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【内容摘要】：农村宅基地问题，关乎广大农民的切身利益，搞好农村宅基地管理，对促进农村社会稳定和经济可持续发展，具有重要意义。文章针对枞阳县的农村宅基地现状，进行了有益的探索。
【关键词】：枞阳县 宅基地 流转 规划
一、基本情况
枞阳县地处安徽省西南部，长江北岸，县域总面积为1808平方公里。共辖22个乡镇20个居委会，238个行政村，7766个村民组，6个农、林、茶、渔场和1个国营苗圃。全县有25万户，96.4万人。?
二、存在问题
随着社会主义市场经济体制的建立、城镇化建设速度的加快，现行的农村宅基地管理制度已经不能适应新形势的需要，主要是体现在：
一是占建设用地比重高。2014年，枞阳县建设用地总面积28539.7公顷，其中居住用地19452.3公顷，占土地总面积10.4%，占建设用地68.2%。其中农村居民点（包括村庄内林地、坟地等）19272.3公顷，占建设用地总面积的67.5%，实际上户均达到0.4亩多。作为农业大县，农村居民点占地规模偏大。
二是宅基地规划滞后性。枞阳县农村建房高峰在上个世纪80年代末和90年代初，那时村庄布局基本形成。之后又编制了村庄建设规划，规划明显滞后。近年来，国家提出了建设社会主义新农村，因地制宜，不提倡大拆大建，受财力的限制，只是改变了少数村容村貌，实质上并未改变原有的村庄布局。
三是宅基地利用效率低下。随着城镇化进程的加快，在农村常居人口越来越少；另外在宅基地选址上，由村庄内集中居住向村庄外延扩展，由交通不便的区域向交通干道附近集中迁移，往往把通往村庄内道路“堵死”，从而迫使村庄内的人移居到交通方便的地方，在原有宅基地并未退出的情况下，导致了村庄规模向周边不断扩大，而村庄内占而不用老宅基地闲置现象突出，逐渐形成了“空心村”。
四是宅基地管理流于形式。近年来，由于国家实施了惠农政策，取消了相关税费，确实减轻了农民的负担。但是有些干部群众片面理解，误认为现在建房放开不管，无需申报和审批。镇村在宅基地管理上现在没有利益可图，无形中放松了宅基地管理。基层国土部门受人员少，经费紧张的制约，“三到场”流于形式，宅基地管理处于“真空”状态。
三、原因解析
一是宅基地规定不细化。农村宅基地的管理规定散见于土地法律法规的个别条文、规范性文件和相关政策之中，没有进一步细化，也没有专门的宅基地法律、法规、规章或者更详细的实施细则，缺乏系统性和可操作性。
二是宅基地规划不衔接。新一轮土地利用总体规划编制时，受耕地保有量等指标约束，弹性空间较小，没有预留足够的宅基地预留区，无法满足新时期对农村宅基地管理的需求，导致村庄集镇建设规划与土地利用总体规划相互“打架”。
三是宅基地管理重视不够。现阶段土地管理的重点放在土地征收、收储、出让等方面，忽视了对农村宅基地管理。由于县级政府将有限的“农转用”指标用于城镇建设和工业园区建设，难以保障村民建房占用农用地审批。
四是宅基地流转机制有障碍。法律和政策限制宅基地流转，特别是禁止城镇居民购买农村宅基地，实际上农村有大量存量闲置宅基地得不到有效地流转。同时禁止通过宅基地抵押，难以使农民获得生产和再生产融资，也制约了农业生产的发展和农村经济的壮大。
四、改革方向
（一）强化宅基地监督管理制度，促进节约集约用地。加强农村宅基地管理，必须坚持规划先行、贯彻节约集约优先的原则，明晰规划在宅基地管理中的地位和作用，进一步细化和量化各个地区的宅基地控制标准，确立宅基地转让条件、继承方式、收回情形的监管，规范设立、变更及注销登记的程序，落实批后监督的措施和手段，强化宅基地的动态监管和权利保护。
