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空前的国际金融危机，再一次使人们的目光聚焦到IMF改革的问题上。始自20世纪70年代布雷顿森林体系危机四伏之时，每当“不成体系”的国际金融体系出现动荡，IMF改革就会成为国际社会的热点议题。但是在国际金融市场从暴风骤雨转向暗流涌动后，改革的声音又淹没在高涨的市场中。客观上说，IMF一直在改革，但是与人们的期望总是有很大差距。比如将“结构调整计划”更名为“减少贫困与促进增长计划”，但“换汤不换药”，了无新意。从已有进展看，此次讨论的参与主体更为广泛，议题内容更加深入，而且IMF本身回应改革的态度也更积极，甚至在其官方网站上都单独列出了关改革的讨论。但是，改革能否得到实质性推动，还有待观察。
IMF改革的三大主题
IMF改革并不仅限于某一单方面内容，从机构价值到机构职能，从治理结构到工作方式，从战略决策到人事安排，几乎每方面都是要改革的内容。归纳起来，这些林林总总的内容主要围绕着三个主题：合法性、责任性和有效性。
合法性是从价值层面讨论IMF是否应该设立以及IMF的组织运行是否体现了公平正义。IMF的创立，是人们试图抹去两次世界大战期间混乱记忆的成果，既见证了国际社会通力合作的努力，也展现出国别利益和谋划世界治理秩序的野心。
不可否认，60年来，IMF在维护国际金融秩序、促进世界经济发展等方面都起到巨大作用。但是，对于年过甲子的IMF应该如何延续才能证明其价值，人们有着不同的见解。弗里德曼和舒尔茨等人就曾明确提出，应该取消IMF，理由在于IMF的存在是政治干预市场的显明例证。尽管认可这种极端观点的人士较少，但大多数人还是认识到IMF应该做出较大调整，否则其合法性基础将面临瓦解之忧。其中一个至关重要的方面就是IMF应该更加体现国际公平和正义。
IMF现有185个成员国，每个国家的权利与其份额直接挂钩。但是份额的分配原则和调整机制，不仅有失科学性，而且缺乏动态性，导致发达国家整体拥有较大的决策权，尤其是美国对于重大决策拥有事实上的否决权，而众多发展中国家在IMF决策过程中话语权较少，即便是快速发展的新兴大国，也很难在IMF的运行中展现自身的活力与进步。 责任性是从制度层面讨论IMF的运行机制，包括职能设定、监控与回应机制。在布雷顿森林体系下，IMF的作用主要是维护成员国之间的汇率稳定，当成员国国际收支出现“根本性失衡”时，与其协商调整汇率平价，以及提供流动性援助等事宜。在牙买加体系下，IMF的主要任务是维持国际金融体系的稳定，在成员国发生金融危机时，承担“救火队”的职责；在国际债权人与债务人谈判时，充当“调解人”的角色。但是，在IMF履行职责的过程中存在许多值得讨论的问题。比如，IMF的问题视野应该集中于国别政策还是体系性问题，IMF在危机管理中如何加强危机预警功能，IMF提供贷款所附加的条件是否合理；IMF的履责情况应该对谁负责，如何做出回应，等等。
其中，关于贷款条件的争议较多。因为在某些主要国家主导决策过程的情况下，贷款条件的设定会有偏向的可能。亚洲金融危机期间韩国的遭遇就是例证。韩裔英国经济学家张夏准(Chang Ha-Joon)在其《富国的伪善》中曾用一个故事讽刺IMF的贷款条件： “假如我是一个小业主，想从银行借钱来扩大我的工厂。银行经理针对我将来如何还钱而设定一些单边条件是非常自然的，甚至针对我扩大工厂时使用何种建筑材料和购买何种机械而设定一些条件，也都是合理的。但是，如果他附加的条件是，我应该减少脂肪摄人量，因为(不是完全无关)脂肪含量高的食物会使我身体不健康，从而降低我偿还贷款的能力，那我就会认为这是没有道理的侵扰。当然，如果我真的是孤注一掷，那我会忍受侮辱而答应这种不合理的条件。但是如果他进一步规定我应该每天在家少待一个小时(认为少把时间浪费在家里就会增加可用于工作的时间，因而减少拖欠贷款的机会)，我可能会给他一巴掌，然后冲出银行。我的饮食结构和家庭生活对于我经营生意的能力并不是丝毫没有影响，根据银行经理的推理，它们是相关的。但问题是，它们的相关是间接且有限的。”
有效性是从工具层面讨论IMF的治理结构，包括机构设置、决策体制和人事安排等。
