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【摘 要】立法缺陷是当前流浪未成年人救助问题产生的重要原因，因此本文认为应以转变立法理念和加快完善《社会救助法》、《流浪未成年人救助管理条例》立法工作两方面为重点完善中国流浪未成年人救助的相关立法。
【关键词】未成年人；救助；相关立法
自中国共产党的十八大以来，中国的社会改革进入一个全新的、深层次的阶段。正是从此时开始，随着经济的增长与社会的进步，经济、社会发展不平衡加剧，社会矛盾日益尖锐，其中较突出的就是流浪未成年人问题。自2003年《城市无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的颁布施行起，国家也在密切关注流浪未成年人这一社会问题，着力解决这一影响未成年人自身生存、发展，社会安定、和谐，国家长治久安的问题。但十年过去了，相关立法工作进行所带来的社会效益和解决该问题的效果并不明显。本文就是对当前流浪未成年人现状产生的立法缺陷及相应的完善举措所进行的分析、讨论。
一、我国目前流浪未成年人基本情况分析
根据中国政府的官方界定，所谓流浪未成年人，是指年龄在 18 周岁以下，离开家庭或监护人，流落于社会超过 24 小时，造成基本生存条件失去可靠保障而陷于困境中的少年儿童。在这里，流浪儿童和流浪未成年人属于同一概念。
以下是J市流浪未成年人保护中心2014年度的统计数据：
综合以上的数据及分析结论，可以看出，中国目前的流浪未成年人救助保护工作难度大，救助工作效率不高，成效不显著。这一现状的出现，既有社会经济发展不平衡的原因，也有流浪未成年人自身身心发展和家庭的原因。但对于法治国家来说，根本上是由于当前国家相关立法的立法理念滞后、立法技术不成熟、相关的专门性立法缺位所致。
二、我国流浪未成年人保护立法的缺陷
（一）社会法层面
社会法立法的目的之一是通过保护社会弱势群体生存、发展的权益，维护社会边缘群体必要的物质与非物质生活资本，使之确有向上流动的发展机会，从而使社会阶层相互灵活地上下流动，使社会成为“有源之水”，尽可能地缩小由激烈社会资源竞争带来的社会矛盾，保证社会稳定、有序地发展。但社会法立法的本质却是通过平衡社会资源分配，保证所有人——尤其是社会弱势群体（如本文中的流浪未成年人）的生存合乎人的尊严，使人获得真正的解放，维护和保证社会的和谐发展只是在实现这一立法本质过程中必然的路径选择而已。社会法是现代法律部门中对现代国家、现代法律公平正义追求的最突出体现。因此社会法虽然冠以“社会”二字，其实质上的落脚点却在于人（或者说是公民）。受制于我国当前落后的社会法立法理念，一方面，中国的社会法在指导思想上对社会弱势群体的救助、保护存在偏差，政府公权力依然将对弱者的保护视为基于维护社会稳定或人道主义精神（尤其是前者）而对其施与的恩赐或施舍；另一方面，仅仅从维护社会稳定出发的社会法，只有在基于迫切现实社会需要时才会做出立法上的回应，“头痛医头，脚痛医脚”，被动立法泛滥。只有真正的从人出发，从社会弱势群体的利益出发，转变立法理念，才能从社会法层面切实维护弱势群体利益，达到维护社会稳定，保证社会安定有序发展的目的。
（二）行政法层面
形式上看，国家在行政法层面对流浪未成年人救助的规定似乎很全面，但依然存在严重不足。首先，保护流浪未成年人权益的专门立法缺失。虽然有众多相关行政法规、部门规章对流浪未成年人救助加以规定，但我国对流浪未成年人的立法多是以流浪未成年人的管理为出发点和归宿，没有认识到流浪未成年人在法律上的主体价值，忽视流浪未成年人这一特殊法律主体在权利上的保护。因而导致流浪未成年人救助专门立法缺失。其次，相关立法的层次较低，内容较单一，可操作性不强。再次，相关立法虽多，但规定较分散，仅仅对某个政府部门、社会组织救助流浪未成年人加以指导，没有综合性地形成国家公权力与社会协作对流浪未成年人的保护。