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【摘 要】 央行作为国家金融管理部门，履行制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等职责。在其内部探索开展绩效审计，对央行落实科学发展观、高效履职和提高内部管理效益具有积极的推动作用。本文在分析央行开展绩效审计必要性的基础上，针对绩效审计开展的难点，结合央行实际提出了有效开展绩效审计的几点建议。
【关键词】 绩效审计；指标；标准
人民银行内审是保健医，对央行各项业务平稳高效运行起着至关重要的作用。内审部门单设十年来，不能在原来基础上重复进行、踏步前进了，必须顺应世界潮流，向更高层次迈进。绩效审计是促使政府相关部门深入实践科学发展观，提高公共资源运用效率、加强政府机构管理，保证绩效与发展和谐统一的有效手段，注重效果、效益、效能，目前已成为政府审计的发展方向。顺应审计工作发展潮流并结合央行实际，适时开展央行内部绩效审计，将对央行高效履行职责、提高行政和内部管理效率具有极大的促进作用。
一、人民银行开展绩效审计的必要性
（一）开展绩效审计是央行履行法定职责、深入实践科学发展观的必然要求
发展观与绩效紧密相关，不同的发展观会导致不同的绩效观，不同的政府绩效观也体现着不同的发展观。科学发展必须要正确处理数量和质量、速度和效益的关系。绩效审计是利用审计监督形式反映审计对象科学履职情况的利器，也是审计工作本身实践科学发展观的重要形式。人民银行作为我国的中央银行，履行制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等职能。新形势下央行必须关注自身行政行为的价值，树立新的投入产出和成本理念，不断提高管理效益，充分发挥宏观调控职能。那么央行履职是否符合科学发展观要求，如在目前全球金融动荡情况下，应对国际经济形势作出重大调整的货币政策实施效果如何？为金融体系提供流动性支持的充足性如何？现金预测分析的科学性和准确性、现金供应的前瞻性如何？内审部门均可依据绩效审计的方法对此作出客观评价，以督促央行高效履职。因此在此背景下开展内部绩效审计是大势所趋，央行内审工作不应仅作为查错纠弊、业务监督的一种硬性工具，也要成为人民银行提高效益、加强管理的一种刚性手段，利用绩效审计充分发挥“保健医”及“谋士”作用。
（二）开展绩效审计是央行提高内部管理效率，降低行政成本的需要
一方面，减少行政成本将有限的公共资源用于最需要的公共支出上，实现经济社会全面可持续发展。降低行政成本是绩效审计开展的原本之义。央行作为政府行政机关，掌握着巨大的人力和经济资源，依法履行职责的同时，在内部管理过程中一定程度上存在着损失浪费现象，开展绩效审计可以从开支的成本、效益、效果角度来衡量物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性。另一方面，建设高效政府是实现我国可持续发展的关键环节。“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展是不可能实现的”（世界银行发展报告）。开展绩效审计，对央行内部管理效率作出科学评价，有助于促进央行管理效益的提高。
（三）开展人民银行绩效审计也是内部审计转型与发展的需要
随着央行内部控制的不断加强，内控制度日趋完善，业务操作日趋规范，违规现象日趋减少，传统财务审计和合规性审计仅停留在是否合法、合规的层面上，已不能满足央行风险控制、绩效管理的要求。如不寻求转变，人民银行内部审计将越走越窄。内审工作落实科学发展，就必须紧密贴合央行工作实际，加强对央行风险、效益的重点关注，将此作为内审工作转型与发展的切入点，积极推进内部审计由财务审计、合规性审计为主向与绩效审计并重转变，使内审工作更加切合人民银行业务发展的需要。
二、基层人民银行绩效审计开展面临的困难
（一）基层行尚不能正确把握绩效审计的切入点
人民银行属于非盈利机构，履行职责所开展主要业务的绩效在许多情况下是货币表现、货币关系不能概括的，也不是为了取得经济效益，故不容易量化。若开展绩效审计，审计内容多是制度建立健全、岗位设置、业务操作等方面的工作，此类内容很难在数量上进行计算和比较，在价值上进行描述，如何在众多业务中选择具有代表性的业务或部门开展绩效审计是困扰基层行的首要问题。
（二）尚缺乏人民银行绩效审计评价标准
绩效审计评价标准是用于衡量审计对象绩效水平的标准，效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。传统的财务收支审计，评价财务报表表述内容的标准是公认的会计准则。而对绩效审计，除1999年财政部等联合印发的国有资本金效绩评价规则、操作细则可以看成是政府绩效审计的配套法规外，目前尚无绩效审计的具体规定，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用。对央行履行三大法定职责的经济性、效率性和效果性进行审计，其审计评价标准更是缺乏统一的尺度和规范，难以把握。在无标准状态下开展绩效审计，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