从组织结构角度看，IMF主要由理事会、国际货币与金融委员会(IMFC)、执行董事会、管理层以及众多的专业服务机构组成。作为IMF的最高权力机构，理事会由来自185个成员国每个国家的一名理事和一名副理事组成，通常每年在基金组织和世界银行年会上召开一次会议，必要时也可召开特别会议。理事会除保留批准增加份额、分配特别提款权(SDR)、修改《基金组织协定》和接受新成员、现有成员的强制退出以及修改《附则》的权力外，将大部分权力赋予执董会。
IMFC由24名理事组成，理事来自执董会24个选区，负责就国际货币与金融体系管理事宜向理事会提供决策建议，因而IMFC只是一个政策咨询和决策论坛。执董会按照理事会授权负责基金组织的日常工作，由24名执董组成，其中5名执董由基金组织份额最多的5个成员国(美、日、德、法、英)任命。另外19名执董由其他成员国组成的选区推选产生(其中，中国、俄罗斯和沙特阿拉伯各推选一名执董代表本国)。
执董会除了每周的定期会议及负责向理事会做例行年度报告外，还要时常开会讨论成员国出现的重大经济发展问题以及国际金融领域出现的重大事件等。管理层包括一名总裁、一名第一幅总裁和两名副总裁及其手下工作人员。总裁既是执董会的无投票权的主席，也是基金组织工作人员的最高领导。在名义上，总裁由执董会选举产生，但按照基金组织成立时的一个非正式惯例，总裁一直由欧洲人担任，自设立第一副总裁职位以来，该职位一直由美国人担任。
对于IMF的治理结构，各方主要讨论的问题有，是否应该设立部长级的委员会以强化IMF的战略决策功能；如何建立并加强IMFC与理事会的工作联系机制；如何改革执行董事的产生方式；总裁以及高层管理者的遴选问题。
三元困境纷扰IMF改革
自20世纪70年代以来，IMF改革走走停停。究其原因，在于推动IMF改革的动力和约束IMF改革的阻力都是一些相同的要素，包括国际金融市场的全球化扩张、民族国家的利益权衡、国家间的民主平等诉求。空前的金融危机会约束这些要素之间的张力，但无法消除，一旦危机态势趋于缓和，这些张力就会凸显以至制约改革进程。
IMF改革的动力
金融全球化。布雷顿森林体系崩溃以后，随着信息通讯技术的飞速发展以及资本市场的自由化，金融全球化取得快速发展。在数量上，国际收支占世界同期GDP的比率翻了四番，国际金融投资更是增长十多倍，国际金融市场上的主体也成倍增加。另外，金融全球化在推 进速度和覆盖范围的地理广度上都有所增强，而且包括对冲基金等主体在内的私人资本流动的冲击力越来越强大。面对这些变化以及由此带来的挑战，IMF唯有通过改革才能增强其相关性。由于私人资本已经成为国际资本流动的主要形式，如果固守其原有的立场，IMF将会面临与国际金融市场渐行渐远的困境，不仅不能发挥稳定国际金融体系的功能，而且会被边缘化。
民族国家。IMF成员国数量由1944年的44个创始国扩大到如今的185个，足以说明过往60年时间里民族国家的成长与壮大。二战前只有西欧和北美大陆可称得上建立了现代意义的民族国家，而亚非拉大部分地区都是殖民地半殖民地，因而IMF成员国的增量部分主要来自亚非拉地区，是20世纪中期以来民族主义运动的产物。至今，民族国家依然是国际社会的主要国家形态，也是当前国际政治经济活动的基本主体。相比其他组织形式，民族国家在主权设定和合法性基础等方面都有差异。民族国家不仅排除了国内各种权威主体对获得服从和建立秩序的竞争性要求，也在国际体系中成为拥有最高权力的基本组成单位。
在合法性上，民族国家不仅继承了原有各种国家形式(如城邦国家、君主国、帝国等)所承担的维护内外安全、保障基本权利等职责，而且依赖于政治经济权利的平等化，促进经济发展及供给公共产品。民族国家的形成和发展使世界经济交往处于政治分割的背景之中，各个国家为了巩固政治合法性，一方面竞相争取一些经济要素(如资本、技术等)，另一方面又对一些要素(如劳动力)的流动设置障碍。在IMF改革问题上，民族国家的利益权衡始终是一个核心要素。美国既不会轻易放弃独享的否决权，也对新兴大国的崛起持疑虑心态；欧洲国家虽然主张强化IMF的合法性基础及相关功能，但不希望以牺牲自身利益为代价。
国家间的民主。漫长的20世纪不仅迎来民族主义的春天，也经历若干次民主化浪潮的洗礼。时至今日，世界上每一个国家都不得不以民主政体作为组织政权的形式，所以阿玛蒂亚森认为“民主的兴起是20世纪最重要的发展”。民主并不仅限于民族国家内部，国家间的民主也是重要形式之一。如果一个国际组织难以保障国家问的民主，大国意志往往会主导国际决策。
