论文部分内容阅读
摘要：现代社会中，各种危机频频发生，从美国的“9·11”事件到印度洋地震海啸；从2003年的SARS疾病到2008年南方的冰雪灾害；从“三鹿”奶粉事件再到新疆乌鲁木齐的暴乱。这一切事件的发生都表明，现代社会中无论是发达国家，还是发展中国家，没有一个国家是绝对安全的，各种公共危机随时都可能发生，并对社会发展、经济建设和人民生活带来很大的负面影响。因此，做为一个国家的执政者，人民利益的保护者，政府应该积极应对每一次危机，总结经验教训，尽快的完善各种危机管理的机制。本文综合国内过去发生的各种危机，对政府在处理过程中暴露出来的问题进行了分析，并提出了一些个人的建议。
关键词：公共危机；政府管理能力；应急防范体系
1、公共危机的定义及特点
危机是一种客观存在的社会现象，在社会的各个领域均可发生，通常有一定的社会影响。公共危机就是一个事件突然发生并对一定范围大众的正常生活、工作、生命财产以及正常的社会秩序构成威胁的状态。也有学者认为，公共危机是指“由于内部或外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。那么，能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共危机事件”。
公共危机具有以下几个方面的特点：一是突发性。虽然危机爆发之前都是有一些征兆的，但是由于并不明显，故很难预测危机准确发生的时间，而发生的那一刻，往往是突然的，使人措手不及。二是政治性。有些危机事件的发生和发展受到某些政治团体的背后操纵，体现了国际国内某些政治势力的政治图谋。三是不确定性。影响危机的因素是多种多样的，因而具有很大的不确定性。四是紧急性。由于危机的突发性，以及给社会带来的破坏性，因此危机救助管理便具有紧迫性。五是扩散性。危机很容易由一个地区扩展到国家或国际性问题。
2、我国公共危机管理体系的现状
近年来，特别是从2003年的“非典”疫情发生以后，我国对公共危机管理体系的建设越来越重视。历经从单灾种危机管理向复合危机管理渐进的过程，目前已经形成了较为完善的公共危机管理体系。具体表现在：一是我国根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，把可能导致危机的突发公共事件分为五类：自然灾害、灾害事故、社会安全、公共卫生和经济动荡(见表1)。这样的分类有利于信息收集的集约化运作，有利于快速的定位，并且按照已经做好的预案启动紧急处理系统。二是公共危机预警系统基本建立。现阶段，我国的城市公共危机预警主要表现在自然灾害预警和大规模传染疾病的预警两个方面，实行临时性组织的专门机构管理模式，由一个或者几个具体的部门来应对危机事件。三是应对公共危机的法律体系正处于不断完善过程中。
3、我国危机管理中暴露出来的问题
3.1 目前的危机预警方面存在问题
现今我国很多领域都已经建立了自己的危机管理预警系统，但是从全局来说则并没有形成一套综合统一的信息预警管理机制。第一，地方各部门预警缺乏统一协调、统一指挥，没有一个能够直接统领全局的综合信息指挥中心，如此则造成了突发事件发生后，信息量大增，各部门得到信息后不知所措。第二，我国目前还没有形成一个针对不同危机的评级机制。当危机事件爆发时，大多靠的都是个人的经验等感性认识，不能很好的对事件的性质加以快速的判断，容易造成大量时间的浪费，甚至还会产生病疾乱投医的现象。第三，当前我国缺乏一种能够与广大老百姓直接交流沟通的系统，社会上除了“110”“112”“119”之类的专业性号码救助以外，并没有建立一个有关社会危机和突发性事件的拨号系统。
3.2 管理机制的构成有待改进
