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[关键词]抗疫模式 风险治理 责任治理
21世纪的第三个十年伊始，世界不仅目睹了百年罕见的新冠肺炎疫情全球肆虐，还见证了各国疫情应对措施的动态变化——由疫情初期的差异化应对，转向疫情后期的趋同化应对，且越来越能够积极认识和理智采纳各种“非医药干预”的抗疫模式。[1] 面对严峻的公共卫生危机和沉重的生命代价，隔离、封锁、限制人员交通流动、关闭社群聚集场所等最初被西方媒体批判为恶意损害人权的社会干预措施，到2020年秋冬季节成为世界各国普遍采用的科学抗疫方法。短短几个月内，在经历了可怕的医疗资源挤兑，以及东亚成功抗疫的对照下，欧美各国被迫临时改变惯常的生活方式及治理观念。这种激变提醒我们认真探究各国最初疫情应对模式差异化的根源，探索后疫情时期全球风险治理的发展趋势。
本文要讨论的是，对政府责任的不同认知，很大程度上影响了各国应对的差异化表现。其中，两种不同的公共责任治理范式及其体系早在此次疫情暴发前就已存在，并决定了疫情初期各国应对的模式选择。一年来，在残酷的疫情考验下，一种新的责任治理体系在中国抗疫实践中俨然崛起，我称之为“国家引导的合作责任治理”（state-led collaborative governance onresponsibility）。这种强调合理分配与承担公共性责任的治理体系，将对后疫情时代的全球治理格局产生深远影响。尽管乌尔里希·贝克、安东尼·吉登斯等思想家提出“风险社会”“全球风险社会”等理论预言虽然已有一代人之久，但新冠肺炎疫情告诉我们，西方国家还没有合理可靠的全球风险应对方案。[2] 今天，我们在全球疫情冲击下能否创新责任治理形态，提供有效应对全球风险的解决方案？
2020年初夏，历经鏖战抗疫成功的武汉“解封”之际，欧美各国却因应对疫情不利而深陷危机，感染人数和死亡人数不断飙升。美国在两党政治极化斗争和特朗普的无能领导下，发展成新的疫情中心，相反，中国和其他东亚国家的成功抗疫引起世界瞩目。于是，西方媒体和观察家纷纷提出，威权主义或独裁体制的“反人权”特性具有遏制疫情的优势 [3]，深受儒家文化影响的东亚社会更容易遵从政府的干预措施 [4]。这两种论断分别从宏观的政治体制类型和文化价值观类型出发，虽流传甚广，却经不起检验。
后疫情时代的新治理体系，将对全球治理格局产生深远影响
（一）“民主 -威权”政治类型学的困境
西方观察家似乎是根据民主政体和威权政体的制度特征，论定后者的抗疫绩效更好。但是，近一年来国际政治、公共行政的主流学术文献以及相关新闻报道，却难以在制度运作上说清楚“威权抗疫成功”的动因。实际上，很多媒体报道往往采用三段论式的分析：发现中国真的抗疫成功了，由于习惯上说中國是“威权政体”，因此论定“威权政体”具有某种有价值缺陷的抗疫效能。如此一来，不直接说中国抗疫成功，而是套上“威权/独裁政体”的外衣并涂抹上“反自由人权”的色彩，既可以回应中国抗疫成功的现实，又能贬低中国成功的价值，其实是“民主 -威权”政治类型学的一种“话术”。
在这种二元化政治类型学中，很多具体的论断似是而非，经不起推敲。全世界有很多非西方式自由民主体制的威权政权，例如，欧美支持下的中东君主国抗疫效能一团糟。但威权抗疫论解释不了这一现象，只好选择视而不见。再如，同样是自由民主类型的国家，英国、美国、法国、瑞典等国抗疫成效不彰，但德国、加拿大、新西兰、挪威等国却能取得相对较好的抗疫成绩。我们很难用单纯的民主政治类型为部分西方国家的抗疫失败开脱。因此，不是威权主义具有先天的抗疫优势，而是不少西方观察家不愿承认或无力解释中国的成功，只能用大而不当的威权论述掩盖其困窘。
虽然也存在顺从权威的文化，但一些受天主教影响的国家抗疫成绩并不显著
（二）儒家文化类型学的局限性
应对高传染性的新冠肺炎疫情，要求高效的行政动员和广泛的社会遵从。信任和尊重政府权威作为儒家文化体系的核心价值观之一，也许有助于促成广泛的社会遵从。不过，儒家文化影响下的政府运作也存在等级森严、繁文缛节等问题，很难说与抗疫急需的行政效率有多少积极联系。[5] 天主教、伊斯兰教等宗教文化类型及其社会价值观也存在顺从权威的等级文化，但不少伊斯兰国家的抗疫绩效并不显著，天主教影响下的巴西更是疫情严重。认为东亚的儒家文化有助于抗疫的论断，不能说完全没有道理，但确实还没有建立起可靠的机制解释。
基于政治与文化类型学的两种论断虽然粗糙，但已成为一些西方精英掩饰本国抗疫失败的借口。西方国家由于尊重“自由人权”，不愿或者无力管理社会流动，因此无须为疫情的蔓延承担责任。这种论述方式相当具有迷惑性。时至今日，虽然疫情已导致50多万美国人和10多万英国人死亡，英美社会却对无能的政治精英极为宽容。
（三）公共治理探索