以IMF的国际金融援助为例，按照布雷顿森林体系设计者的初衷，援助决策应该取决于经济形势发展的实际需要。但从近20多年的实践来看，IMF对深陷危机的国家是否提供帮助，以及帮助的程度往往要以危机对大国利益的影响程度而定。比如，20世纪90年代初期，美国的近邻墨西哥发生金融危机，IMF迅速行动，而在20世纪90年代末，东南亚国家发生金融危机，IMF的行动不仅迟缓，而且附加许多苛刻的政治经济条件。所以，众多发展中国家一直表达国家间的民主平等诉求，希望推动IMF改革，以使IMF的运行能更具公平性。
IMF改革的阻力
作为推动IMF改革的主要动力，三大要素(金融全球化、国家利益、民主诉求)之间有着较为复杂的关系。一方面，三大要素之间的任何两者都不必然对立，另一方面，任何一种改革方案都很难同时兼顾三大要素。在国际金融理论中有一种“开放经济的三元困境”，即一个国家不能同时选择独立的货币政策、固定汇率和资本自由流动。在国际政治经济的治理中也有一种与之相对应的“三元困境”，即对于金融全球化、国家利益和国家间的民主平等，只能“三选二，而难以全选”。这种三元困境也正是阻碍IMF改革的主要因素。
以IMF在面对金融危机时提供短期贷款的决策为例。根据《基金组织协定》规定，IMF的六大宗旨之一就是：在有充分保障的情况下，利用IMF的资源向成员国提供临时贷款，以恢复其信心，并向成员国提供纠正国际收支政策中错漏的建议，避免成员国采取对本国和其他国家经济具破坏性的措施。可见，IMF提供短期贷款的目的是维护国际金融体系的稳定，具体手段是以附加条件向危机国提供流动性援助。
但是，与实行“一国一票”原则的国际组织(比如联合国大会)不同，IMF实行的是加权投票体系。根据规定，每个成员国有250张基本票，然后按成员国所持份额的数量，每10万份特别提款权可增加一票，两者相加，就是成员国总的票数。所以，成员国所持基金份额越大，其票数就越多。
由于历史以及经济发展水平等原因，目前持有IMF基金份额居前几位的国家都是发达国家，包括美国、日本、德国、法国和英国。因而，按照IMF的议事规则，对于危机国提供贷款的决策往往体现发达国家的意志，而合弃了国家间平等的要素，忽视了众多发展中国家的诉求以及实际情况。
如果改革IMF的决策机制，使每个成员国都能平等地参与IMF相关议题的讨论，又会面临议事效率低下以至难以推行危机管理措施的难题。在组织治理的实践中，代表成员的广泛性和议事效率之间始终是一对矛盾。更广泛和平等的参与可以增强国际组织的合法性，但经常性的议而不决又会降低该组织的有效性。作为肩负稳定国际金融体系职责的IMF，如果面对危机行动迟缓，不仅会激起更强大的质疑声，而且可能使国际金融市场的发展陷入困境。
如果设计一种决策机制能够兼顾合法性与有效性，使IMF的议程既能充分容纳成员国的民主平等诉求，又能切实担负起稳定国际金融体系的职责，将会使成员国在国际责任和国家利益之间面临艰难选择。
由于IMF提供危机贷款的能力受限于资金总额，而IMF的资金主要来自成员国加入基金组织时认缴的份额(或资本金)，或来自定期检查后成员国缴纳的增资份额。虽然所有成员国都希望在保障国家利益的前提下维护国际金融体系的稳定，但份额不同的成员国对于国际危机贷款的激励会有所差异。
打个比方，如果在20世纪90年代末东南亚国家发生金融危机时，IMF实行了上述决策机制并决定迅速提供短期贷款，包括美国在内的一些发达国家政府势必会面临巨大的国内压力，认为IMF有“慷他人之慨”的嫌疑。在民族国家体系中，福利的享受和权利的实现受到国家界限的无情阻隔。美国民主理论的主要代表人物罗伯特达尔曾写到： “尽管有一些内在的限制，但当我们根据民主理想来判断的时候，在可以预见的将来，民族国家将成为相对民主化的政府形式生存的最大政治单位”。所以，如果不能处理好份额与成员国平等参与之间的关系，改革IMF决策机制的方案断难实行。
中国切忌激进立场
在此次有关IMF改革的讨论中，中国的声音格外引人注目，这是中国经济社会快速发展所必然引发的效应。但是在万众瞩目之时，中国更应该保持清醒，毕竟尚处于发展的初期阶段，而且国际社会已经出现将国际金融危机的责任推卸给中国并以此借题发挥大肆渲染的声音。古语有言，“凡事预则立，不预则废”。如果没有经过通盘考虑形成中国参与IMF改革的战略思路，中国将不仅不能分享改革的收益，还极有可能担负较大的 改革成本。此类事例在历史上并不鲜见，在此仅以法国在20世纪60年代的经历做一对照，以期为中国的战略谋划提供借鉴。
20世纪60年代初，当美国在战后首次出现较大规模的国际收支赤字时，正处于经济上升时期的法国成为批评美国以及要求改革国际金融体系的领导者。