我国的危机管理机制存在以下几个问题：第一，目前我国危机管理机构处于分散管理阶段，往往是政出多门，权限交错，应急管理工作条块分割，易造成行政低效，不利于统一指挥调度。第二，我国的危机管理仍然是运动式而非制度化的。危机处理主要靠临时组建班子运作，往往反应慢、成本高，且不易积累危机防治的经验教训。第三，危机管理体制目前主要是由中央集中统一指挥突发事件，地方上予以配合来进行的，这样的结构存在很大的弊端。
3.3 危机保障机制并不完善
从最近几次国家发生的灾难来看，国内应对公共危机的应急保障机制并不完善。第一，比如2008年的汶川大地震，救援人员大多是武警官兵，没有专业的救援设施和机械设备，很多挖掘工作都是用手在进行的。而且很多的武警官兵都从来没有遇到过这样的灾难救援行动，生平都是第一次参加。无论在身体、设备、方法还是心理上都具有很大的压力和阻碍。这样的救援工作开始之初可见效率之低下。第二，再比如新疆爆发了社会安全事件后，各种救援力量都要从各方汇集，期间除了等待外别无办法，浪费了大量的救援时间。第三，灾难过后，社会经济都会受到巨大的影响，这时急需要大量的资金来救助和恢复重建。而当前的中国在应对公共危机的财政预算方面并不是很多，缺乏一套强大的财政保障机制。
3.4 信息管理机制不成熟
在公共危机事件中，我国地方政府表现出来的信息处理能力是有很大缺陷的，有很多值得思考和改进的地方。首先缺少一个应对危机的信息管理机制。当突发事件来临时，没有一个权威的机构将危机发生的信息快速的传达到每一个人，以致于危机的影响并没有及时的得到削减，反而继续在扩大。第二，没有将危机信息的发布制度化，所以信息的发布也就无章可循，从而导致信息管理的不完善。第三，在危机发生后的恢复阶段，信息的发布断断续续并没有很好的保持一个连续性，对于一些已发的事件，不但没有阻止其再发生，而且隐瞒、缩小甚至是不发布的情况还依然存在。
4、对于我国政府建立危机管理体系的几点建议
4.1 完善危机管理预警系统
危机的发生对政府来说是考验，它检验着政府的管理能力和危机处理能力。因此在危机管理的过程中，建立一套与现代社会相适应的有效的危机预警系统，防患于未然，对于防范危机的发生和防止危机的扩散，确保国家和社会的安定团结则至关重要。
(1)建立一个能够直接统领全局的综合信息指挥中心，用于协调各个危机管理部门的工作，保证危机管理的效率。
(2)应对不同类型的危机，我国应该设计一个评级机制，也就是设定一套与危机分类相配套的分级标准。可以将突发公共事件分为特别严重(Ⅰ级)、严重(Ⅱ级)、较重(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级。之后再按照不同的事件性质、严重程度、可控性和影响范围进行更加细致的划分和描述，在这四个级别中往下再设几个层级，这样处理事件便有章可循，可以进行快速的定位，然后发出准确有效的预警、示警。
(3)除了对各种危机进行有效准确的评级之外，我们还需要建立一个“一号接入”的社会联动系统，并且将这样一个 号码系统纳入到危机指挥联动系统之中，构成一个强大的信息互动平台。一旦危机发生，社会群众就向这个联动系统的号码求助，而系统后台的综合指挥中心再参照突发事件的评级分类启动应急预案，增派各类相应的救援人员快速的赶往现场。如此则预警系统可以发挥出精准、有力、快速和高效的功能，使得救援工作能够以最快的速度进行。
4.2 建立危机应急管理体系
从危机处理的综合管理角度来看，借鉴国外先进的管理理念，我国应该建立一个地以方为主，国家为辅的统一的危机管理体系。具体方案构想如下(图1)：
(1)通过政府引导，在社会上成立一个由各界群众组成的统一机构，这样不但可以充分调动和发挥社会各界对公共危机的关注力，而且还能扩大信息的来源的渠道，使危机爆发瞬间的各类信息能够快速的汇总。各界群众统一机构直接对地方机构负责。
