论文部分内容阅读
修改后的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”至此，法律首次明确规定了公益诉讼制度。但该条仍是一个原则性规定，许多问题仍没有明确，仍需进一步完善。
一、公共利益的理解与界定
一般认为，公共利益是指公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益。公共利益是与私人利益相对应的概念，其最大特别之处，在于其概念内容的不确定性，[1]主要是“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。在理论上，关于公共利益一般以下几种学说：否认说，正义说与共同利益说。否认说个人利益是惟一实现的利益，公共利益不过是个人利益的综合，不承认存在公共利益。但此种观点明显不符合社会现实。而正义说则将公共利益等同于正义、自然法则这一类的价值标准。如卢梭指出：“惟有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”[2]此说则将公共利益过于抽象化、理想化。共同利益说则认为公共利益是“分配和行驶个人利益时绝不可超越的外部界限”。但此说仍未能准确揭示公共利益的内涵。
著名法学家王轶教授认为，我国法律中关于公共利益的理论实际上采用的是有机体论的社会观。[3]其主要内容有：社会是一个整体，是有机存在的，而不是个人的某中简单联合。整体大于部分之和，除了组成社会的个人利益之外，社会有某种共同的利益。整体的性质决定部分的性质，个人的性质也是由他所在的社会的性质决定的。部分不能离开整体，只有将个人置于整体之中才能理解其社会特征，组成整体的各个部分是相互联系、相互依存的。由此不难看出，公共利益是客观存在的，其与私人利益是对立统一的关系。一方面，私人利益的保护有赖于一个良好的社会环境。只有在公共利益得以良好实现的社会，私人利益才能得到最有效的保护并能得到最大化的实现。[4]另一方面，公共利益的实现有可能会限制或剥夺私人利益，个人总是反对从自己的私人利益中分离出公共利益。
公共利益具有客观性、公共性与共享性、层次性、直接相关性、可还原性、内容的可变性等特征，在界定公共利益范围时应遵循比例原则、公平补偿原则和正当程序原则。在立法模式上，一般分为概括式、列举式两种方法。在吸收和借鉴其他国家和地区的经验基础上，结合我国国情，我们认为立法可以采用概括式和列举式并用的方法。即在法律中概括地指出凡涉及公共安全、公共秩序等内容，均为公共利益的需要，再列举出属于公共利益范围的事项，同时设有兜底条款，以适应不断变化的社会。总之公共利益的概念由于具有不确定性的特征，我们无法从立法角度给出一个绝对适用的定义。但是对公共利益的基本含义和大致范围进行界定还是可能的。并且进一步明确这一概念还是非常有必要的，这样才能更好地保护公民、集体合法利益。
二、检察机关能否提起公益诉讼
在此次修法过程中，许多专家学者均呼吁将检察机关作为公益诉讼的原告规定到法律中去，认为检察机关应当承担提起公益诉讼的职责。并且，在修正案通过后仍认为检察机关属于“法律规定的机关”，可以提起公益诉讼。对此，我们应当审慎、冷静地看待这个问题。在目前，依我国政治体制配置和我国现行法律规定来看，检察机关是不宜提起公益诉讼的。
认为检察机关可以提起公益诉讼的学者，主要基于两种观点。一是，检察机关提起公益诉讼是世界潮流，是法制发展趋势，西方发达国家均为检察机关提起公益诉讼。二是，在《刑事诉讼法》中规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”认为既然可以提起附带民事诉讼，为何不可直接提起民事诉讼？因此，可以比照刑事诉讼法的规定来解决检察机关提起公益诉讼的问题，从而处理好检察机关诉讼参者与法律监督者的关系。