起初，法国的主要诉求是不赞成增加国际流动性，要求美英两个国际储备货币发行国采取紧缩型国内政策以恢复国际收支平衡，并且提出增强贷款国的决策参与权和监督权力。这些提议得到包括荷兰和比利时等欧洲国家的支持，并且实质性地扩大了法国在IMF决策机制中的权力。
1964年，法国提出用“混合储备单元”替代美元作为国际储备通货的改革设想。在一次著名的记者招待会上，法国当时的总统戴高乐提出反对美元霸权、回到金本位制的建议。为此，法国不惜采取外交孤立的立场，退出有关国际货币问题的对话。但是，在短短几年里，法国就从“国际货币体系的保护者”沦落为“国际货币问题的被忽视者”。在关于启动特别提款权的国际对话中，虽然法国采取退出黄金总库的激进举措，也未能获得其他成员国的响应。
法国为什么会失败?首先，国内政治危机迫使法国当局不得不改革在国际金融体系改革问题上的强硬立场。1968年5月，法国爆发大规模的学生骚乱，并引发严重的国内政治危机。 “五月风暴”发生的根本原因在于战后的法国虽然取得经济高速增长的成就，但由于未能处理好财富分配问题，日益扩大的贫富差距、地区差距和行业差距激化了长期积累的经济社会矛盾。由于政治社会动荡不安，国际资本纷纷逃离法国，在短短三个月里，法国70亿美元的黄金和外汇储备流失了40％。为了稳定国内局势，法国不得不向IMF申请紧急贷款，这种局面使法国当局难以维持之前强硬的改革立场。
其次，经济实力不济是法国失败的基本原因。虽然经历了十多年的快速发展，但法国的经济实力并未强大到足以领导改造国际金融体系的程度。这种实力既体现在总量方面，也反映在结构方面。法国不仅全面落后于美国，而且在生产力上比德国和日本都更弱，在对外贸易方面比德国和英国都更少。在经济快速增长但实力尚未足够强大时，主导国际金融体系的美国可以允许法国分享一些联系性权力，比如扩大在IMF决策机制中的影响力，但绝不会容忍挑战其结构性权力，比如改变美元的国际储备通货地位。
再次，外交策略失当也是法国失败的重要原因。一方面，戴高乐的言论给有关国际货币体系的讨论染上了尖锐的意识形态色彩，相比而言，美国采取了更富有弹性也更切合实际的立场。尤其是动则以威胁退出来表明改革立场，不仅不能争取到支持者，反而使自己陷入尴尬。另一方面，法国当局提出的改革建议不仅将金本位制理想化，而且忽视了两次世界大战后国际政治经济形势发生的巨大变迁，比如民族国家体系的形成和民主化运动。
从文化传统角度看，中国不可能采取法国的激进立场，但法国的遭遇给当下的中国提供了有益启示。
首先，寻找推进改革的合法性基础。改革IMF的决策机制，既不是为了刻意挤压某些国家的份额和投票权，也不是为了刻意抬举某些国家，而应该探索一种能自动调整的份额分配机制，使成员国都能接受和认可分配结果。这是贯彻国家间民主平等的理念，既有助于形成共识，扩大改革建议的支持力量，也有利于保持IMF的活力。潮涨潮落，每个国家或区域都有快速发展的可能。如果国际交往能始终坚持国家间的平等，世界将从动态调整中收获发展与进步，而不是战争与仇恨。
其次，支持并加强IMF。应该认识到，IMF在促进世界经济健康发展方面具有不可替代的地位。尤其在金融自由化浪潮不断推高的时代，国际游资的规模不断膨胀，破坏性影响也越来越大，国际金融体系的稳定风险时刻存在。所以，IMF的功能不仅不能削弱，反而应该加强。但是，对于IMF的职责和功能应该有一个较为清晰的预期。比如在风险管理方面，应该强调其危机预警功能，而不是在危机发生后通过附加苛刻的条件提供短期贷款。比如在监督方面，应该突出其体系性风险防范功能，而不是局限于对国别政策的监督。比如在回应性方面，应该强化其国际磋商职能，而不至于沦为某些主要国家的政治工具。
再次，扎实推进区域金融合作，坚持有所为和有所不为的原则。法国在经历20世纪60年代的挫折后，痛定思痛，决心摆脱雅克·吕埃夫(Jacques Rueff)的激进主义，转而支持让莫耐(Jean Monnet)的区域主义。通过区域政治经济合作，欧洲逐渐缓解了对美国金融霸权的依赖。对中国而言，在积极参与IMF改革的讨论时，既不能因为某些国家推诿责任的言行而裹足不前，也不能因为国际吹捧而忘乎所以。一方面，对于超主权储备货币的构想应该立足长远，要知道“欲速则不达”，另一方面，通过扎实推进区域金融合作逐步减少对美国金融市场的依赖。