(2)在各省市自治区建立一个地方性的常设公共危机应急机构。危机一旦爆发，地方机构因其距离危机发生点最近，对情况最容易了解，因此能够根据自己本地方的情况及时的采取应急响应措施。地方常设公共危机应急机构由五个分支机构组成。预警机构、信息处理机构、法律机构、决策指挥机构和保障机构。在应急机构内部，各部门协调合作，资源共享，每一级对信息资料做出的分析都将成为上一级决策的理论依据。这样层层递进，保证危机决策的准确性，应急管理的高效性。
(3)全国建立一个中央常设公共危机应急机构。平时中央机构要不断的对处理各类危机的经验教训进行有效的总结、分析、保留和借鉴，确保危机管理工作的及时性和连续性。危机发生时，作为全局性的指挥机构，还应与地方机构进行有效的沟通，多听取地方机构的应急意见，做到危机处理以地方为主，中央为辅。
(4)三个层级的常设机构必须经常不断的沟通交流，相互合作，协调统一。做好危机发生前的各项管理应急工作。
4.3 建立应急保障机制
各类公共危机的发生都或多或少的给人类社会带来损失，因此我国政府一定要在危机爆发之前就做好各类应急保障预案，保障社会和人民的利益。这个应急保障机制的建立应该从救援力量、财务政策和法律法规三个方面进行考虑。
(1)我国应当建立一套空中救援体系，由武装直升机、空中特警组成。这种救援体系专门针对有关暴乱和恐怖活动等社会安全事件。空中力量具有快速反应、准确行动、维护稳定、保障安全等特点，一般在地面救援保障力量到达之前可以及时的派上用场。
(2)建立一支高素质专业化的救援队伍。纵观国内发生的许多公共危机，政府部门都是派武警军队到达现场进行危机的处理工作。但是武警官兵却缺乏相应的专业救援知识和技能，因而在很多时候都会造成救援迟缓，效率低下。因此今后，我国政府应急管理中应充分考虑培育、发展应对各种公共危机的专业化民间救援组织，建立国家专业救援与民间专业救援良性互动的有效机制。
(3)建立一个完备的财政保障体系在危机管理中也相当重要。首先应该建立一个支持国家地方各个危机管理部门日常运营的经费保障机制，能够保证国家各级部门的正常运转；第二，该针对一些突发事件设立一定额度的紧急准备金，列专户用于应急支出，当年未使用完的结转下年使用，每年预算应将准备金补足；第三，在民间开设公共危机保障基金，让社会上关心国家公共事业的各种力量都来参与保障；最后，在各种危机发生之后，也应该适时的动员社会群众奉献自己的一份爱心，用各种爱心款来缓解危机中的资金压力。
(4)用公共危机法律法规来保障我国应对突发性事件是大势所趋，应该在相应法律中统～规定政府在危机管理中的职权和职责，确定依法对抗危机事件的法制原则，这不仅有利于增强政府应对危机事件的能力，还有利于最大限度地维护政府在紧急状态时期行为的合法性和权威性”]，这样便可以对各级政府职能部门处理危机事件提供法律参照。
4.4 建立危机管理信息系统
面对各类公共危机，我国政府应当总结经验教训，建立起一套完整的信息管理系统，并用一套合理的制度来完善它，用制度和程序来开展工作，从而保证信息管理工作安全高效的顺利进行。
(1)我们要建立一个信息管理制度，使信息管理都趋于规范化，用制度来保证预警系统中的各个条块顺利高效的实行。
(2)要对信息收集机构的组织结构、职能、权限、运行程序和方式、权利监督、责任均做出详细规定。
(3)要建立一套从上到下、从政府到民间的专门的搜集准危机的信息机构，并用制度规范它，既要保证信息的全面精准，又要保证信息的安全高效。
(4)建立严格的信息发布机制。对于信息的发布，政府应当保证其权威性、准确性和连续性。
(5)建立一套完善的信息传导机制和传输途径，加强信息网络的建设，增强信息处理能力。
5、结束语