（二）必须坚持以人为本的理念，以便民服务为准则。对农户符合建房条件的，可一次申请，经批准后按照不动产条例的规定予以依法登记颁证。同时把农村宅基地管理与土地经营承包权结合起来，统一调配农村宅基地。
（三）明确基层国土部门的法律地位，充分发挥其前沿阵地作用。随着国土资源管理体制改革深入，在农村宅基地管理中，必须重视国土资源所（分局）建设，赋予其依法行政职能（包括强制拆除违法违章建筑行为的执行权），为其发挥管理作用提供法律与政策支撑。
（四）以推进村民自治为着力点，发挥集体经济组织在宅基地管理中的作用。枞阳县农村土地所有权主体绝大多数是村民小组，要充分体现其在宅基地管理主体地位。村民委员会作为自治组织，既要发挥宅基地的自治管理职能，又要防止越权行使村民小组的宅基地处置权。枞阳县行政村平均有30个村民小组，村民小组宅基地分配权若有整个行政村来行使，既不符合物权本质要求，其他村民小组不了解情况，行使决定权显然也不符合实际。
五、改革途径
一是建立农村宅基地规划制度。明确农村宅基地规划的内容和法律地位，运用规划来服务农村宅基地管理。业经批准的农村宅基地规划作为审批农村宅基地的依据，充分发挥规划的“龙头”作用。
二是建立农民联户建房用地制度。鼓励农民集中居住，应当允许在符合条件的集体建设用地上进行联户建设，优先考虑交通不便和生产、生活不便区域的农户。建立联户建房使用农村集体建设用地的制度，明确联户建设的条件和范围，规范建设农民住宅小区的用地及办理宅基地使用权证的程序等。
三是建立宅基地占用农用地转用保障制度。每年在办理农用地转为建设用地指标时，县级政府计提一定比例（5%以内）指标专项用于农村建房。为避免其他项目挤占每年有限的“农转用”指标，应该将该指标单列，以解决符合规划申请宅基地，但无农转用计划造成无法批准的实际问题。
四是建立宅基地退出机制。在宅基地管理中，要充分利用市场机制，采取约束性退出、政府组织退出和自愿退出等多种方式，运用经济、行政、法律等多种手段，多管齐下，积极盘活闲置宅基地，避免城乡建设用地双增加。
【关键词】：枞阳县 宅基地 流转 规划
一、基本情况
枞阳县地处安徽省西南部，长江北岸，县域总面积为1808平方公里。共辖22个乡镇20个居委会，238个行政村，7766个村民组，6个农、林、茶、渔场和1个国营苗圃。全县有25万户，96.4万人。?
二、存在问题
随着社会主义市场经济体制的建立、城镇化建设速度的加快，现行的农村宅基地管理制度已经不能适应新形势的需要，主要是体现在：
一是占建设用地比重高。2014年，枞阳县建设用地总面积28539.7公顷，其中居住用地19452.3公顷，占土地总面积10.4%，占建设用地68.2%。其中农村居民点（包括村庄内林地、坟地等）19272.3公顷，占建设用地总面积的67.5%，实际上户均达到0.4亩多。作为农业大县，农村居民点占地规模偏大。
二是宅基地规划滞后性。枞阳县农村建房高峰在上个世纪80年代末和90年代初，那时村庄布局基本形成。之后又编制了村庄建设规划，规划明显滞后。近年来，国家提出了建设社会主义新农村，因地制宜，不提倡大拆大建，受财力的限制，只是改变了少数村容村貌，实质上并未改变原有的村庄布局。
三是宅基地利用效率低下。随着城镇化进程的加快，在农村常居人口越来越少；另外在宅基地选址上，由村庄内集中居住向村庄外延扩展，由交通不便的区域向交通干道附近集中迁移，往往把通往村庄内道路“堵死”，从而迫使村庄内的人移居到交通方便的地方，在原有宅基地并未退出的情况下，导致了村庄规模向周边不断扩大，而村庄内占而不用老宅基地闲置现象突出，逐渐形成了“空心村”。