如《城市无着的流浪乞讨人员救助管理办法》虽然规定了民政、公安、卫生、城管、交通等政府部门救助流浪未成年人的相应职责，但没有从立法上让各部门在流浪未成年人救助中协同一致、合作解决问题，导致部门间出现公权力滥用、重复救助甚至相互推诿的问题。第四，相关立法没有有效地利用社会资本能动解决流浪未成年人问题。虽然在《社会救助暂行办法》（征求意见稿，下称办法）中对社会力量参与弱势群体救助作了专门规定（《办法》第五条、第七条、第五十二条至第五十六条），但指导性、操作性不强，对于具体如何利用社会力量、民间资本解决救助问题没有明晰的指引。如《办法》第五十六条规定，社会救助管理部门及相关机构应当建立社会力量参与社会救助的机制和管道，提供社会救助项目、需求信息，为社会力量参与社会救助创造条件、提供便利。但对于相关机制和管道的相应制度设计缺乏较具体、明晰的规定，对于社会力量、民间资本如何具体利用相关机制、管道参与社会救助没有明确的指导，在实际工作中的指导性意义不大。
三、对于完善我国流浪未成年人救助立法的思考
从上文可以看出，我国目前在流浪未成年人救助立法领域存在的问题较多，立法理念、立法技术以及相关制度设计不成熟，具体而言可以在下列几个方面完善：
（一）转变救助立法理念
我国目前流浪未成年人救助的立法理念，不论在社会法层面还是行政法层面，都是以维护社会稳定，保障社会安定、有序发展为出发点和归宿。在这一理念指导下，国家没有将从家庭、社会层面解决未成年人流浪作为救助的终点，势必导致“治标不治本”；国家只在这一社会现象的某一方面现实不良影响较突出时才会作出相应的立法回应，“头痛医头，脚痛医脚”，相关立法被动、滞后。转变立法理念所要求的，是将立法的出发点、落脚点切实转变到流浪未成年人这一特殊社会群体身上，使其在生存、发展的可能性上真正与社会其他成员（或“公民”）实现平等，贯彻现代国家、现代法律公平正义的理念，而非仅实现社会安定、有序发展。换言之，就是要求将流浪未成年人真正视为法律上的权利主体，而非国家公权力施救的客体。法律上一切有关流浪未成年人的行为、规定，都要根本维护未成年人的法定权益，充分尊重未成年人表达自身利益诉求的能力与权利。 （二）在立法上整合社会、政府资源，形成联动有效的救助机制
一方面，对政府部门而言，立法上要形成总括性的、能够具体指导各个政府部门合作救助、对各政府部门合作救助有现实操作性的法律规范。从当前的具体救助情况看，由于立法技术上的不成熟，各个政府部门在流浪未成年人救助问题上多是“你搭你的台，我唱我的戏”，造成公权力滥用、重复救助甚至相互推诿。很多时候政府部门在救助工作上确实下了功夫，但效果却不尽如人意。只有立法上对政府部门救助职能具体是什么、各部门如何在具体救助工作中运用公权力、如何具体做到联动、配合施救作出总括性的规定，才能从根本上解决国家公权力在救助问题上“吃亏不讨好”的问题。
另一方面，对政府与社会力量而言，立法上要着力完善社会力量参与机制。当前对于如何有效利用社会力量、民间资本解决流浪未成年人救助问题，我国立法技术尚不成熟，这一领域的法律规范较为粗略、笼统，在具体工作中的指导性、可操作性较弱。在当今市场经济大环境下，特别是在中国共产党十八届三中全会要求坚定推进社会主义市场经济深化改革后，如果依然坚持流浪未成年人救助工作以国家、政府责任为主，不能有效地让社会资本进入这一领域，我国当前的救助工作效率低下、成效不显著的现状将不能根本性转变。具体而言，对社会力量参与救助的准入机制，政府部门辅助社会力量参与救助的具体机制，公权利对社会力量具体救助的管理机制、奖惩机制，在立法上要进一步健全化、明晰化。
（三）在立法上从源头预防流浪未成年人产生