正像“危机”这个词语本身所昭示的那样，即是危险，也是机遇。危机本身会对政府带来一定的冲击，但是从另一个角度来看，危机也是展现和树立政府高效、亲民、廉洁良好形象的最佳时机。近年来在国内各种公共危机频发的局势下，我国政府做为各族人民生命财产的保护者，必须不断的总结各次危机灾难的经验教训，努力完善危机管理的公共保障体系，提高处理各类危机的能力。只有这样，百姓生活才能安心，社会建设才会更快，政府在人民心中的形象才能更加光辉灿烂。
关键词：公共危机；政府管理能力；应急防范体系
1、公共危机的定义及特点
危机是一种客观存在的社会现象，在社会的各个领域均可发生，通常有一定的社会影响。公共危机就是一个事件突然发生并对一定范围大众的正常生活、工作、生命财产以及正常的社会秩序构成威胁的状态。也有学者认为，公共危机是指“由于内部或外部高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。那么，能够引起这种危险境况和紧急状态的事件就是公共危机事件”。
公共危机具有以下几个方面的特点：一是突发性。虽然危机爆发之前都是有一些征兆的，但是由于并不明显，故很难预测危机准确发生的时间，而发生的那一刻，往往是突然的，使人措手不及。二是政治性。有些危机事件的发生和发展受到某些政治团体的背后操纵，体现了国际国内某些政治势力的政治图谋。三是不确定性。影响危机的因素是多种多样的，因而具有很大的不确定性。四是紧急性。由于危机的突发性，以及给社会带来的破坏性，因此危机救助管理便具有紧迫性。五是扩散性。危机很容易由一个地区扩展到国家或国际性问题。
2、我国公共危机管理体系的现状
近年来，特别是从2003年的“非典”疫情发生以后，我国对公共危机管理体系的建设越来越重视。历经从单灾种危机管理向复合危机管理渐进的过程，目前已经形成了较为完善的公共危机管理体系。具体表现在：一是我国根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，把可能导致危机的突发公共事件分为五类：自然灾害、灾害事故、社会安全、公共卫生和经济动荡(见表1)。这样的分类有利于信息收集的集约化运作，有利于快速的定位，并且按照已经做好的预案启动紧急处理系统。二是公共危机预警系统基本建立。现阶段，我国的城市公共危机预警主要表现在自然灾害预警和大规模传染疾病的预警两个方面，实行临时性组织的专门机构管理模式，由一个或者几个具体的部门来应对危机事件。三是应对公共危机的法律体系正处于不断完善过程中。
3、我国危机管理中暴露出来的问题
3.1 目前的危机预警方面存在问题
现今我国很多领域都已经建立了自己的危机管理预警系统，但是从全局来说则并没有形成一套综合统一的信息预警管理机制。第一，地方各部门预警缺乏统一协调、统一指挥，没有一个能够直接统领全局的综合信息指挥中心，如此则造成了突发事件发生后，信息量大增，各部门得到信息后不知所措。第二，我国目前还没有形成一个针对不同危机的评级机制。当危机事件爆发时，大多靠的都是个人的经验等感性认识，不能很好的对事件的性质加以快速的判断，容易造成大量时间的浪费，甚至还会产生病疾乱投医的现象。第三，当前我国缺乏一种能够与广大老百姓直接交流沟通的系统，社会上除了“110”“112”“119”之类的专业性号码救助以外，并没有建立一个有关社会危机和突发性事件的拨号系统。
3.2 管理机制的构成有待改进
我国的危机管理机制存在以下几个问题：第一，目前我国危机管理机构处于分散管理阶段，往往是政出多门，权限交错，应急管理工作条块分割，易造成行政低效，不利于统一指挥调度。第二，我国的危机管理仍然是运动式而非制度化的。危机处理主要靠临时组建班子运作，往往反应慢、成本高，且不易积累危机防治的经验教训。第三，危机管理体制目前主要是由中央集中统一指挥突发事件，地方上予以配合来进行的，这样的结构存在很大的弊端。