最后，妥善解决好国内经济社会问题是重中之重。与法国在20世纪60年代的情形有些类似，中国目前的经济社会矛盾也有愈益激化的危险。一方面，不断拉大的收入分配差距正在侵蚀着社会的凝聚力和稳定性，另一方面，虽然“转变发展方式”的政策论调已经提出20多年，但经济结构依然非常脆弱，既缺乏弹性也缺乏可持续性，尤其是金融市场。如果这些问题不能有效破解，中国很难在IMF改革进程中展现特有的智慧与活力。
IMF改革的三大主题
IMF改革并不仅限于某一单方面内容，从机构价值到机构职能，从治理结构到工作方式，从战略决策到人事安排，几乎每方面都是要改革的内容。归纳起来，这些林林总总的内容主要围绕着三个主题：合法性、责任性和有效性。
合法性是从价值层面讨论IMF是否应该设立以及IMF的组织运行是否体现了公平正义。IMF的创立，是人们试图抹去两次世界大战期间混乱记忆的成果，既见证了国际社会通力合作的努力，也展现出国别利益和谋划世界治理秩序的野心。
不可否认，60年来，IMF在维护国际金融秩序、促进世界经济发展等方面都起到巨大作用。但是，对于年过甲子的IMF应该如何延续才能证明其价值，人们有着不同的见解。弗里德曼和舒尔茨等人就曾明确提出，应该取消IMF，理由在于IMF的存在是政治干预市场的显明例证。尽管认可这种极端观点的人士较少，但大多数人还是认识到IMF应该做出较大调整，否则其合法性基础将面临瓦解之忧。其中一个至关重要的方面就是IMF应该更加体现国际公平和正义。
IMF现有185个成员国，每个国家的权利与其份额直接挂钩。但是份额的分配原则和调整机制，不仅有失科学性，而且缺乏动态性，导致发达国家整体拥有较大的决策权，尤其是美国对于重大决策拥有事实上的否决权，而众多发展中国家在IMF决策过程中话语权较少，即便是快速发展的新兴大国，也很难在IMF的运行中展现自身的活力与进步。 责任性是从制度层面讨论IMF的运行机制，包括职能设定、监控与回应机制。在布雷顿森林体系下，IMF的作用主要是维护成员国之间的汇率稳定，当成员国国际收支出现“根本性失衡”时，与其协商调整汇率平价，以及提供流动性援助等事宜。在牙买加体系下，IMF的主要任务是维持国际金融体系的稳定，在成员国发生金融危机时，承担“救火队”的职责；在国际债权人与债务人谈判时，充当“调解人”的角色。但是，在IMF履行职责的过程中存在许多值得讨论的问题。比如，IMF的问题视野应该集中于国别政策还是体系性问题，IMF在危机管理中如何加强危机预警功能，IMF提供贷款所附加的条件是否合理；IMF的履责情况应该对谁负责，如何做出回应，等等。
其中，关于贷款条件的争议较多。因为在某些主要国家主导决策过程的情况下，贷款条件的设定会有偏向的可能。亚洲金融危机期间韩国的遭遇就是例证。韩裔英国经济学家张夏准(Chang Ha-Joon)在其《富国的伪善》中曾用一个故事讽刺IMF的贷款条件： “假如我是一个小业主，想从银行借钱来扩大我的工厂。银行经理针对我将来如何还钱而设定一些单边条件是非常自然的，甚至针对我扩大工厂时使用何种建筑材料和购买何种机械而设定一些条件，也都是合理的。但是，如果他附加的条件是，我应该减少脂肪摄人量，因为(不是完全无关)脂肪含量高的食物会使我身体不健康，从而降低我偿还贷款的能力，那我就会认为这是没有道理的侵扰。当然，如果我真的是孤注一掷，那我会忍受侮辱而答应这种不合理的条件。但是如果他进一步规定我应该每天在家少待一个小时(认为少把时间浪费在家里就会增加可用于工作的时间，因而减少拖欠贷款的机会)，我可能会给他一巴掌，然后冲出银行。我的饮食结构和家庭生活对于我经营生意的能力并不是丝毫没有影响，根据银行经理的推理，它们是相关的。但问题是，它们的相关是间接且有限的。”
有效性是从工具层面讨论IMF的治理结构，包括机构设置、决策体制和人事安排等。
从组织结构角度看，IMF主要由理事会、国际货币与金融委员会(IMFC)、执行董事会、管理层以及众多的专业服务机构组成。作为IMF的最高权力机构，理事会由来自185个成员国每个国家的一名理事和一名副理事组成，通常每年在基金组织和世界银行年会上召开一次会议，必要时也可召开特别会议。理事会除保留批准增加份额、分配特别提款权(SDR)、修改《基金组织协定》和接受新成员、现有成员的强制退出以及修改《附则》的权力外，将大部分权力赋予执董会。