最近几个月，一些学术思考开始摆脱简单化归因，寻找更有针对性的理论解释。美国政治学家福山在《大西洋月刊》《外交事务》等刊物发表多篇文章指出，“政府（抗疫）绩效的决定因素可能不是政体的制度类型，而是国家能力，以及对政府的信任”。[6] 福山的观点并不令人意外，实际上反映了他过去十多年对政治秩序起源的系统性思考，特别是他主张把“国家构建”因素提升到不低于法治和问责制的地位。不过，为什么东亚国家的“国家能力”会比很多欧美国家高？疫情危机下的国家应对能力有什么内涵？这两个关键的问题需要系统地说明。因为如果不进一步机制化地解释国家能力何以促进疫情应对，“国家能力”很容易会变为新的概念迷思。 近期，一些中国学者在国际学术期刊刊文，从中央与地方关系、专业技能与政治动员、政府与非政府合作、技术应用与组织领导，中国基层社区组织在抗疫应急动员、政社互信与合作、数字技术应用等方面的突出优势，中国公民与政府合作的不同渠道及其效果，积极运用各种智能追踪技术防疫等多个角度，论述了中国公共行政、基层治理与社会组织等在疫情应对中的合作经验。[7] 这些学术发现都不是政治或文化类型学框架可以概括的。此外，还有不少学术成果在国内期刊陆续发表，聚焦中国制度优势如何联结社会治理、智能技术应用抗击疫情。[8] 相关研究仍在深入，对政府与社会合作治理的重视，正在为解释中国的抗疫效能提供有力证据。
病毒在社会聚集和流动模式下传播，因此经济社会部门必须与政府机构共同参与社会阻断
传统的“国家能力”理论认识到，一个高效的现代化行政部门应该具备有效汲取税收资源、整合人力资源、维持公共秩序和提供公共服务的能力，这对于国家经济和社会发展至关重要。不过，新冠肺炎疫情给各国带来了百年未有的新挑战，因此，有必要在疫情场景下重新理解和界定国家能力，特别是疫情应对能力。福山概略地提出，在疫情背景下，国家应急权力应该下放给公共行政管理部门，应该信任一线行政人员并赋予他们自由裁量权，还要增强公众对专业人士和政治高层的信任。[9] 他认识到在不同的民主国家，公共行政部门和问责部门（立法和司法机关）之间的平衡点在不同的时间节点上是不同的，这种差异性可能导致疫情应对的差异。这是有价值的观点，并且已有一些初步的学术研究提供了佐证。[10] 不过，疫情危机场景下的国家应对能力显然还需要进一步探索：具有哪些内涵特征？如何才能有效发挥，或者说动力机制何在？
新自由主义承认个人自由，也把介于公私之间的责任都推卸给个人
（一）界定疫情应对能力——危机场景的国家能力
由于新冠肺炎疫情具有罕见的潜伏传播能力和高致病性，应对疫情传播的“国家能力”应该有新的内涵，不同于以促进经济发展或社会再分配为目标的常态化能力内涵。首先，由于新冠病毒基本传播系数高，并且具有2～3周的超长症状潜伏期及“无症状感染者”，极易造成大规模的快速人际传播，因此首要的应对能力是快速阻断常态的社会流动，同时关照好公众的基本民生需求。这就要求政府具有极快的决策反应能力、社会流动的管制能力以及资源的动员和供应能力，其核心是政治领导层的共识决策与行政人员的高效执行能力。其次，由于社会流动的阻断往往需要数周乃至数月的周期，社会公众的自由行动权利受到严重影响，因此必须依法行政和获得社会信任才能维持良好的社会遵从。现代国家的公权力具有法定性和强制性，依法行政基本不是问题，最难的是获得社会公众的政治支持与政府信任。再次，为高效追踪病毒的快速动态传播，现代政府必须善于应用新兴的智能和数据技术了解社会人口信息和公共卫生信息，这也构成 21世纪疫情应对的重要国家能力要素。
概言之，疫情应对情景下的新型国家能力应该包括四种核心能力：形成政治共识的能力，行政运作的一致化，行政动员社会资源的能力，赢得公众信任的能力。在当代社会，智能和数字技术的合法合理应用，是行政有效动员社会资源、提升行政效能与一致化的重要工具。
这种疫情危机应对场景下的新型国家能力与传统的经济社会发展场景下的国家能力相比，共同点是都指向国家政权的主导性与社会的遵从。两者的不同点在于前者由于应急启动与推进的需要，更加强调政府以公众的强信任度为基础接收一部分“私权利”的让渡，促进公私合作以应对危机。国家（State）要发挥危机应对的能力，其实并不脱离现代国家权力和公共行政的一般原理，只不过在疫情危机场景下需特别突出某些具体能力机制。这种类型的国家能力的目标是为了尽快摆脱危机，回归常态或进入新的常态。因此，危机应对的国家能力，与所谓“极权主义”对社会运动的压制有本质差异，与比较政治学家林兹（Juan Linz）语义下的“威权政体”（不同于“极权主义”概念）对社会力量的长期统制也有很大不同。
疫情危机，要求社会治理更加重视公共责任的分配、协调与合作
（二）疫情应对的动力机制——对责任的合作治理
形成政治共识的能力有多种来源，但都比赢得政治权力更复杂。毕竟，国家领导层必须在掌握政治权力的基础上，整合复杂的决策结构和政策体系，进行科学理性的决策判断，以形成决策共识。这种共识往往具有某种政治立场或制度偏好。行政一致化、社会资源动员和社会信任的实现，都需要根据风险防范原理进行利益相关方的责任确定。这就是责任治理的基本内涵。
一个重要的行政科学原理是：行使权力者必須承担相应责任。没有系统化的责任治理，就无从保证公共行政职能的发挥，在疫情危机时期更是如此。责任治理是风险社会最突出也是最有难度的治理工作。贝克提出，人类社会充斥着各种“有组织的不负责任”（organized irresponsibility）现象，风险在垄断责任和逃避责任之间流动和积累。[11] 应对疫情危机这种全球风险，也要解决过度的责任垄断和责任逃避这两个极端的问题。为此，首先是明确责任，其次是分配责任和履行责任，最后是协调责任的承担体系——这就构成一个完整的风险社会责任治理体系。病毒的高传播性要求清晰明确各方的应对责任，舍此则无法保障公共行政机构始终高效运作。病毒是在社会聚集和流动模式下传播的，因此经济社会部门必须与政府机构一起承担社会阻断的责任。同时，组织化的社会阻断要求个人化的行为遵从，因此个人也要承担社会干预的遵从责任。 一般而言，外交决策者在处理对外关系时，既要考虑国内，也要考虑国外的因素，在坚持本国基本利益的前提下，对内外进行协调，在必要时进行一定的妥协。对民族主义者而言，民族意识与认知要超越外交政治关系。由于韩国的社会与政治具有相互支持的特点，政治决策者往往会着重考虑对内塑造民族意识、凝聚社会共识，难以做出妥协。
