》，载于《清华大学教育研究》2004年第5期。
(3)传统的价值评判影响着地方高校的经营
在新制度主义看来，制度是一套能够决定某一群体成员行为的规则。制度既可以是正式的，以法律、规定、程序的形式存在；也可以是非正式的，以行为规范或者价值的形式存在。这些制度通过观念内化到个体或组织内部，成为个体或组织的“心智模式”。心智模式是深植于人们心中，对于周遭世界如何运作的看法和行为，它不仅决定人们如何认知周遭世界，而且影响人们如何采取行动。组织管理同样也存有一种心智模式，所有新的管理理念或方法都会踢到“心智模式”这块隐在暗处的顽石。[5]不论是个体还是组织，其“心智模式”一旦形成通常不易改变。按照德鲁克的观点，一个组织只能在其价值观内成长，一个组织的成长被其所能达到的价值观所限制。[6]
鉴于大学起源的学术性特质以及我国特殊的历史原因，“学术性”仍然是目前评判高校优劣的最重要标准。在一般公众眼中，部属院校和重点大学被认为是高水平、高质量的大学，学生进入这类大学学习，似乎就意味着能够接受到比普通地方高校、高职高专更好的教育，将来也就可能获得比进入普通高校的学生更好的出路。社会对高校的这种价值评判标准无疑对地方高校的发展定位产生着重要的影响。另外，在地方高校任职的领导和教师也主要是由学术型高校培养出来的，具有潜在的学术情结，现行的高校人员评价标准又进一步强化了这种情结。如在高校校长的遴选上，校长候选人学术地位的权重要远远高于其管理能力所占的权重；在教师引进方面同样如此，学历的高低是最重要的参考条件。学术取向的大学文化深深地植根于整个社会的心智模型中，影响着地方高校的管理模式变革。
2﹒地方高校经营的组织约束
地方高校从“管理”走向“经营”的制度变迁不仅受到制度逻辑的限制，同时还受到其自身组织因素的制约。
(1)经营主体的经营能力制约着地方高校的经营
经营高校离不开优秀的经营主体。作为高校最高行政权力的治校主体，“负有特殊责任的校长对大学成败的影响绝不亚于企业家对企业的影响”[7]。尤其是在竞争日趋激烈的今天，校长所起的作用尤为突出，校长经营管理能力的高低直接影响到其所在高校在高等教育资源市场上所占的份额。因此，现在的优秀校长不一定是杰出的学术专家和学者，但必须是优秀的经营管理专家，必须既懂教育规律、又懂市场经济规律。这也是当前学界呼吁大学校长职业化的原因所在。但是，从我国公立大学校长的遴选和定位来看，主要经历了一种从职务化校长到学者化校长的路径，其定位仍然停留在职务的角度，并且在对校长的管理上也类似于对政府官员的管理。正如某些学者所说：“虽然大学校长的职业化是世界高等教育发展的趋势，但在我国却是一个复杂的新命题，我们的一些举措正在背离职业化的要求，大学校长作为一种行政职务的角色不是淡化而是强化了。”[8]当然，不排除在这种情形下也产生了不少优秀的校长，但总体来讲，管理者职务化具有许多固有的缺陷，它易于导致管理者角色发生混乱，使得管理者本应对其所在组织的管理绩效和长期发展负责变为对上负责，注重任期内的短期效应而忽视学校的长远发展。这些都是有悖于高校经营理念的。
(2)现行的高校财务管理制度制约着地方高校的经营