四是宅基地管理流于形式。近年来，由于国家实施了惠农政策，取消了相关税费，确实减轻了农民的负担。但是有些干部群众片面理解，误认为现在建房放开不管，无需申报和审批。镇村在宅基地管理上现在没有利益可图，无形中放松了宅基地管理。基层国土部门受人员少，经费紧张的制约，“三到场”流于形式，宅基地管理处于“真空”状态。
三、原因解析
一是宅基地规定不细化。农村宅基地的管理规定散见于土地法律法规的个别条文、规范性文件和相关政策之中，没有进一步细化，也没有专门的宅基地法律、法规、规章或者更详细的实施细则，缺乏系统性和可操作性。
二是宅基地规划不衔接。新一轮土地利用总体规划编制时，受耕地保有量等指标约束，弹性空间较小，没有预留足够的宅基地预留区，无法满足新时期对农村宅基地管理的需求，导致村庄集镇建设规划与土地利用总体规划相互“打架”。
三是宅基地管理重视不够。现阶段土地管理的重点放在土地征收、收储、出让等方面，忽视了对农村宅基地管理。由于县级政府将有限的“农转用”指标用于城镇建设和工业园区建设，难以保障村民建房占用农用地审批。
四是宅基地流转机制有障碍。法律和政策限制宅基地流转，特别是禁止城镇居民购买农村宅基地，实际上农村有大量存量闲置宅基地得不到有效地流转。同时禁止通过宅基地抵押，难以使农民获得生产和再生产融资，也制约了农业生产的发展和农村经济的壮大。
四、改革方向
（一）强化宅基地监督管理制度，促进节约集约用地。加强农村宅基地管理，必须坚持规划先行、贯彻节约集约优先的原则，明晰规划在宅基地管理中的地位和作用，进一步细化和量化各个地区的宅基地控制标准，确立宅基地转让条件、继承方式、收回情形的监管，规范设立、变更及注销登记的程序，落实批后监督的措施和手段，强化宅基地的动态监管和权利保护。
（二）必须坚持以人为本的理念，以便民服务为准则。对农户符合建房条件的，可一次申请，经批准后按照不动产条例的规定予以依法登记颁证。同时把农村宅基地管理与土地经营承包权结合起来，统一调配农村宅基地。
（三）明确基层国土部门的法律地位，充分发挥其前沿阵地作用。随着国土资源管理体制改革深入，在农村宅基地管理中，必须重视国土资源所（分局）建设，赋予其依法行政职能（包括强制拆除违法违章建筑行为的执行权），为其发挥管理作用提供法律与政策支撑。
（四）以推进村民自治为着力点，发挥集体经济组织在宅基地管理中的作用。枞阳县农村土地所有权主体绝大多数是村民小组，要充分体现其在宅基地管理主体地位。村民委员会作为自治组织，既要发挥宅基地的自治管理职能，又要防止越权行使村民小组的宅基地处置权。枞阳县行政村平均有30个村民小组，村民小组宅基地分配权若有整个行政村来行使，既不符合物权本质要求，其他村民小组不了解情况，行使决定权显然也不符合实际。
五、改革途径
一是建立农村宅基地规划制度。明确农村宅基地规划的内容和法律地位，运用规划来服务农村宅基地管理。业经批准的农村宅基地规划作为审批农村宅基地的依据，充分发挥规划的“龙头”作用。
二是建立农民联户建房用地制度。鼓励农民集中居住，应当允许在符合条件的集体建设用地上进行联户建设，优先考虑交通不便和生产、生活不便区域的农户。建立联户建房使用农村集体建设用地的制度，明确联户建设的条件和范围，规范建设农民住宅小区的用地及办理宅基地使用权证的程序等。
三是建立宅基地占用农用地转用保障制度。每年在办理农用地转为建设用地指标时，县级政府计提一定比例（5%以内）指标专项用于农村建房。为避免其他项目挤占每年有限的“农转用”指标，应该将该指标单列，以解决符合规划申请宅基地，但无农转用计划造成无法批准的实际问题。
四是建立宅基地退出机制。在宅基地管理中，要充分利用市场机制，采取约束性退出、政府组织退出和自愿退出等多种方式，运用经济、行政、法律等多种手段，多管齐下，积极盘活闲置宅基地，避免城乡建设用地双增加。