流浪未成年人问题产生的原因较复杂，总体来说有家庭因素，社会经济因素，未成年人自身受教育和自身人格、心理发展因素。一部分未成年人在外流浪是因为父母离异，无人看管，或父母因身体原因（如重大疾病）、经济原因丧失抚养能力，或父母去世且其他监护人不能及时尽到抚养义务等因素造成的；一部分是未成年人所在地区经济条件差，未成年人因基本生活得不到保障而流浪在外；另一部分则是未成年人受教育程度低，自身人格、心理发育不健全，对家庭、社会缺乏依赖感、归属感、安全感所致。要在立法上解决这一现象产生的源头问题，需要综合完善宪法、社会法、行政法的立法工作。其一，立法上对困难家庭适度倾斜，尤其是解决困难家庭的经济问题，使未成年人“幼有所长”，在成长阶段能够感受家庭的温暖；其二，立法上对欠发达地区适度倾斜，从提振当地经济发展和完善当地未成年人救助设施、机构安排、资源配置两方面着手，使未成年人的生存、发展权益得到切实保护；其三，立法上转变观念，不能仅仅关注未成年人的生存权、受教育权，而要全方位立足于未成年人身心的健康发展，现阶段尤其要关注其心理健康，加强对其的心理辅导、性格培养，从根本上防治未成年人重复流浪。只有从这三个源头上解决问题，当前我国流浪未成年人的问题才能得到根治。
（四）当务之急，是尽快出台《社会救助法》、《流浪未成年人救助管理条例》
我国目前对于流浪未成年人救助的法律虽然数量较多，但始终缺乏专门立法。另外，现有关于流浪未成年人救助的立法位阶较低，内容较单一，可操作性不强。这一方面的法律多是部门规章、地方政府性规章和规范性文件，没有一部关于社会救助特别是流浪未成年人救助的人大法律或国务院法规；内容上较单一，仅仅关注未成年人的生存权、发展权；相关规定较分散，对于具体救助工作的展开欠缺指导性。流浪未成年人救助专门性法律的缺位，根本地制约了救助工作的展开。当前转变我国流浪未成年人救助现状的关键在于加强专门立法工作，通过专门性法律的出台，进一步明晰具体救助工作、救助管理工作的方式、机制、渠道，为加强救助工作、从根本上改善现状提供专门性的法律支撑。
作者简介：张乔萌（1990.9-），男，满族，湖北荆州人，长江大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：马克思主义法治理论与中国法制建设。
参考文献：
[1]杨慧，许永霞.流浪儿童的社会工作与社会救助：超越与融合[D].华东理工大学学报（社科版），2015.1
[2]安锦.政府责任视角下流浪儿童社会救助机制的构建与完善[D].理论导刊，2014.12
【关键词】未成年人；救助；相关立法
自中国共产党的十八大以来，中国的社会改革进入一个全新的、深层次的阶段。正是从此时开始，随着经济的增长与社会的进步，经济、社会发展不平衡加剧，社会矛盾日益尖锐，其中较突出的就是流浪未成年人问题。自2003年《城市无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的颁布施行起，国家也在密切关注流浪未成年人这一社会问题，着力解决这一影响未成年人自身生存、发展，社会安定、和谐，国家长治久安的问题。但十年过去了，相关立法工作进行所带来的社会效益和解决该问题的效果并不明显。本文就是对当前流浪未成年人现状产生的立法缺陷及相应的完善举措所进行的分析、讨论。
一、我国目前流浪未成年人基本情况分析
根据中国政府的官方界定，所谓流浪未成年人，是指年龄在 18 周岁以下，离开家庭或监护人，流落于社会超过 24 小时，造成基本生存条件失去可靠保障而陷于困境中的少年儿童。在这里，流浪儿童和流浪未成年人属于同一概念。
以下是J市流浪未成年人保护中心2014年度的统计数据：
综合以上的数据及分析结论，可以看出，中国目前的流浪未成年人救助保护工作难度大，救助工作效率不高，成效不显著。这一现状的出现，既有社会经济发展不平衡的原因，也有流浪未成年人自身身心发展和家庭的原因。但对于法治国家来说，根本上是由于当前国家相关立法的立法理念滞后、立法技术不成熟、相关的专门性立法缺位所致。
二、我国流浪未成年人保护立法的缺陷
（一）社会法层面