3.3 危机保障机制并不完善
从最近几次国家发生的灾难来看，国内应对公共危机的应急保障机制并不完善。第一，比如2008年的汶川大地震，救援人员大多是武警官兵，没有专业的救援设施和机械设备，很多挖掘工作都是用手在进行的。而且很多的武警官兵都从来没有遇到过这样的灾难救援行动，生平都是第一次参加。无论在身体、设备、方法还是心理上都具有很大的压力和阻碍。这样的救援工作开始之初可见效率之低下。第二，再比如新疆爆发了社会安全事件后，各种救援力量都要从各方汇集，期间除了等待外别无办法，浪费了大量的救援时间。第三，灾难过后，社会经济都会受到巨大的影响，这时急需要大量的资金来救助和恢复重建。而当前的中国在应对公共危机的财政预算方面并不是很多，缺乏一套强大的财政保障机制。
3.4 信息管理机制不成熟
在公共危机事件中，我国地方政府表现出来的信息处理能力是有很大缺陷的，有很多值得思考和改进的地方。首先缺少一个应对危机的信息管理机制。当突发事件来临时，没有一个权威的机构将危机发生的信息快速的传达到每一个人，以致于危机的影响并没有及时的得到削减，反而继续在扩大。第二，没有将危机信息的发布制度化，所以信息的发布也就无章可循，从而导致信息管理的不完善。第三，在危机发生后的恢复阶段，信息的发布断断续续并没有很好的保持一个连续性，对于一些已发的事件，不但没有阻止其再发生，而且隐瞒、缩小甚至是不发布的情况还依然存在。
4、对于我国政府建立危机管理体系的几点建议
4.1 完善危机管理预警系统
危机的发生对政府来说是考验，它检验着政府的管理能力和危机处理能力。因此在危机管理的过程中，建立一套与现代社会相适应的有效的危机预警系统，防患于未然，对于防范危机的发生和防止危机的扩散，确保国家和社会的安定团结则至关重要。
(1)建立一个能够直接统领全局的综合信息指挥中心，用于协调各个危机管理部门的工作，保证危机管理的效率。
(2)应对不同类型的危机，我国应该设计一个评级机制，也就是设定一套与危机分类相配套的分级标准。可以将突发公共事件分为特别严重(Ⅰ级)、严重(Ⅱ级)、较重(Ⅲ级)和一般(Ⅳ级)四级。之后再按照不同的事件性质、严重程度、可控性和影响范围进行更加细致的划分和描述，在这四个级别中往下再设几个层级，这样处理事件便有章可循，可以进行快速的定位，然后发出准确有效的预警、示警。
(3)除了对各种危机进行有效准确的评级之外，我们还需要建立一个“一号接入”的社会联动系统，并且将这样一个 号码系统纳入到危机指挥联动系统之中，构成一个强大的信息互动平台。一旦危机发生，社会群众就向这个联动系统的号码求助，而系统后台的综合指挥中心再参照突发事件的评级分类启动应急预案，增派各类相应的救援人员快速的赶往现场。如此则预警系统可以发挥出精准、有力、快速和高效的功能，使得救援工作能够以最快的速度进行。
4.2 建立危机应急管理体系
从危机处理的综合管理角度来看，借鉴国外先进的管理理念，我国应该建立一个地以方为主，国家为辅的统一的危机管理体系。具体方案构想如下(图1)：
(1)通过政府引导，在社会上成立一个由各界群众组成的统一机构，这样不但可以充分调动和发挥社会各界对公共危机的关注力，而且还能扩大信息的来源的渠道，使危机爆发瞬间的各类信息能够快速的汇总。各界群众统一机构直接对地方机构负责。
(2)在各省市自治区建立一个地方性的常设公共危机应急机构。危机一旦爆发，地方机构因其距离危机发生点最近，对情况最容易了解，因此能够根据自己本地方的情况及时的采取应急响应措施。地方常设公共危机应急机构由五个分支机构组成。预警机构、信息处理机构、法律机构、决策指挥机构和保障机构。在应急机构内部，各部门协调合作，资源共享，每一级对信息资料做出的分析都将成为上一级决策的理论依据。这样层层递进，保证危机决策的准确性，应急管理的高效性。