历史具有主观和客观的双重性质。历史悲情主义一直在塑造民族意识、激发民族精神、凝聚本民族共同身份等方面发挥着重要作用。历史悲情主义是对历史上本民族发生的不幸、悲剧和屈辱的一种伤感的集体记忆。许多国家或多或少会利用历史悲情主义对民众进行教育，以塑造民族心理和激发民族精神。在这种集体情绪中，人们会拘泥于对历史问题的片面的、选择性的记忆，这导致人们对自身的不幸历史和现在的身份过于敏感，因此也极大地影响到反观自身和观察别人的视角，从而构成现实层面诸多问题的症结。对韩国对外关系而言，历史悲情主义往往助长了任性的道德主义，滋生民族主义，产生极端的受害者情结。这种状况一旦成为集体共有意识并影响政治取向，就会对国家的对外关系产生重大影响。历史悲情主义构成了一部分韩国电影的底色（图为电影《鸣梁海战》剧照）
韩日历史问题不仅关乎民族意识的塑造，还关乎韩国人的身份构建。构建集体身份认同是社会互动与相互承认的结果，韩国人对历史事实的共同回应，也是构建韩国人身份认同的一个重要途径。对韩国的民族主义者而言，构建身份认同无疑能凝聚社会共识、产生政治利好。因而推动韩日之间历史遗留问题成为政治议题，也成为打破威权主义，重构民族集体意识，取得民意支持，打击保守政治力量的重要手段。在民族主义者常被等同于爱国主义者的情况下，韩国社会弥漫着浓重的民族主义色彩。
韩国保守人士普遍“亲日”的现象，常勾起韩国民众被殖民的历史记忆，刺激着韩国人的民族自尊心。上世纪90年代，韩国民间团体发起了清查“亲日派”行动。行动持续了近30年时间，在2004年获得法律依据，并成立专门调查机构，通过发布“亲日反民族行为者”名单和没收其财产的方式，极大地打击了国内“亲日派”。这个行动使保守派政治人物“一旦被打上亲日标签，就很难在政治上有起色”。迫使这一群体在对待历史问题时愈发谨慎，避免被贴上“亲日派”的标签。2012年7月，李明博政府曾与日本开展秘密外交，推进两国签订军事情报协定。事件遭到曝光后，韩国社会出现了强烈的反日情绪，李明博被本国舆论和在野党指责为“签卖国协定”“暴露亲日本色”“卖国贼”等标签，一度导致支持率暴跌，最终李明博登“独岛”对日宣示韩国主权，才平息了这一事件。
此后，韩国政府在发展韩日关系时，高度关注社会舆论的反应。一定程度上因清算“亲日派”行动，韩国政府在面对历史问题时不得不采取强硬态度。清查“亲日派”行动也在日本社会引起了巨大反响。从2004年韩国发起这项运动以来，日本政府代表和政要曾多次向韩国表示，“清查历史”可能给日韩关系带来影响。可见，韩国的民族主义不仅影响着政府决策，也给韩日两国正常的交流和合作造成了严重影响。
上世纪80年代末，民主运动推动了韩国社会制度的变革。民众的发言权有了保障，民间团体也有了政治参与的空间。围绕着票选政治，进步政治力量依靠民间团体获取政治资源，并依靠社会力量推进政治改革。同时，韩国民众通过选举、示威游行、媒体监督、舆论支持等方式表达自身需求。这使韩国政治与社会之间形成了一个需求与影响的闭环。历史问题随着市民的“政治参与”，开始体现在韩国政府的政治决策中。政治与社会明显的界限被打破，历史遗留问题也从一个学术问题、社会问题，逐步上升为韩国政治和外交议题。
互联网成为社会运动发挥影响的便捷通道。韩国政客广泛利用网络空间获取公共意见、大众舆论、支持率调查、调查投票等信息，同时通过网络培育支持群体。朴槿惠政府与安倍政府签署的《慰安妇问题协议》，遭到韩国社会的普遍反对。在主张重新协商“慰安妇协议”的群体中，青年群体占比最大。受网络舆论影响的青少年群体强烈主张重新协商。另外，韩日两国网民在网络空间中相互敌视的态势，也潜移默化地影响了两国社会的交流氛围。
值得注意的是，在“慰安妇”问题上，韩国女权主义力量发挥了重要的作用。女权主义者呼吁女性平等和女性权利的保护。“慰安妇”作为女性受战争迫害和男权压迫的历史有力见证，在女权主义的推動下，在国际上引起巨大反响。1992年2月在联合国人权委员会上，来自日本民间团体的代表报告了日军在战争期间强征“慰安妇”的情况。同年5月，联合国人权委员会的现代奴隶制讨论会通过了致联合国秘书长的文件，要求基于国际法的立场关注日军的“慰安妇”问题。1993年6月，在维也纳召开的联合国世界人权大会上，通过了《关于废除对女性暴力的宣言》，谴责侵犯女性人权的行为，并提出有效原则进行追究。“慰安妇”问题逐渐超越外交层面，成为国际关注的焦点问题。此后，韩国“慰安妇”群体和其支持团体开始谋求国际化解决途径，并以日本和美国的司法途径开展跨国诉讼。“慰安妇”问题国际化的努力，被国际妇女运动和妇女组织等密切关注，成为女性主义争取女性权利的社会运动。福岛核电站污水排放问题是近年影响日韩关系的重大事件之一