社会法立法的目的之一是通过保护社会弱势群体生存、发展的权益，维护社会边缘群体必要的物质与非物质生活资本，使之确有向上流动的发展机会，从而使社会阶层相互灵活地上下流动，使社会成为“有源之水”，尽可能地缩小由激烈社会资源竞争带来的社会矛盾，保证社会稳定、有序地发展。但社会法立法的本质却是通过平衡社会资源分配，保证所有人——尤其是社会弱势群体（如本文中的流浪未成年人）的生存合乎人的尊严，使人获得真正的解放，维护和保证社会的和谐发展只是在实现这一立法本质过程中必然的路径选择而已。社会法是现代法律部门中对现代国家、现代法律公平正义追求的最突出体现。因此社会法虽然冠以“社会”二字，其实质上的落脚点却在于人（或者说是公民）。受制于我国当前落后的社会法立法理念，一方面，中国的社会法在指导思想上对社会弱势群体的救助、保护存在偏差，政府公权力依然将对弱者的保护视为基于维护社会稳定或人道主义精神（尤其是前者）而对其施与的恩赐或施舍；另一方面，仅仅从维护社会稳定出发的社会法，只有在基于迫切现实社会需要时才会做出立法上的回应，“头痛医头，脚痛医脚”，被动立法泛滥。只有真正的从人出发，从社会弱势群体的利益出发，转变立法理念，才能从社会法层面切实维护弱势群体利益，达到维护社会稳定，保证社会安定有序发展的目的。
（二）行政法层面
形式上看，国家在行政法层面对流浪未成年人救助的规定似乎很全面，但依然存在严重不足。首先，保护流浪未成年人权益的专门立法缺失。虽然有众多相关行政法规、部门规章对流浪未成年人救助加以规定，但我国对流浪未成年人的立法多是以流浪未成年人的管理为出发点和归宿，没有认识到流浪未成年人在法律上的主体价值，忽视流浪未成年人这一特殊法律主体在权利上的保护。因而导致流浪未成年人救助专门立法缺失。其次，相关立法的层次较低，内容较单一，可操作性不强。再次，相关立法虽多，但规定较分散，仅仅对某个政府部门、社会组织救助流浪未成年人加以指导，没有综合性地形成国家公权力与社会协作对流浪未成年人的保护。如《城市无着的流浪乞讨人员救助管理办法》虽然规定了民政、公安、卫生、城管、交通等政府部门救助流浪未成年人的相应职责，但没有从立法上让各部门在流浪未成年人救助中协同一致、合作解决问题，导致部门间出现公权力滥用、重复救助甚至相互推诿的问题。第四，相关立法没有有效地利用社会资本能动解决流浪未成年人问题。虽然在《社会救助暂行办法》（征求意见稿，下称办法）中对社会力量参与弱势群体救助作了专门规定（《办法》第五条、第七条、第五十二条至第五十六条），但指导性、操作性不强，对于具体如何利用社会力量、民间资本解决救助问题没有明晰的指引。如《办法》第五十六条规定，社会救助管理部门及相关机构应当建立社会力量参与社会救助的机制和管道，提供社会救助项目、需求信息，为社会力量参与社会救助创造条件、提供便利。但对于相关机制和管道的相应制度设计缺乏较具体、明晰的规定，对于社会力量、民间资本如何具体利用相关机制、管道参与社会救助没有明确的指导，在实际工作中的指导性意义不大。
三、对于完善我国流浪未成年人救助立法的思考
从上文可以看出，我国目前在流浪未成年人救助立法领域存在的问题较多，立法理念、立法技术以及相关制度设计不成熟，具体而言可以在下列几个方面完善：
（一）转变救助立法理念
我国目前流浪未成年人救助的立法理念，不论在社会法层面还是行政法层面，都是以维护社会稳定，保障社会安定、有序发展为出发点和归宿。在这一理念指导下，国家没有将从家庭、社会层面解决未成年人流浪作为救助的终点，势必导致“治标不治本”；国家只在这一社会现象的某一方面现实不良影响较突出时才会作出相应的立法回应，“头痛医头，脚痛医脚”，相关立法被动、滞后。转变立法理念所要求的，是将立法的出发点、落脚点切实转变到流浪未成年人这一特殊社会群体身上，使其在生存、发展的可能性上真正与社会其他成员（或“公民”）实现平等，贯彻现代国家、现代法律公平正义的理念，而非仅实现社会安定、有序发展。换言之，就是要求将流浪未成年人真正视为法律上的权利主体，而非国家公权力施救的客体。法律上一切有关流浪未成年人的行为、规定，都要根本维护未成年人的法定权益，充分尊重未成年人表达自身利益诉求的能力与权利。 （二）在立法上整合社会、政府资源，形成联动有效的救助机制