IMFC由24名理事组成，理事来自执董会24个选区，负责就国际货币与金融体系管理事宜向理事会提供决策建议，因而IMFC只是一个政策咨询和决策论坛。执董会按照理事会授权负责基金组织的日常工作，由24名执董组成，其中5名执董由基金组织份额最多的5个成员国(美、日、德、法、英)任命。另外19名执董由其他成员国组成的选区推选产生(其中，中国、俄罗斯和沙特阿拉伯各推选一名执董代表本国)。
执董会除了每周的定期会议及负责向理事会做例行年度报告外，还要时常开会讨论成员国出现的重大经济发展问题以及国际金融领域出现的重大事件等。管理层包括一名总裁、一名第一幅总裁和两名副总裁及其手下工作人员。总裁既是执董会的无投票权的主席，也是基金组织工作人员的最高领导。在名义上，总裁由执董会选举产生，但按照基金组织成立时的一个非正式惯例，总裁一直由欧洲人担任，自设立第一副总裁职位以来，该职位一直由美国人担任。
对于IMF的治理结构，各方主要讨论的问题有，是否应该设立部长级的委员会以强化IMF的战略决策功能；如何建立并加强IMFC与理事会的工作联系机制；如何改革执行董事的产生方式；总裁以及高层管理者的遴选问题。
三元困境纷扰IMF改革
自20世纪70年代以来，IMF改革走走停停。究其原因，在于推动IMF改革的动力和约束IMF改革的阻力都是一些相同的要素，包括国际金融市场的全球化扩张、民族国家的利益权衡、国家间的民主平等诉求。空前的金融危机会约束这些要素之间的张力，但无法消除，一旦危机态势趋于缓和，这些张力就会凸显以至制约改革进程。
IMF改革的动力
金融全球化。布雷顿森林体系崩溃以后，随着信息通讯技术的飞速发展以及资本市场的自由化，金融全球化取得快速发展。在数量上，国际收支占世界同期GDP的比率翻了四番，国际金融投资更是增长十多倍，国际金融市场上的主体也成倍增加。另外，金融全球化在推 进速度和覆盖范围的地理广度上都有所增强，而且包括对冲基金等主体在内的私人资本流动的冲击力越来越强大。面对这些变化以及由此带来的挑战，IMF唯有通过改革才能增强其相关性。由于私人资本已经成为国际资本流动的主要形式，如果固守其原有的立场，IMF将会面临与国际金融市场渐行渐远的困境，不仅不能发挥稳定国际金融体系的功能，而且会被边缘化。
民族国家。IMF成员国数量由1944年的44个创始国扩大到如今的185个，足以说明过往60年时间里民族国家的成长与壮大。二战前只有西欧和北美大陆可称得上建立了现代意义的民族国家，而亚非拉大部分地区都是殖民地半殖民地，因而IMF成员国的增量部分主要来自亚非拉地区，是20世纪中期以来民族主义运动的产物。至今，民族国家依然是国际社会的主要国家形态，也是当前国际政治经济活动的基本主体。相比其他组织形式，民族国家在主权设定和合法性基础等方面都有差异。民族国家不仅排除了国内各种权威主体对获得服从和建立秩序的竞争性要求，也在国际体系中成为拥有最高权力的基本组成单位。
在合法性上，民族国家不仅继承了原有各种国家形式(如城邦国家、君主国、帝国等)所承担的维护内外安全、保障基本权利等职责，而且依赖于政治经济权利的平等化，促进经济发展及供给公共产品。民族国家的形成和发展使世界经济交往处于政治分割的背景之中，各个国家为了巩固政治合法性，一方面竞相争取一些经济要素(如资本、技术等)，另一方面又对一些要素(如劳动力)的流动设置障碍。在IMF改革问题上，民族国家的利益权衡始终是一个核心要素。美国既不会轻易放弃独享的否决权，也对新兴大国的崛起持疑虑心态；欧洲国家虽然主张强化IMF的合法性基础及相关功能，但不希望以牺牲自身利益为代价。
国家间的民主。漫长的20世纪不仅迎来民族主义的春天，也经历若干次民主化浪潮的洗礼。时至今日，世界上每一个国家都不得不以民主政体作为组织政权的形式，所以阿玛蒂亚森认为“民主的兴起是20世纪最重要的发展”。民主并不仅限于民族国家内部，国家间的民主也是重要形式之一。如果一个国际组织难以保障国家问的民主，大国意志往往会主导国际决策。
以IMF的国际金融援助为例，按照布雷顿森林体系设计者的初衷，援助决策应该取决于经济形势发展的实际需要。但从近20多年的实践来看，IMF对深陷危机的国家是否提供帮助，以及帮助的程度往往要以危机对大国利益的影响程度而定。比如，20世纪90年代初期，美国的近邻墨西哥发生金融危机，IMF迅速行动，而在20世纪90年代末，东南亚国家发生金融危机，IMF的行动不仅迟缓，而且附加许多苛刻的政治经济条件。所以，众多发展中国家一直表达国家间的民主平等诉求，希望推动IMF改革，以使IMF的运行能更具公平性。