显然，韩日之间尽管国家关系实现了正常化，存在于社会各个层面的问题并没有得到解决，而且随着韩国自身发展和国内政治的变化，在民族主义、民粹主义舆论与力量以及左翼政治势力的驱动下，历史遗留问题常成为韩国社会力量和社会运动的引爆点，被激进主义、国家政治作为凝聚社会共识、塑造民族意识、转移社会矛盾的重要抓手。因此，在复杂社会政治因素的驱动下，韩日两国政府在处理这类问题上不仅难以做出大的让步，反而变得非常强硬。从韩国方面来说，如何妥善解决历史问题，弥合韩国社会与政府的巨大分歧，不仅关乎受害者利益和民族自尊，也关乎政府的执政基础。尽管韩国总统文在寅在纪念韩国历史运动三一节致辞中表示，“我们不能因过去历史裹足不前，而应该在解决历史问题的同时谋求未来发展”，并强调韩日两国应面向未来加强合作，但在韩日矛盾极端恶化的情况下，两国的互信已经严重受到损害，恢复互信变得无比困难。韩日关系中的社会政治因素不仅影响了政府的对外决策，还对国家观、历史观等的塑造产生了深远影响。在此问题上，无论韩国还是日本政府，都面临两难困境。可以预测，在韩日两国缺乏压倒性的合作议题的前提下，短期内将难以找到妥善解决历史问题的和解方案，在多重社会政治因素的作用下，一些问题还可能扩大化和复杂化，从而导致两国的外交摩擦和冲突升级。
值得注意的是，当今，社会因素在各国的政治中越来越凸显，尽管各国的情况不同，但有一点是共同的，即社会因素推动政治的影响力在增强，这种强化有的更多表现在国内，有的则产生外延，影响到对国际事务的参与和对外关系。韩国对日关系的社会政治有着特殊的动因，破解这个难题，需要韩日两国在国家利益和民族利益间找到新的平衡，降解狭义民族主义和民粹主义的极端化诉求，在各自社会树立科学和理性的国家观、民族观、历史观，而走上这样的正轨，不仅需要时间，而且也需要智慧。从面向未来的角度思考，树立牢记历史教训、吸取历史经验的历史观，可能比追索历史责任更能有效推动问题的解决，有助于双方达成历史和解。
（责任编辑：张婧） 从“四方责任制”可以看出，国家引导的合作责任治理模式能够客观认识风险传播的社会主体责任，重视政府公共权力的主导性和应对责任，通过高效的社会资源动员、依靠社会公众的信任资源，压实党政权力体系的内部问责制度，促进地方干部队伍“对上（上级组织）负责”与“对下（社会公众）负责”的统一。[18] 在此过程中，社会单位与家庭个人的合理分配的责任也得到落实，有助于克服私营部门与个人利益在重大风险或危机时期的自私自利性。
在国家引导的合作责任治理体系中，新自由主义归责化模式放弃的公共责任或萎缩的政府职责被重新重视，私营部门和个人的合法权利得以免受自然灾害破坏。在理想的合作责任制的运行中，个人隐私和自由权利还应该得到适当保护，并与危机情景下的依法有限让渡及合作达成平衡，这是这一模式继续获得公众信任与支持的关键因素之一。
2020年的新冠肺炎疫情告訴我们，虽然西方思想家的“风险社会”“全球风险社会”等重要理论预见已经提出来三十多年了，即便他们对欧美的发展与治理问题一再提出警告，但时至今日欧美国家还没有合理可靠的全球风险应对方案，流行一时的新自由主义归责模式无法应对全球风险的巨大挑战。那么，国家引导的合作责任治理体系是否可能成为今后全球风险治理格局的核心内容？对此问题的回答还需要讨论合作责任治理与各种政治-文化类型及国家权力结构的关系。
以新冠肺炎疫情为例，巨大的全球风险和危机要求全球治理和国家治理的各种体系更加重视公共责任的分配、协调与合作。在重视社会的主体性以及个人自由权利的基础上，国家权力必须加强引导，让政府扮演好主导性的重责角色，让社会与家庭和个人各负其责，合作应对风险，共享安全福祉。从这个意义上看，合作责任治理的思想和体系是有生命力的，21世纪的全球治理格局无论如何发展，都无法忽视这种新类型的重要分量和深刻影响。
以“四方责任制”为代表的国家引导的合作责任治理模式作为一种责任治理体系，本质上是风险社会中政府与社会的合作安排，可以嵌入任何一种政治制度类型与文化价值观类型。从国外成功的抗疫实践来看，只有在政府能力和政治合法性之间达到适当的平衡，才能取得成功的危机管理。西方学界的“民主-威权”分类法关注的是在政治权力形成上多元与否，而合作责任治理则指向政治权力能否有效回应社会的问题，要求通过危机治理绩效来体现合法性。从理论上看，合作责任制与民主或者威权的制度类型都没有根本冲突。关键是国家引导的政治共识能否达成，这在政治极化的社会中也许难度很大，但在正常的民主社会中其实并不是一个挑战性的问题，因为民主制度本质上正是为了以较低社会成本促成较高的政治共识。所以，如果怀疑国家引导的合作责任制无法在有些民主国家运作，那么问题很可能不在于国家，也不在于合作责任，而在于民主的某种劣质化，例如结构性的政治极化或极为严重的社会分歧。
国家引导的合作责任治理通过合理的责任分配与有效的落实来实现风险治理的绩效目标，与政府的集权程度和规模程度没有必然联系。合作责任治理可以和中央集权制相结合，例如中国、韩国、日本、越南的抗疫案例;也可以和联邦或分权体制相结合，例如新西兰在疫情防控中履行责任的严厉程度，不亚于东亚一些所谓“威权”或中央集权国家;德国抗疫过程中各邦和地方政府的积极责任及其干预措施，及时被联邦政府部门推广和配合，也值得重视。
因此，对合作责任治理能否适应不同政治制度类型和不同国家权力结构，我们抱有谨慎乐观的态度。中国的抗疫经验，特别是各级地方政府的“四方责任制”实践，很好地体现出国家引导的合作责任治理的模式，并且取得了非凡的抗疫绩效，这是面对未来的高风险时必须重视合作责任治理体系的强大理由。不过，我们还应该认识到这种合作责任治理模式也有局限性。首先，责任的承担意味着高度的理性自觉和制度约束，而人类社会的蓬勃发展不仅需要约束，还需要各种激励。要维持社会公众对合作责任治理的广泛信任与支持，就需要引入利益驱动和激励机制。其次，责任的精准分配和问责履行适用于高风险场景，但随着疫情结束后常态社会治理（或者某种新常态）的回归，严格约束的合作责任治理模式可能要适当转换为政府 -市场-社会-个人之间的协同治理模式，如此才有利于实现风险治理与发展治理的顺利过渡。