一方面，对政府部门而言，立法上要形成总括性的、能够具体指导各个政府部门合作救助、对各政府部门合作救助有现实操作性的法律规范。从当前的具体救助情况看，由于立法技术上的不成熟，各个政府部门在流浪未成年人救助问题上多是“你搭你的台，我唱我的戏”，造成公权力滥用、重复救助甚至相互推诿。很多时候政府部门在救助工作上确实下了功夫，但效果却不尽如人意。只有立法上对政府部门救助职能具体是什么、各部门如何在具体救助工作中运用公权力、如何具体做到联动、配合施救作出总括性的规定，才能从根本上解决国家公权力在救助问题上“吃亏不讨好”的问题。
另一方面，对政府与社会力量而言，立法上要着力完善社会力量参与机制。当前对于如何有效利用社会力量、民间资本解决流浪未成年人救助问题，我国立法技术尚不成熟，这一领域的法律规范较为粗略、笼统，在具体工作中的指导性、可操作性较弱。在当今市场经济大环境下，特别是在中国共产党十八届三中全会要求坚定推进社会主义市场经济深化改革后，如果依然坚持流浪未成年人救助工作以国家、政府责任为主，不能有效地让社会资本进入这一领域，我国当前的救助工作效率低下、成效不显著的现状将不能根本性转变。具体而言，对社会力量参与救助的准入机制，政府部门辅助社会力量参与救助的具体机制，公权利对社会力量具体救助的管理机制、奖惩机制，在立法上要进一步健全化、明晰化。
（三）在立法上从源头预防流浪未成年人产生
流浪未成年人问题产生的原因较复杂，总体来说有家庭因素，社会经济因素，未成年人自身受教育和自身人格、心理发展因素。一部分未成年人在外流浪是因为父母离异，无人看管，或父母因身体原因（如重大疾病）、经济原因丧失抚养能力，或父母去世且其他监护人不能及时尽到抚养义务等因素造成的；一部分是未成年人所在地区经济条件差，未成年人因基本生活得不到保障而流浪在外；另一部分则是未成年人受教育程度低，自身人格、心理发育不健全，对家庭、社会缺乏依赖感、归属感、安全感所致。要在立法上解决这一现象产生的源头问题，需要综合完善宪法、社会法、行政法的立法工作。其一，立法上对困难家庭适度倾斜，尤其是解决困难家庭的经济问题，使未成年人“幼有所长”，在成长阶段能够感受家庭的温暖；其二，立法上对欠发达地区适度倾斜，从提振当地经济发展和完善当地未成年人救助设施、机构安排、资源配置两方面着手，使未成年人的生存、发展权益得到切实保护；其三，立法上转变观念，不能仅仅关注未成年人的生存权、受教育权，而要全方位立足于未成年人身心的健康发展，现阶段尤其要关注其心理健康，加强对其的心理辅导、性格培养，从根本上防治未成年人重复流浪。只有从这三个源头上解决问题，当前我国流浪未成年人的问题才能得到根治。
（四）当务之急，是尽快出台《社会救助法》、《流浪未成年人救助管理条例》
我国目前对于流浪未成年人救助的法律虽然数量较多，但始终缺乏专门立法。另外，现有关于流浪未成年人救助的立法位阶较低，内容较单一，可操作性不强。这一方面的法律多是部门规章、地方政府性规章和规范性文件，没有一部关于社会救助特别是流浪未成年人救助的人大法律或国务院法规；内容上较单一，仅仅关注未成年人的生存权、发展权；相关规定较分散，对于具体救助工作的展开欠缺指导性。流浪未成年人救助专门性法律的缺位，根本地制约了救助工作的展开。当前转变我国流浪未成年人救助现状的关键在于加强专门立法工作，通过专门性法律的出台，进一步明晰具体救助工作、救助管理工作的方式、机制、渠道，为加强救助工作、从根本上改善现状提供专门性的法律支撑。
作者简介：张乔萌（1990.9-），男，满族，湖北荆州人，长江大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向：马克思主义法治理论与中国法制建设。
参考文献：
[1]杨慧，许永霞.流浪儿童的社会工作与社会救助：超越与融合[D].华东理工大学学报（社科版），2015.1
[2]安锦.政府责任视角下流浪儿童社会救助机制的构建与完善[D].理论导刊，2014.12