IMF改革的阻力
作为推动IMF改革的主要动力，三大要素(金融全球化、国家利益、民主诉求)之间有着较为复杂的关系。一方面，三大要素之间的任何两者都不必然对立，另一方面，任何一种改革方案都很难同时兼顾三大要素。在国际金融理论中有一种“开放经济的三元困境”，即一个国家不能同时选择独立的货币政策、固定汇率和资本自由流动。在国际政治经济的治理中也有一种与之相对应的“三元困境”，即对于金融全球化、国家利益和国家间的民主平等，只能“三选二，而难以全选”。这种三元困境也正是阻碍IMF改革的主要因素。
以IMF在面对金融危机时提供短期贷款的决策为例。根据《基金组织协定》规定，IMF的六大宗旨之一就是：在有充分保障的情况下，利用IMF的资源向成员国提供临时贷款，以恢复其信心，并向成员国提供纠正国际收支政策中错漏的建议，避免成员国采取对本国和其他国家经济具破坏性的措施。可见，IMF提供短期贷款的目的是维护国际金融体系的稳定，具体手段是以附加条件向危机国提供流动性援助。
但是，与实行“一国一票”原则的国际组织(比如联合国大会)不同，IMF实行的是加权投票体系。根据规定，每个成员国有250张基本票，然后按成员国所持份额的数量，每10万份特别提款权可增加一票，两者相加，就是成员国总的票数。所以，成员国所持基金份额越大，其票数就越多。
由于历史以及经济发展水平等原因，目前持有IMF基金份额居前几位的国家都是发达国家，包括美国、日本、德国、法国和英国。因而，按照IMF的议事规则，对于危机国提供贷款的决策往往体现发达国家的意志，而合弃了国家间平等的要素，忽视了众多发展中国家的诉求以及实际情况。
如果改革IMF的决策机制，使每个成员国都能平等地参与IMF相关议题的讨论，又会面临议事效率低下以至难以推行危机管理措施的难题。在组织治理的实践中，代表成员的广泛性和议事效率之间始终是一对矛盾。更广泛和平等的参与可以增强国际组织的合法性，但经常性的议而不决又会降低该组织的有效性。作为肩负稳定国际金融体系职责的IMF，如果面对危机行动迟缓，不仅会激起更强大的质疑声，而且可能使国际金融市场的发展陷入困境。
如果设计一种决策机制能够兼顾合法性与有效性，使IMF的议程既能充分容纳成员国的民主平等诉求，又能切实担负起稳定国际金融体系的职责，将会使成员国在国际责任和国家利益之间面临艰难选择。
由于IMF提供危机贷款的能力受限于资金总额，而IMF的资金主要来自成员国加入基金组织时认缴的份额(或资本金)，或来自定期检查后成员国缴纳的增资份额。虽然所有成员国都希望在保障国家利益的前提下维护国际金融体系的稳定，但份额不同的成员国对于国际危机贷款的激励会有所差异。
打个比方，如果在20世纪90年代末东南亚国家发生金融危机时，IMF实行了上述决策机制并决定迅速提供短期贷款，包括美国在内的一些发达国家政府势必会面临巨大的国内压力，认为IMF有“慷他人之慨”的嫌疑。在民族国家体系中，福利的享受和权利的实现受到国家界限的无情阻隔。美国民主理论的主要代表人物罗伯特达尔曾写到： “尽管有一些内在的限制，但当我们根据民主理想来判断的时候，在可以预见的将来，民族国家将成为相对民主化的政府形式生存的最大政治单位”。所以，如果不能处理好份额与成员国平等参与之间的关系，改革IMF决策机制的方案断难实行。
中国切忌激进立场
在此次有关IMF改革的讨论中，中国的声音格外引人注目，这是中国经济社会快速发展所必然引发的效应。但是在万众瞩目之时，中国更应该保持清醒，毕竟尚处于发展的初期阶段，而且国际社会已经出现将国际金融危机的责任推卸给中国并以此借题发挥大肆渲染的声音。古语有言，“凡事预则立，不预则废”。如果没有经过通盘考虑形成中国参与IMF改革的战略思路，中国将不仅不能分享改革的收益，还极有可能担负较大的 改革成本。此类事例在历史上并不鲜见，在此仅以法国在20世纪60年代的经历做一对照，以期为中国的战略谋划提供借鉴。
20世纪60年代初，当美国在战后首次出现较大规模的国际收支赤字时，正处于经济上升时期的法国成为批评美国以及要求改革国际金融体系的领导者。
起初，法国的主要诉求是不赞成增加国际流动性，要求美英两个国际储备货币发行国采取紧缩型国内政策以恢复国际收支平衡，并且提出增强贷款国的决策参与权和监督权力。这些提议得到包括荷兰和比利时等欧洲国家的支持，并且实质性地扩大了法国在IMF决策机制中的权力。