对于第一种观点，我国宪政体制配置与西方国家不同，因而我国检察机关的地位和作用与西方国家相比是有区别的。资本主义国家一般都是按照立法权、行政权与司法权三权分立的理论原则，将国家机构分为立法机构、行政机构和司法审判机构，而检察机构就隶属于国家行政机构。因此，西方国家的检察机关是政府的组成部分，行使的也是行政权。我国检察机关的性质与此不同。一方面，法律监督是我国检察制度与生俱来的特质。另一方面，根据我国现行宪法的规定，人民代表大会虽然是我国的权力机关，但我国现行宪法并未将议事权、行政权与司法权集中于人民代表大会，而是规定人民代表大会及其常务委员会行使议事权，人民政府行使行政权，人民法院和人民检察院分别行使审判权与检察权。这样，从我国现行宪法的规定来看，我国的宪政制度实际上实行的是由一府两院分别行使行政权、审判权和检察权并对权力机关人民代表大会负责的议事权、行政权、审判权与检察权四权分立与制约的体制。[5]行政权力的设置，其根本目的即在于进行公共管理，行政机关是保护公共利益的当然责任者。可见，社会公共利益理应由政府机构来维护，公益诉讼的原告应当由有权代表社会公共利益的政府行政机关来担任。如果由检察机关自己作为原告直接提起诉讼，将会打破宪政框架内的权力的均衡，破坏在国家机关设置中以权力制约权力的目的。
针对第二种观点，我们认为目前我国法律并无明文规定检察机关可以提起民事诉讼。我国《宪法》第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。同时，根据《人民检察院组织法》的规定，人民检察院的主要职责是行使检察权和对刑事案件提起公诉，《人民检察院组织法》未提及检察院在民事诉讼中的主体资格问题。依据“法无授权不得为，法无禁止不得罚”这一法律名言，对于公权力机构来讲，法律没有明确授权即为禁止；对公民来讲，法律没有明确禁止即为允许。因此，检察机关的一切行为必须严格依照法律明确授权来行使。并且，检察机关成为诉讼主体会导致诉讼结构失衡。众所周知，民事诉讼的基本结构应当是双方对立、法院居中审判的一种平衡对称结构，就是说作为民事诉讼的双方当事人基于平等的诉讼地位，公平地借助于民事诉讼法赋予当事人的各种攻击与防御手段进行对抗，从而维护本方的合法权益。而我国目前检察机关的性质主要是法律监督者，基于这种性质，一旦确立检察机关提起民事公益诉讼的制度，因检察机关所具有的原告与法律监督者的双重身份而背离民事诉讼结构的正常规律，势必造成民事诉讼合理结构的失衡。 实际上，检察机关完全可以通过支持起诉、督促起诉，发出检察建议等方式来实现对公益诉讼的检察监督。从目前我国的现状来看，检察机关是不宜直接提起公益诉讼的。
三、公民起诉主体的资格问题
许多学者认为公民个人不能作为公益诉讼的原告，因为公民个人起诉动机复杂、力量薄弱。在应否赋予公民个人公益诉讼原告资格的问题上，反对者十分担心的就是公民个人具备公益诉讼原告资格后会滥用诉权，从而造成诉讼爆炸。对此，我们认为不能因此而否定公民个人公益诉讼的起诉主体地位，应当允许公民个人提起公益诉讼。
首先，我国宪法赋予了公民参与管理国家事务的权利。我国宪法第2 条规定： “中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”在公益诉讼中，公民通过直接起诉侵害国家利益和社会公共利益的行为，便是实现对国家事务的管理。其次，“有权利必有救济”。国家利益和社会公共利益的权利主体是全体人民，当国家利益和社会公共利益受到不法行为的侵害时，任何公民都应有权对其提起诉讼。再有，公民是最基本的民事主体，在产生公益侵权纠纷的经济社会中，对社会生活的微小变化有切身的感觉，随时都可能感受到公益侵权行为带来的影响，他们在发现和感知新出现的侵权行为的能力上有着先天的优势。
对于学者们的忧虑，可以通过相应的制度设计予以规制和完善。如在举证责任上，可以实行举证责任倒置，以平衡公民个人力量过于弱小的问题。同时，可以借鉴国外的先进立法经验，将恶意诉讼、拖延诉讼等滥用公益诉权行为规定为独立的民事侵权行为给予相应的处罚。法院还可以支持被诉人就因滥用诉权发生合理损失提出赔偿请求，以增加滥用诉权行为人的违法成本。
注释：
[1]参见陈新民著：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版 ，第82页。
[2]参见卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆2003版，第31页。
[3]参见王轶：《论物权法中的“公共利益”》，载人民网。
[4]参见王利明：《论征收制度中的公共利益》，《政法论坛》2009年3月第27卷第2期，第23页 。