在 21世纪的全球高风险时代，危机应对与常态治理之间的模式转换将是人类不得不适应的社会环境，人类社群只能在有张有弛的治理状况中泥泞前行、韧性发展。
21世纪的第三个十年伊始，世界不仅目睹了百年罕见的新冠肺炎疫情全球肆虐，还见证了各国疫情应对措施的动态变化——由疫情初期的差异化应对，转向疫情后期的趋同化应对，且越来越能够积极认识和理智采纳各种“非医药干预”的抗疫模式。[1] 面对严峻的公共卫生危机和沉重的生命代价，隔离、封锁、限制人员交通流动、关闭社群聚集场所等最初被西方媒体批判为恶意损害人权的社会干预措施，到2020年秋冬季节成为世界各国普遍采用的科学抗疫方法。短短几个月内，在经历了可怕的医疗资源挤兑，以及东亚成功抗疫的对照下，欧美各国被迫临时改变惯常的生活方式及治理观念。这种激变提醒我们认真探究各国最初疫情应对模式差异化的根源，探索后疫情时期全球风险治理的发展趋势。
本文要讨论的是，对政府责任的不同认知，很大程度上影响了各国应对的差异化表现。其中，两种不同的公共责任治理范式及其体系早在此次疫情暴发前就已存在，并决定了疫情初期各国应对的模式选择。一年来，在残酷的疫情考验下，一种新的责任治理体系在中国抗疫实践中俨然崛起，我称之为“国家引导的合作责任治理”（state-led collaborative governance onresponsibility）。这种强调合理分配与承担公共性责任的治理体系，将对后疫情时代的全球治理格局产生深远影响。尽管乌尔里希·贝克、安东尼·吉登斯等思想家提出“风险社会”“全球风险社会”等理论预言虽然已有一代人之久，但新冠肺炎疫情告诉我们，西方国家还没有合理可靠的全球风险应对方案。[2] 今天，我们在全球疫情冲击下能否创新责任治理形态，提供有效应对全球风险的解决方案？
一、如何解释各国抗疫能力差异？
2020年初夏，历经鏖战抗疫成功的武汉“解封”之际，欧美各国却因应对疫情不利而深陷危机，感染人数和死亡人数不断飙升。美国在两党政治极化斗争和特朗普的无能领导下，发展成新的疫情中心，相反，中国和其他东亚国家的成功抗疫引起世界瞩目。于是，西方媒体和观察家纷纷提出，威权主义或独裁体制的“反人权”特性具有遏制疫情的优势 [3]，深受儒家文化影响的东亚社会更容易遵从政府的干预措施 [4]。这两种论断分别从宏观的政治体制类型和文化价值观类型出发，虽流传甚广，却经不起检验。
（一）“民主 -威权”政治类型学的困境
西方观察家似乎是根据民主政体和威权政体的制度特征，论定后者的抗疫绩效更好。但是，近一年来国际政治、公共行政的主流学术文献以及相关新闻报道，却难以在制度运作上说清楚“威权抗疫成功”的动因。实际上，很多媒体报道往往采用三段论式的分析：发现中国真的抗疫成功了，由于习惯上说中國是“威权政体”，因此论定“威权政体”具有某种有价值缺陷的抗疫效能。如此一来，不直接说中国抗疫成功，而是套上“威权/独裁政体”的外衣并涂抹上“反自由人权”的色彩，既可以回应中国抗疫成功的现实，又能贬低中国成功的价值，其实是“民主 -威权”政治类型学的一种“话术”。
在这种二元化政治类型学中，很多具体的论断似是而非，经不起推敲。全世界有很多非西方式自由民主体制的威权政权，例如，欧美支持下的中东君主国抗疫效能一团糟。但威权抗疫论解释不了这一现象，只好选择视而不见。再如，同样是自由民主类型的国家，英国、美国、法国、瑞典等国抗疫成效不彰，但德国、加拿大、新西兰、挪威等国却能取得相对较好的抗疫成绩。我们很难用单纯的民主政治类型为部分西方国家的抗疫失败开脱。因此，不是威权主义具有先天的抗疫优势，而是不少西方观察家不愿承认或无力解释中国的成功，只能用大而不当的威权论述掩盖其困窘。
（二）儒家文化类型学的局限性
应对高传染性的新冠肺炎疫情，要求高效的行政动员和广泛的社会遵从。信任和尊重政府权威作为儒家文化体系的核心价值观之一，也许有助于促成广泛的社会遵从。不过，儒家文化影响下的政府运作也存在等级森严、繁文缛节等问题，很难说与抗疫急需的行政效率有多少积极联系。[5] 天主教、伊斯兰教等宗教文化类型及其社会价值观也存在顺从权威的等级文化，但不少伊斯兰国家的抗疫绩效并不显著，天主教影响下的巴西更是疫情严重。认为东亚的儒家文化有助于抗疫的论断，不能说完全没有道理，但确实还没有建立起可靠的机制解释。
基于政治与文化类型学的两种论断虽然粗糙，但已成为一些西方精英掩饰本国抗疫失败的借口。西方国家由于尊重“自由人权”，不愿或者无力管理社会流动，因此无须为疫情的蔓延承担责任。这种论述方式相当具有迷惑性。时至今日，虽然疫情已导致50多万美国人和10多万英国人死亡，英美社会却对无能的政治精英极为宽容。
（三）公共治理探索
最近几个月，一些学术思考开始摆脱简单化归因，寻找更有针对性的理论解释。美国政治学家福山在《大西洋月刊》《外交事务》等刊物发表多篇文章指出，“政府（抗疫）绩效的决定因素可能不是政体的制度类型，而是国家能力，以及对政府的信任”。[6] 福山的观点并不令人意外，实际上反映了他过去十多年对政治秩序起源的系统性思考，特别是他主张把“国家构建”因素提升到不低于法治和问责制的地位。不过，为什么东亚国家的“国家能力”会比很多欧美国家高？疫情危机下的国家应对能力有什么内涵？这两个关键的问题需要系统地说明。因为如果不进一步机制化地解释国家能力何以促进疫情应对，“国家能力”很容易会变为新的概念迷思。 近期，一些中国学者在国际学术期刊刊文，从中央与地方关系、专业技能与政治动员、政府与非政府合作、技术应用与组织领导，中国基层社区组织在抗疫应急动员、政社互信与合作、数字技术应用等方面的突出优势，中国公民与政府合作的不同渠道及其效果，积极运用各种智能追踪技术防疫等多个角度，论述了中国公共行政、基层治理与社会组织等在疫情应对中的合作经验。[7] 这些学术发现都不是政治或文化类型学框架可以概括的。此外，还有不少学术成果在国内期刊陆续发表，聚焦中国制度优势如何联结社会治理、智能技术应用抗击疫情。[8] 相关研究仍在深入，对政府与社会合作治理的重视，正在为解释中国的抗疫效能提供有力证据。