经营与传统管理的最大不同之一在于其对成本的认识程度，即成本意识，集中体现在高校的财务管理上。在计划经济时代，由于高校的办学经费由政府全额提供，所以当时的财务管理模式相对简单，财务管理讲求的是资金如何分配，如何使用，要求的是帐出合理，帐面平衡，而对资金的使用效果，资金的使用效益，资金的科学合理流动，则持忽视的态度。随着高等教育的急剧发展，经费不足成为高校发展的瓶颈。各高校都在积极拓展经费来源渠道，如通过学费、贷款、社会捐赠等途径来筹集发展所需经费，资金来源逐渐多元化，这在一定程度上缓解了高校办学经费不足的压力。但是，由于很多高校还没有建立相应的现代大学财务管理制度，其在积极拓展外来经费的同时却忽视了内部经费的使用效果。受传统财务管理模式惯性的影响，很多高校财务运作方式变化不大，消费型观念还占主导地位，被动理财的管理模式也没有完全扭转，仍保留着计划经济体制下的财务运作方式，存在着等、靠、要的思想，有多少钱办多少事，缺乏理财意识，缺乏整体办学效益意识，浪费现象严重，最终导致经费的有效使用率大打折扣，继而加剧经费不足的矛盾。例如，在设备的购置上，普遍缺乏整体规划，盲目性、随意性大。许多高校在购买设备前缺乏可行性分析，购买设备后又疏于合理布局，造成极大的浪费，一方面实验设备不足，但另一方面设备闲置严重。另外，财务管理制度的落后也不利于调动挖掘校内资产经营项目的积极性。应该认识到，“高等学校内部的每一种资源都可以看作是能够为学校带来经济效益和社会效益的资本”[9]。
三、突破与创新：地方高校的经营之路
新制度主义并不认同组织可以在不提高组织绩效的情况下，只要提高与制度化规则的一致性，就能提高组织存在的合法性与生存前景的观点。效率与合法性是紧密地联系在一起的，没有效率的组织保持其合法性是非常困难的，尤其是在高度重视理性与效率的社会中。因此，在地方高校经营的必然趋势下，可以尝试从两个方面进行突破与创新：一是变革地方高校生存的制度环境；二是提高地方高校自身的有效性。
1﹒营造有利的制度环境：地方高校管理转型中的政府行为
(1)创新大学评价和财政拨款机制
从地方高校资金来源渠道看，政府财政拨款仍然是我国地方高校经费的主要来源，因此，政府财政拨款机制对地方高校发展模式的选择具有强影响力。现行的高校财政拨款模式采用“综合定额加专项补助”。这种模式是对以往的“基数加发展”的拨款模式的改革，将高校的教育经费与其事业的发展计划和招生规模紧密结合，来确定教育经费的投向和投量，在一定程度上有利于教育资源的合理配置。但从实际运行效果看，该模式仍然没有脱离计划经济的框架。政府直接控制拨款、计划性分配经费特征明显，拨款既不能有效反映学校的实际成本，又不能有效激励高校竞争与提高办学效益。鉴于此，改革现有的财政拨款制度，引入竞争机制，就成为推动地方高校经营的突破口。参照世界高等教育拨款制度的经验，可以尝试将大学评价与拨款结合起来，将绩效因素纳入拨款公式，对高校所有拨款使用的效益、效率和质量进行评估。在具体操作层面上，可以借鉴目前国际上“竞争性重点建设专项基金”的设立模式，在保证高等教育发展基本所需的基础上，增设专项拨款基金，加大独立性的绩效拨款权重，通过政府设立项目——向各高校招标——高校竞标的方式，达到政府财政投向和高校经费所需之间的最优化匹配，进而实现经费使用效率的最大化。通过高校竞争过程，使基金流向在相关领域质量好、潜力大、效率高的高校。当然，在绩效评定上还要注意分层分类评价的重要性以及加大对拨款程序的监督，重视不同类型高校之间的差别并确保拨款的公平、公正。
(2)推动大学校长职业化
校长是最主要的高校经营主体，其经营管理能力直接影响到高校内部行政组织的有效运行以及其他行政人员能力的开发利用。因此，要真正达到经营高校的目标，校长必须具备良好的经营能力。因此，政府可以参照西方高校校长的遴选标准，借鉴现代企业制度下企业经理人市场的构建经验，尝试构建“高校经理人市场”，逐步推进校长的职业化和专业化。构建“高校经理人市场”的最大作用在于可以通过来自经理人市场的竞争而形成经营主体的自我激励与约束，从而使之切实参与到经营高校的过程中。规范的“高校经理人市场”中的校长不仅受到来自投资主体的监督和约束，还会受到来自外部高教资本市场和经理人市场竞争机制的激励和约束。一个充满竞争的“高校经理人市场”，可以通过校长人力资本价值的升降，对校长的经营能力和经营绩效做出较为客观公正的评价。