(3)全国建立一个中央常设公共危机应急机构。平时中央机构要不断的对处理各类危机的经验教训进行有效的总结、分析、保留和借鉴，确保危机管理工作的及时性和连续性。危机发生时，作为全局性的指挥机构，还应与地方机构进行有效的沟通，多听取地方机构的应急意见，做到危机处理以地方为主，中央为辅。
(4)三个层级的常设机构必须经常不断的沟通交流，相互合作，协调统一。做好危机发生前的各项管理应急工作。
4.3 建立应急保障机制
各类公共危机的发生都或多或少的给人类社会带来损失，因此我国政府一定要在危机爆发之前就做好各类应急保障预案，保障社会和人民的利益。这个应急保障机制的建立应该从救援力量、财务政策和法律法规三个方面进行考虑。
(1)我国应当建立一套空中救援体系，由武装直升机、空中特警组成。这种救援体系专门针对有关暴乱和恐怖活动等社会安全事件。空中力量具有快速反应、准确行动、维护稳定、保障安全等特点，一般在地面救援保障力量到达之前可以及时的派上用场。
(2)建立一支高素质专业化的救援队伍。纵观国内发生的许多公共危机，政府部门都是派武警军队到达现场进行危机的处理工作。但是武警官兵却缺乏相应的专业救援知识和技能，因而在很多时候都会造成救援迟缓，效率低下。因此今后，我国政府应急管理中应充分考虑培育、发展应对各种公共危机的专业化民间救援组织，建立国家专业救援与民间专业救援良性互动的有效机制。
(3)建立一个完备的财政保障体系在危机管理中也相当重要。首先应该建立一个支持国家地方各个危机管理部门日常运营的经费保障机制，能够保证国家各级部门的正常运转；第二，该针对一些突发事件设立一定额度的紧急准备金，列专户用于应急支出，当年未使用完的结转下年使用，每年预算应将准备金补足；第三，在民间开设公共危机保障基金，让社会上关心国家公共事业的各种力量都来参与保障；最后，在各种危机发生之后，也应该适时的动员社会群众奉献自己的一份爱心，用各种爱心款来缓解危机中的资金压力。
(4)用公共危机法律法规来保障我国应对突发性事件是大势所趋，应该在相应法律中统～规定政府在危机管理中的职权和职责，确定依法对抗危机事件的法制原则，这不仅有利于增强政府应对危机事件的能力，还有利于最大限度地维护政府在紧急状态时期行为的合法性和权威性”]，这样便可以对各级政府职能部门处理危机事件提供法律参照。
4.4 建立危机管理信息系统
面对各类公共危机，我国政府应当总结经验教训，建立起一套完整的信息管理系统，并用一套合理的制度来完善它，用制度和程序来开展工作，从而保证信息管理工作安全高效的顺利进行。
(1)我们要建立一个信息管理制度，使信息管理都趋于规范化，用制度来保证预警系统中的各个条块顺利高效的实行。
(2)要对信息收集机构的组织结构、职能、权限、运行程序和方式、权利监督、责任均做出详细规定。
(3)要建立一套从上到下、从政府到民间的专门的搜集准危机的信息机构，并用制度规范它，既要保证信息的全面精准，又要保证信息的安全高效。
(4)建立严格的信息发布机制。对于信息的发布，政府应当保证其权威性、准确性和连续性。
(5)建立一套完善的信息传导机制和传输途径，加强信息网络的建设，增强信息处理能力。
5、结束语
正像“危机”这个词语本身所昭示的那样，即是危险，也是机遇。危机本身会对政府带来一定的冲击，但是从另一个角度来看，危机也是展现和树立政府高效、亲民、廉洁良好形象的最佳时机。近年来在国内各种公共危机频发的局势下，我国政府做为各族人民生命财产的保护者，必须不断的总结各次危机灾难的经验教训，努力完善危机管理的公共保障体系，提高处理各类危机的能力。只有这样，百姓生活才能安心，社会建设才会更快，政府在人民心中的形象才能更加光辉灿烂。