二、理解国家的疫情应对能力及其责任治理动力
传统的“国家能力”理论认识到，一个高效的现代化行政部门应该具备有效汲取税收资源、整合人力资源、维持公共秩序和提供公共服务的能力，这对于国家经济和社会发展至关重要。不过，新冠肺炎疫情给各国带来了百年未有的新挑战，因此，有必要在疫情场景下重新理解和界定国家能力，特别是疫情应对能力。福山概略地提出，在疫情背景下，国家应急权力应该下放给公共行政管理部门，应该信任一线行政人员并赋予他们自由裁量权，还要增强公众对专业人士和政治高层的信任。[9] 他认识到在不同的民主国家，公共行政部门和问责部门（立法和司法机关）之间的平衡点在不同的时间节点上是不同的，这种差异性可能导致疫情应对的差异。这是有价值的观点，并且已有一些初步的学术研究提供了佐证。[10] 不过，疫情危机场景下的国家应对能力显然还需要进一步探索：具有哪些内涵特征？如何才能有效发挥，或者说动力机制何在？
（一）界定疫情应对能力——危机场景的国家能力
由于新冠肺炎疫情具有罕见的潜伏传播能力和高致病性，应对疫情传播的“国家能力”应该有新的内涵，不同于以促进经济发展或社会再分配为目标的常态化能力内涵。首先，由于新冠病毒基本传播系数高，并且具有2～3周的超长症状潜伏期及“无症状感染者”，极易造成大规模的快速人际传播，因此首要的应对能力是快速阻断常态的社会流动，同时关照好公众的基本民生需求。这就要求政府具有极快的决策反应能力、社会流动的管制能力以及资源的动员和供应能力，其核心是政治领导层的共识决策与行政人员的高效执行能力。其次，由于社会流动的阻断往往需要数周乃至数月的周期，社会公众的自由行动权利受到严重影响，因此必须依法行政和获得社会信任才能维持良好的社会遵从。现代国家的公权力具有法定性和强制性，依法行政基本不是问题，最难的是获得社会公众的政治支持与政府信任。再次，为高效追踪病毒的快速动态传播，现代政府必须善于应用新兴的智能和数据技术了解社会人口信息和公共卫生信息，这也构成 21世纪疫情应对的重要国家能力要素。
概言之，疫情应对情景下的新型国家能力应该包括四种核心能力：形成政治共识的能力，行政运作的一致化，行政动员社会资源的能力，赢得公众信任的能力。在当代社会，智能和数字技术的合法合理应用，是行政有效动员社会资源、提升行政效能与一致化的重要工具。
这种疫情危机应对场景下的新型国家能力与传统的经济社会发展场景下的国家能力相比，共同点是都指向国家政权的主导性与社会的遵从。两者的不同点在于前者由于应急启动与推进的需要，更加强调政府以公众的强信任度为基础接收一部分“私权利”的让渡，促进公私合作以应对危机。国家（State）要发挥危机应对的能力，其实并不脱离现代国家权力和公共行政的一般原理，只不过在疫情危机场景下需特别突出某些具体能力机制。这种类型的国家能力的目标是为了尽快摆脱危机，回归常态或进入新的常态。因此，危机应对的国家能力，与所谓“极权主义”对社会运动的压制有本质差异，与比较政治学家林兹（Juan Linz）语义下的“威权政体”（不同于“极权主义”概念）对社会力量的长期统制也有很大不同。
（二）疫情应对的动力机制——对责任的合作治理
形成政治共识的能力有多种来源，但都比赢得政治权力更复杂。毕竟，国家领导层必须在掌握政治权力的基础上，整合复杂的决策结构和政策体系，进行科学理性的决策判断，以形成决策共识。这种共识往往具有某种政治立场或制度偏好。行政一致化、社会资源动员和社会信任的实现，都需要根据风险防范原理进行利益相关方的责任确定。这就是责任治理的基本内涵。
一个重要的行政科学原理是：行使权力者必須承担相应责任。没有系统化的责任治理，就无从保证公共行政职能的发挥，在疫情危机时期更是如此。责任治理是风险社会最突出也是最有难度的治理工作。贝克提出，人类社会充斥着各种“有组织的不负责任”（organized irresponsibility）现象，风险在垄断责任和逃避责任之间流动和积累。[11] 应对疫情危机这种全球风险，也要解决过度的责任垄断和责任逃避这两个极端的问题。为此，首先是明确责任，其次是分配责任和履行责任，最后是协调责任的承担体系——这就构成一个完整的风险社会责任治理体系。病毒的高传播性要求清晰明确各方的应对责任，舍此则无法保障公共行政机构始终高效运作。病毒是在社会聚集和流动模式下传播的，因此经济社会部门必须与政府机构一起承担社会阻断的责任。同时，组织化的社会阻断要求个人化的行为遵从，因此个人也要承担社会干预的遵从责任。 一般而言，外交决策者在处理对外关系时，既要考虑国内，也要考虑国外的因素，在坚持本国基本利益的前提下，对内外进行协调，在必要时进行一定的妥协。对民族主义者而言，民族意识与认知要超越外交政治关系。由于韩国的社会与政治具有相互支持的特点，政治决策者往往会着重考虑对内塑造民族意识、凝聚社会共识，难以做出妥协。