2﹒提高组织的有效性：地方高校管理转型中的自我完善
新制度主义认为，作为制度变迁关键的组织必须是有效组织。组织是否有效，要看组织是否具有实现组织最大化目标所需要的技术、知识和学习能力，也就是创新能力。[10]对于地方高校经营来讲，主要表现为学校领导的经营能力和高校的财务管理制度。
(1)提高高校决策者的经营能力
制度变迁的原因有很多，但最终要取决于人，即制度变迁的主体。地方高校经营同样离不开高校决策者经营能力的提高。懂经营的高校领导“不仅要能够发现新的经费渠道，还要能指导整个组织参与这个自主创业活动，从而达到改造组织，发展学校的目的”[11]。在目前的情况下，可以参照国外大学校长的培训实践组织在职培训以提高高校决策者的经营意识和经营能力。例如，哈佛大学的“管理与发展培训项目”(MDP)要求学员学习和掌握的知识或技能包括：领导与决策能力、财政管理能力、人力资源管理能力、校园的多样化和一体化建设意识、法制观念、未来发展观、机构内部的团结和协助精神、机构发展的战略性指导能力、筹划变革并付诸实践能力、个人职业技能的不断更新能力等。该项目希望通过培训，使大学的管理者对自身职责范围之内以及相关其他领域的知识有所了解，以便对自身的领导与管理能力有一个前瞻性的认识，在决策时能够拓宽战略眼光，最终成为一个更有发展前途的管理者。[12]
(2)创新学校财务管理制度
建立合理有效的财务管理制度是有效经营大学的保障。市场经济条件下，高校财务管理的理财职能主要集中于筹集资金和科学预算两个方面。
第一，创新资金筹措方式，建立与政府等投资主体的新型财务关系。根据资源依赖理论，组织对不同资源的依赖关系对组织的自主权具有重大影响。当政府拨款是高校资金来源的唯一途径时，高校财务管理的主要职能一般界定为管理好、用好政府的财政拨款，其行为基本局限于高校组织内部。随着高等教育管理体制改革的不断深入，高校的筹资渠道已由单一的政府拨款逐渐演变为多元化的投资主体，筹资渠道逐渐多元化，这种趋势将随着市场力量的进一步渗入而不断加强。原来的仅局限于高校组织内部的财务管理已显得不适应，拓宽高校财务管理的范围成为高校财务管理的必然趋势。高校财务管理要不断增强开放意识，“依法多渠道筹措资金”，面对教育体制改革要大胆创新，多方融资，如投资教育产业、发行股票、借入资金、租赁等。这样不仅可以缓解政府对地方高校的过度干预，而且可以增加地方高校的经营资源。当然，在拓宽财务管理的对外职能的同时还要注意规避风险，避免国有资产的流失。
第二，建立以成本核算为中心的会计核算体系。资金管理是财务管理的最主要方面之一。高校如何做好会计核算、提高资金使用率是减缓高校发展资金短缺的重要途径。目前，很多高校仍采用传统的“报帐型”会计，习惯于记帐、报帐，忽略经济效益考核和成本核算，更没有对学校财务进行分析和预测，使得财务管理对全校财务活动的指导作用丧失，从而造成高校人、财、物的极大浪费。因此，建立以成本核算为中心的会计核算体系是解决高校内部财务效率不高这一瓶颈的重要途径。注重成本核算的会计核算体系要求高校财务管理工作注重对教育效果的考察，主要围绕提高经济效益和社会效益展开，统筹规划，对财务活动进行可行性论证，合理配置人力、物力、财力资源。同时，在预算、会计科目体系、会计报表以及考核上也要做出相应变革。
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