[5]参见杨秀清：《检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》，载中国论文下载中心。
（作者通讯地址：天津市河北区人民检察院，天津 河北区 300142）
一、公共利益的理解与界定
一般认为，公共利益是指公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益。公共利益是与私人利益相对应的概念，其最大特别之处，在于其概念内容的不确定性，[1]主要是“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。在理论上，关于公共利益一般以下几种学说：否认说，正义说与共同利益说。否认说个人利益是惟一实现的利益，公共利益不过是个人利益的综合，不承认存在公共利益。但此种观点明显不符合社会现实。而正义说则将公共利益等同于正义、自然法则这一类的价值标准。如卢梭指出：“惟有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”[2]此说则将公共利益过于抽象化、理想化。共同利益说则认为公共利益是“分配和行驶个人利益时绝不可超越的外部界限”。但此说仍未能准确揭示公共利益的内涵。
著名法学家王轶教授认为，我国法律中关于公共利益的理论实际上采用的是有机体论的社会观。[3]其主要内容有：社会是一个整体，是有机存在的，而不是个人的某中简单联合。整体大于部分之和，除了组成社会的个人利益之外，社会有某种共同的利益。整体的性质决定部分的性质，个人的性质也是由他所在的社会的性质决定的。部分不能离开整体，只有将个人置于整体之中才能理解其社会特征，组成整体的各个部分是相互联系、相互依存的。由此不难看出，公共利益是客观存在的，其与私人利益是对立统一的关系。一方面，私人利益的保护有赖于一个良好的社会环境。只有在公共利益得以良好实现的社会，私人利益才能得到最有效的保护并能得到最大化的实现。[4]另一方面，公共利益的实现有可能会限制或剥夺私人利益，个人总是反对从自己的私人利益中分离出公共利益。
公共利益具有客观性、公共性与共享性、层次性、直接相关性、可还原性、内容的可变性等特征，在界定公共利益范围时应遵循比例原则、公平补偿原则和正当程序原则。在立法模式上，一般分为概括式、列举式两种方法。在吸收和借鉴其他国家和地区的经验基础上，结合我国国情，我们认为立法可以采用概括式和列举式并用的方法。即在法律中概括地指出凡涉及公共安全、公共秩序等内容，均为公共利益的需要，再列举出属于公共利益范围的事项，同时设有兜底条款，以适应不断变化的社会。总之公共利益的概念由于具有不确定性的特征，我们无法从立法角度给出一个绝对适用的定义。但是对公共利益的基本含义和大致范围进行界定还是可能的。并且进一步明确这一概念还是非常有必要的，这样才能更好地保护公民、集体合法利益。
二、检察机关能否提起公益诉讼
在此次修法过程中，许多专家学者均呼吁将检察机关作为公益诉讼的原告规定到法律中去，认为检察机关应当承担提起公益诉讼的职责。并且，在修正案通过后仍认为检察机关属于“法律规定的机关”，可以提起公益诉讼。对此，我们应当审慎、冷静地看待这个问题。在目前，依我国政治体制配置和我国现行法律规定来看，检察机关是不宜提起公益诉讼的。
认为检察机关可以提起公益诉讼的学者，主要基于两种观点。一是，检察机关提起公益诉讼是世界潮流，是法制发展趋势，西方发达国家均为检察机关提起公益诉讼。二是，在《刑事诉讼法》中规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”认为既然可以提起附带民事诉讼，为何不可直接提起民事诉讼？因此，可以比照刑事诉讼法的规定来解决检察机关提起公益诉讼的问题，从而处理好检察机关诉讼参者与法律监督者的关系。