历史具有主观和客观的双重性质。历史悲情主义一直在塑造民族意识、激发民族精神、凝聚本民族共同身份等方面发挥着重要作用。历史悲情主义是对历史上本民族发生的不幸、悲剧和屈辱的一种伤感的集体记忆。许多国家或多或少会利用历史悲情主义对民众进行教育，以塑造民族心理和激发民族精神。在这种集体情绪中，人们会拘泥于对历史问题的片面的、选择性的记忆，这导致人们对自身的不幸历史和现在的身份过于敏感，因此也极大地影响到反观自身和观察别人的视角，从而构成现实层面诸多问题的症结。对韩国对外关系而言，历史悲情主义往往助长了任性的道德主义，滋生民族主义，产生极端的受害者情结。这种状况一旦成为集体共有意识并影响政治取向，就会对国家的对外关系产生重大影响。
韩日历史问题不仅关乎民族意识的塑造，还关乎韩国人的身份构建。构建集体身份认同是社会互动与相互承认的结果，韩国人对历史事实的共同回应，也是构建韩国人身份认同的一个重要途径。对韩国的民族主义者而言，构建身份认同无疑能凝聚社会共识、产生政治利好。因而推动韩日之间历史遗留问题成为政治议题，也成为打破威权主义，重构民族集体意识，取得民意支持，打击保守政治力量的重要手段。在民族主义者常被等同于爱国主义者的情况下，韩国社会弥漫着浓重的民族主义色彩。
韩国保守人士普遍“亲日”的现象，常勾起韩国民众被殖民的历史记忆，刺激着韩国人的民族自尊心。上世纪90年代，韩国民间团体发起了清查“亲日派”行动。行动持续了近30年时间，在2004年获得法律依据，并成立专门调查机构，通过发布“亲日反民族行为者”名单和没收其财产的方式，极大地打击了国内“亲日派”。这个行动使保守派政治人物“一旦被打上亲日标签，就很难在政治上有起色”。迫使这一群体在对待历史问题时愈发谨慎，避免被贴上“亲日派”的标签。2012年7月，李明博政府曾与日本开展秘密外交，推进两国签订军事情报协定。事件遭到曝光后，韩国社会出现了强烈的反日情绪，李明博被本国舆论和在野党指责为“签卖国协定”“暴露亲日本色”“卖国贼”等标签，一度导致支持率暴跌，最终李明博登“独岛”对日宣示韩国主权，才平息了这一事件。
此后，韩国政府在发展韩日关系时，高度关注社会舆论的反应。一定程度上因清算“亲日派”行动，韩国政府在面对历史问题时不得不采取强硬态度。清查“亲日派”行动也在日本社会引起了巨大反响。从2004年韩国发起这项运动以来，日本政府代表和政要曾多次向韩国表示，“清查历史”可能给日韩关系带来影响。可见，韩国的民族主义不仅影响着政府决策，也给韩日两国正常的交流和合作造成了严重影响。
上世纪80年代末，民主运动推动了韩国社会制度的变革。民众的发言权有了保障，民间团体也有了政治参与的空间。围绕着票选政治，进步政治力量依靠民间团体获取政治资源，并依靠社会力量推进政治改革。同时，韩国民众通过选举、示威游行、媒体监督、舆论支持等方式表达自身需求。这使韩国政治与社会之间形成了一个需求与影响的闭环。历史问题随着市民的“政治参与”，开始体现在韩国政府的政治决策中。政治与社会明显的界限被打破，历史遗留问题也从一个学术问题、社会问题，逐步上升为韩国政治和外交议题。
互联网成为社会运动发挥影响的便捷通道。韩国政客广泛利用网络空间获取公共意见、大众舆论、支持率调查、调查投票等信息，同时通过网络培育支持群体。朴槿惠政府与安倍政府签署的《慰安妇问题协议》，遭到韩国社会的普遍反对。在主张重新协商“慰安妇协议”的群体中，青年群体占比最大。受网络舆论影响的青少年群体强烈主张重新协商。另外，韩日两国网民在网络空间中相互敌视的态势，也潜移默化地影响了两国社会的交流氛围。
值得注意的是，在“慰安妇”问题上，韩国女权主义力量发挥了重要的作用。女权主义者呼吁女性平等和女性权利的保护。“慰安妇”作为女性受战争迫害和男权压迫的历史有力见证，在女权主义的推動下，在国际上引起巨大反响。1992年2月在联合国人权委员会上，来自日本民间团体的代表报告了日军在战争期间强征“慰安妇”的情况。同年5月，联合国人权委员会的现代奴隶制讨论会通过了致联合国秘书长的文件，要求基于国际法的立场关注日军的“慰安妇”问题。1993年6月，在维也纳召开的联合国世界人权大会上，通过了《关于废除对女性暴力的宣言》，谴责侵犯女性人权的行为，并提出有效原则进行追究。“慰安妇”问题逐渐超越外交层面，成为国际关注的焦点问题。此后，韩国“慰安妇”群体和其支持团体开始谋求国际化解决途径，并以日本和美国的司法途径开展跨国诉讼。“慰安妇”问题国际化的努力，被国际妇女运动和妇女组织等密切关注，成为女性主义争取女性权利的社会运动。
显然，韩日之间尽管国家关系实现了正常化，存在于社会各个层面的问题并没有得到解决，而且随着韩国自身发展和国内政治的变化，在民族主义、民粹主义舆论与力量以及左翼政治势力的驱动下，历史遗留问题常成为韩国社会力量和社会运动的引爆点，被激进主义、国家政治作为凝聚社会共识、塑造民族意识、转移社会矛盾的重要抓手。因此，在复杂社会政治因素的驱动下，韩日两国政府在处理这类问题上不仅难以做出大的让步，反而变得非常强硬。从韩国方面来说，如何妥善解决历史问题，弥合韩国社会与政府的巨大分歧，不仅关乎受害者利益和民族自尊，也关乎政府的执政基础。尽管韩国总统文在寅在纪念韩国历史运动三一节致辞中表示，“我们不能因过去历史裹足不前，而应该在解决历史问题的同时谋求未来发展”，并强调韩日两国应面向未来加强合作，但在韩日矛盾极端恶化的情况下，两国的互信已经严重受到损害，恢复互信变得无比困难。韩日关系中的社会政治因素不仅影响了政府的对外决策，还对国家观、历史观等的塑造产生了深远影响。在此问题上，无论韩国还是日本政府，都面临两难困境。可以预测，在韩日两国缺乏压倒性的合作议题的前提下，短期内将难以找到妥善解决历史问题的和解方案，在多重社会政治因素的作用下，一些问题还可能扩大化和复杂化，从而导致两国的外交摩擦和冲突升级。