1964年，法国提出用“混合储备单元”替代美元作为国际储备通货的改革设想。在一次著名的记者招待会上，法国当时的总统戴高乐提出反对美元霸权、回到金本位制的建议。为此，法国不惜采取外交孤立的立场，退出有关国际货币问题的对话。但是，在短短几年里，法国就从“国际货币体系的保护者”沦落为“国际货币问题的被忽视者”。在关于启动特别提款权的国际对话中，虽然法国采取退出黄金总库的激进举措，也未能获得其他成员国的响应。
法国为什么会失败?首先，国内政治危机迫使法国当局不得不改革在国际金融体系改革问题上的强硬立场。1968年5月，法国爆发大规模的学生骚乱，并引发严重的国内政治危机。 “五月风暴”发生的根本原因在于战后的法国虽然取得经济高速增长的成就，但由于未能处理好财富分配问题，日益扩大的贫富差距、地区差距和行业差距激化了长期积累的经济社会矛盾。由于政治社会动荡不安，国际资本纷纷逃离法国，在短短三个月里，法国70亿美元的黄金和外汇储备流失了40％。为了稳定国内局势，法国不得不向IMF申请紧急贷款，这种局面使法国当局难以维持之前强硬的改革立场。
其次，经济实力不济是法国失败的基本原因。虽然经历了十多年的快速发展，但法国的经济实力并未强大到足以领导改造国际金融体系的程度。这种实力既体现在总量方面，也反映在结构方面。法国不仅全面落后于美国，而且在生产力上比德国和日本都更弱，在对外贸易方面比德国和英国都更少。在经济快速增长但实力尚未足够强大时，主导国际金融体系的美国可以允许法国分享一些联系性权力，比如扩大在IMF决策机制中的影响力，但绝不会容忍挑战其结构性权力，比如改变美元的国际储备通货地位。
再次，外交策略失当也是法国失败的重要原因。一方面，戴高乐的言论给有关国际货币体系的讨论染上了尖锐的意识形态色彩，相比而言，美国采取了更富有弹性也更切合实际的立场。尤其是动则以威胁退出来表明改革立场，不仅不能争取到支持者，反而使自己陷入尴尬。另一方面，法国当局提出的改革建议不仅将金本位制理想化，而且忽视了两次世界大战后国际政治经济形势发生的巨大变迁，比如民族国家体系的形成和民主化运动。
从文化传统角度看，中国不可能采取法国的激进立场，但法国的遭遇给当下的中国提供了有益启示。
首先，寻找推进改革的合法性基础。改革IMF的决策机制，既不是为了刻意挤压某些国家的份额和投票权，也不是为了刻意抬举某些国家，而应该探索一种能自动调整的份额分配机制，使成员国都能接受和认可分配结果。这是贯彻国家间民主平等的理念，既有助于形成共识，扩大改革建议的支持力量，也有利于保持IMF的活力。潮涨潮落，每个国家或区域都有快速发展的可能。如果国际交往能始终坚持国家间的平等，世界将从动态调整中收获发展与进步，而不是战争与仇恨。
其次，支持并加强IMF。应该认识到，IMF在促进世界经济健康发展方面具有不可替代的地位。尤其在金融自由化浪潮不断推高的时代，国际游资的规模不断膨胀，破坏性影响也越来越大，国际金融体系的稳定风险时刻存在。所以，IMF的功能不仅不能削弱，反而应该加强。但是，对于IMF的职责和功能应该有一个较为清晰的预期。比如在风险管理方面，应该强调其危机预警功能，而不是在危机发生后通过附加苛刻的条件提供短期贷款。比如在监督方面，应该突出其体系性风险防范功能，而不是局限于对国别政策的监督。比如在回应性方面，应该强化其国际磋商职能，而不至于沦为某些主要国家的政治工具。
再次，扎实推进区域金融合作，坚持有所为和有所不为的原则。法国在经历20世纪60年代的挫折后，痛定思痛，决心摆脱雅克·吕埃夫(Jacques Rueff)的激进主义，转而支持让莫耐(Jean Monnet)的区域主义。通过区域政治经济合作，欧洲逐渐缓解了对美国金融霸权的依赖。对中国而言，在积极参与IMF改革的讨论时，既不能因为某些国家推诿责任的言行而裹足不前，也不能因为国际吹捧而忘乎所以。一方面，对于超主权储备货币的构想应该立足长远，要知道“欲速则不达”，另一方面，通过扎实推进区域金融合作逐步减少对美国金融市场的依赖。
最后，妥善解决好国内经济社会问题是重中之重。与法国在20世纪60年代的情形有些类似，中国目前的经济社会矛盾也有愈益激化的危险。一方面，不断拉大的收入分配差距正在侵蚀着社会的凝聚力和稳定性，另一方面，虽然“转变发展方式”的政策论调已经提出20多年，但经济结构依然非常脆弱，既缺乏弹性也缺乏可持续性，尤其是金融市场。如果这些问题不能有效破解，中国很难在IMF改革进程中展现特有的智慧与活力。