对于第一种观点，我国宪政体制配置与西方国家不同，因而我国检察机关的地位和作用与西方国家相比是有区别的。资本主义国家一般都是按照立法权、行政权与司法权三权分立的理论原则，将国家机构分为立法机构、行政机构和司法审判机构，而检察机构就隶属于国家行政机构。因此，西方国家的检察机关是政府的组成部分，行使的也是行政权。我国检察机关的性质与此不同。一方面，法律监督是我国检察制度与生俱来的特质。另一方面，根据我国现行宪法的规定，人民代表大会虽然是我国的权力机关，但我国现行宪法并未将议事权、行政权与司法权集中于人民代表大会，而是规定人民代表大会及其常务委员会行使议事权，人民政府行使行政权，人民法院和人民检察院分别行使审判权与检察权。这样，从我国现行宪法的规定来看，我国的宪政制度实际上实行的是由一府两院分别行使行政权、审判权和检察权并对权力机关人民代表大会负责的议事权、行政权、审判权与检察权四权分立与制约的体制。[5]行政权力的设置，其根本目的即在于进行公共管理，行政机关是保护公共利益的当然责任者。可见，社会公共利益理应由政府机构来维护，公益诉讼的原告应当由有权代表社会公共利益的政府行政机关来担任。如果由检察机关自己作为原告直接提起诉讼，将会打破宪政框架内的权力的均衡，破坏在国家机关设置中以权力制约权力的目的。
针对第二种观点，我们认为目前我国法律并无明文规定检察机关可以提起民事诉讼。我国《宪法》第129条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。同时，根据《人民检察院组织法》的规定，人民检察院的主要职责是行使检察权和对刑事案件提起公诉，《人民检察院组织法》未提及检察院在民事诉讼中的主体资格问题。依据“法无授权不得为，法无禁止不得罚”这一法律名言，对于公权力机构来讲，法律没有明确授权即为禁止；对公民来讲，法律没有明确禁止即为允许。因此，检察机关的一切行为必须严格依照法律明确授权来行使。并且，检察机关成为诉讼主体会导致诉讼结构失衡。众所周知，民事诉讼的基本结构应当是双方对立、法院居中审判的一种平衡对称结构，就是说作为民事诉讼的双方当事人基于平等的诉讼地位，公平地借助于民事诉讼法赋予当事人的各种攻击与防御手段进行对抗，从而维护本方的合法权益。而我国目前检察机关的性质主要是法律监督者，基于这种性质，一旦确立检察机关提起民事公益诉讼的制度，因检察机关所具有的原告与法律监督者的双重身份而背离民事诉讼结构的正常规律，势必造成民事诉讼合理结构的失衡。 实际上，检察机关完全可以通过支持起诉、督促起诉，发出检察建议等方式来实现对公益诉讼的检察监督。从目前我国的现状来看，检察机关是不宜直接提起公益诉讼的。
三、公民起诉主体的资格问题
许多学者认为公民个人不能作为公益诉讼的原告，因为公民个人起诉动机复杂、力量薄弱。在应否赋予公民个人公益诉讼原告资格的问题上，反对者十分担心的就是公民个人具备公益诉讼原告资格后会滥用诉权，从而造成诉讼爆炸。对此，我们认为不能因此而否定公民个人公益诉讼的起诉主体地位，应当允许公民个人提起公益诉讼。
首先，我国宪法赋予了公民参与管理国家事务的权利。我国宪法第2 条规定： “中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”在公益诉讼中，公民通过直接起诉侵害国家利益和社会公共利益的行为，便是实现对国家事务的管理。其次，“有权利必有救济”。国家利益和社会公共利益的权利主体是全体人民，当国家利益和社会公共利益受到不法行为的侵害时，任何公民都应有权对其提起诉讼。再有，公民是最基本的民事主体，在产生公益侵权纠纷的经济社会中，对社会生活的微小变化有切身的感觉，随时都可能感受到公益侵权行为带来的影响，他们在发现和感知新出现的侵权行为的能力上有着先天的优势。
对于学者们的忧虑，可以通过相应的制度设计予以规制和完善。如在举证责任上，可以实行举证责任倒置，以平衡公民个人力量过于弱小的问题。同时，可以借鉴国外的先进立法经验，将恶意诉讼、拖延诉讼等滥用公益诉权行为规定为独立的民事侵权行为给予相应的处罚。法院还可以支持被诉人就因滥用诉权发生合理损失提出赔偿请求，以增加滥用诉权行为人的违法成本。
注释：
[1]参见陈新民著：《德国公法学基础理论》（上册），山东人民出版社2001年版 ，第82页。
[2]参见卢梭著：《社会契约论》，商务印书馆2003版，第31页。
[3]参见王轶：《论物权法中的“公共利益”》，载人民网。
[4]参见王利明：《论征收制度中的公共利益》，《政法论坛》2009年3月第27卷第2期，第23页 。
[5]参见杨秀清：《检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》，载中国论文下载中心。
（作者通讯地址：天津市河北区人民检察院，天津 河北区 300142）