值得注意的是，当今，社会因素在各国的政治中越来越凸显，尽管各国的情况不同，但有一点是共同的，即社会因素推动政治的影响力在增强，这种强化有的更多表现在国内，有的则产生外延，影响到对国际事务的参与和对外关系。韩国对日关系的社会政治有着特殊的动因，破解这个难题，需要韩日两国在国家利益和民族利益间找到新的平衡，降解狭义民族主义和民粹主义的极端化诉求，在各自社会树立科学和理性的国家观、民族观、历史观，而走上这样的正轨，不仅需要时间，而且也需要智慧。从面向未来的角度思考，树立牢记历史教训、吸取历史经验的历史观，可能比追索历史责任更能有效推动问题的解决，有助于双方达成历史和解。
（责任编辑：张婧） 从“四方责任制”可以看出，国家引导的合作责任治理模式能够客观认识风险传播的社会主体责任，重视政府公共权力的主导性和应对责任，通过高效的社会资源动员、依靠社会公众的信任资源，压实党政权力体系的内部问责制度，促进地方干部队伍“对上（上级组织）负责”与“对下（社会公众）负责”的统一。[18] 在此过程中，社会单位与家庭个人的合理分配的责任也得到落实，有助于克服私营部门与个人利益在重大风险或危机时期的自私自利性。
在国家引导的合作责任治理体系中，新自由主义归责化模式放弃的公共责任或萎缩的政府职责被重新重视，私营部门和个人的合法权利得以免受自然灾害破坏。在理想的合作责任制的运行中，个人隐私和自由权利还应该得到适当保护，并与危机情景下的依法有限让渡及合作达成平衡，这是这一模式继续获得公众信任与支持的关键因素之一。
四、展望后疫情时代：合作责任治理的全球趋势
2020年的新冠肺炎疫情告訴我们，虽然西方思想家的“风险社会”“全球风险社会”等重要理论预见已经提出来三十多年了，即便他们对欧美的发展与治理问题一再提出警告，但时至今日欧美国家还没有合理可靠的全球风险应对方案，流行一时的新自由主义归责模式无法应对全球风险的巨大挑战。那么，国家引导的合作责任治理体系是否可能成为今后全球风险治理格局的核心内容？对此问题的回答还需要讨论合作责任治理与各种政治-文化类型及国家权力结构的关系。
以新冠肺炎疫情为例，巨大的全球风险和危机要求全球治理和国家治理的各种体系更加重视公共责任的分配、协调与合作。在重视社会的主体性以及个人自由权利的基础上，国家权力必须加强引导，让政府扮演好主导性的重责角色，让社会与家庭和个人各负其责，合作应对风险，共享安全福祉。从这个意义上看，合作责任治理的思想和体系是有生命力的，21世纪的全球治理格局无论如何发展，都无法忽视这种新类型的重要分量和深刻影响。
以“四方责任制”为代表的国家引导的合作责任治理模式作为一种责任治理体系，本质上是风险社会中政府与社会的合作安排，可以嵌入任何一种政治制度类型与文化价值观类型。从国外成功的抗疫实践来看，只有在政府能力和政治合法性之间达到适当的平衡，才能取得成功的危机管理。西方学界的“民主-威权”分类法关注的是在政治权力形成上多元与否，而合作责任治理则指向政治权力能否有效回应社会的问题，要求通过危机治理绩效来体现合法性。从理论上看，合作责任制与民主或者威权的制度类型都没有根本冲突。关键是国家引导的政治共识能否达成，这在政治极化的社会中也许难度很大，但在正常的民主社会中其实并不是一个挑战性的问题，因为民主制度本质上正是为了以较低社会成本促成较高的政治共识。所以，如果怀疑国家引导的合作责任制无法在有些民主国家运作，那么问题很可能不在于国家，也不在于合作责任，而在于民主的某种劣质化，例如结构性的政治极化或极为严重的社会分歧。
国家引导的合作责任治理通过合理的责任分配与有效的落实来实现风险治理的绩效目标，与政府的集权程度和规模程度没有必然联系。合作责任治理可以和中央集权制相结合，例如中国、韩国、日本、越南的抗疫案例;也可以和联邦或分权体制相结合，例如新西兰在疫情防控中履行责任的严厉程度，不亚于东亚一些所谓“威权”或中央集权国家;德国抗疫过程中各邦和地方政府的积极责任及其干预措施，及时被联邦政府部门推广和配合，也值得重视。
因此，对合作责任治理能否适应不同政治制度类型和不同国家权力结构，我们抱有谨慎乐观的态度。中国的抗疫经验，特别是各级地方政府的“四方责任制”实践，很好地体现出国家引导的合作责任治理的模式，并且取得了非凡的抗疫绩效，这是面对未来的高风险时必须重视合作责任治理体系的强大理由。不过，我们还应该认识到这种合作责任治理模式也有局限性。首先，责任的承担意味着高度的理性自觉和制度约束，而人类社会的蓬勃发展不仅需要约束，还需要各种激励。要维持社会公众对合作责任治理的广泛信任与支持，就需要引入利益驱动和激励机制。其次，责任的精准分配和问责履行适用于高风险场景，但随着疫情结束后常态社会治理（或者某种新常态）的回归，严格约束的合作责任治理模式可能要适当转换为政府 -市场-社会-个人之间的协同治理模式，如此才有利于实现风险治理与发展治理的顺利过渡。
在 21世纪的全球高风险时代，危机应对与常态治理之间的模式转换将是人类不得不适应的社会环境，人类社群只能在有张有弛的治理状况中泥泞前行、韧性发展。