（三）没有统一的绩效审计指标体系
对绝大多数行来讲，央行绩效审计刚刚起步，对绩效审计的研究仅限于理论层面，总行也没有对绩效审计的诸多问题进行明确，只有个别内审部门进行了绩效审计的实践，在如何设计绩效审计指标方面，各行只能针对审计对象的绩效情況自行设计一些指标，评价指标的科学性和系统性缺乏保证，导致绩效审计无法深入开展。
三、探索开展人民银行绩效审计的建议
在人民银行内部开展绩效审计是一项系统性工程，要对央行所有业务的履职绩效情况进行审计评价，需要统筹安排，统一规划，制定相关制度规定，完善审计内容、程序等。为此对基层行开展绩效审计提出如下建议：
（一）绩效审计项目的选择方面把握易操作性
科学发展观核心问题就是提高整个社会发展的质量。当前我国审计面对的不仅是违法违规问题，在绩效方面的最大问题是损失浪费，这是审计工作应该重点关注的问题。由于央行内部绩效审计尚未真正开展，在绩效审计项目选择上应该借鉴国内外的经验，由易到难、由重点到一般逐步展开，突出重点资金、重点项目的审计，将有限的资源用在“刀刃”上，并在取得经验的基础上逐步推广到其他领域，以此提高审计质量。可以先从大额支出审计、基建审计、采购审计等流程相对独立、增值效果比较明显的项目入手开展绩效审计。同时审计过程中要正确处理与常规性审计的关系，因为合规是绩效的前提条件，绩效审计的实务往往包含了合规性审计。所以绩效审计应该与常规性审计套作，以整合有限的审计资源。 （二）绩效审计评价标准应体现央行履职特点
建立绩效审计评价标准是个长期的过程，坐等绩效审计评价标准出台再开展绩效审计是行不通的。我们可以从以下几点把握人民银行绩效审计的评价标准：首先，科学发展观虽未对绩效审计给出具体的评价标准，但却指出了评价标准的一般原则，即全面、协调、可持续，这一原则必须是绩效审计评价的基本标准。其次，绩效审计是结果导向的审计，是结果和目标、规划的比较，在此基础上进行分析、评价，并提出改进建议。理论上讲，可供选择的评价标准有国家的方针政策和法律法规等宏观层次标准；历史标准；专业标准；财务标准；还有具体审计项目的业务程序、项目指南、技术标准、管理最佳实务、预期目标等微观性依据等。除此之外，还有专家意见、群众评议等外部标准，这些都可作为评价的标准，实际中要根据具体审计事项灵活把握。但不论采用什么方法确定绩效评价标准，都必须坚持发展的观点，充分考虑人民银行履行中央银行职责的特殊性，以是否有利于充分履行中央银行职责、是否有利于防范重大风险、是否有利于维护人民银行声誉和整体形象，是否有利于打造良好的金融生态环境作为绩效审计评价标准的总体思路。
（三）科学设计人民银行绩效审计评价指标
在设计人民银行绩效审计评价指标体系时，一是注意指标的质量，应保证人民银行各职能部门员工的充分参与，确定对关键的业务环节进行绩效控制，而不是面面俱到对所有操作过程进行控制，确保将最能反映审计对象绩效特征的指标提炼出来，可以将定量指标与定性指标，纵向指标与横向指标、结构指标与整体指标相结合，从而有利于内审人员进行客观分析与判斷，及时有效发现问题并有针对性地提出建议。二是注意指标的数量和权重。指标不宜太多，并要按照科学的方法确定各指标的权重，为对指标进行科学统一的量化打好基础。三是注意指标的差异性，不同的专业应该根据各自特点设计不同的评价指标，不能千篇一律。
（四）审计方式可以从“过程审计”切入
内部审计是一种独立、客观的保证和咨询活动，根植在组织内部，熟悉组织状况，因此内部绩效审计可以在保证客观公正和防止利益冲突的前提下，对某些项目或行政活动，如大额采购、基建、合同签订、信息系统开发等，采取过程介入和实时监督的审计方式，重点关注程序的适当性和信息的充分性，充分发挥内审“增加组织价值和改善组织运营”的职责。过程审计融入了事前审计、事中审计的成分，变事后审查为事前控制，可以在过程中发现业务活动中存在的潜在风险和问题，做到规范管理，防患于未然，更好地体现审计的控制职能，促进人民银行行政管理效益的提高或直接创造效益。
参考文献：
宋常、吴少华：“我国绩效审计理论研究回顾与展望”、《审计研究》、2004（2）
李建新、陈全民：“政府绩效审计环境分析”、《中国审计》、2007（13）
宫军：“我国效益审计现状和特点分析”、《中国内部审计》、2007（9）
李学柔：“学习十七大精神对我国绩效审计定义和概念的思考”、《广东审计》，2008（1）
【关键词】 绩效审计；指标；标准
人民银行内审是保健医，对央行各项业务平稳高效运行起着至关重要的作用。内审部门单设十年来，不能在原来基础上重复进行、踏步前进了，必须顺应世界潮流，向更高层次迈进。绩效审计是促使政府相关部门深入实践科学发展观，提高公共资源运用效率、加强政府机构管理，保证绩效与发展和谐统一的有效手段，注重效果、效益、效能，目前已成为政府审计的发展方向。顺应审计工作发展潮流并结合央行实际，适时开展央行内部绩效审计，将对央行高效履行职责、提高行政和内部管理效率具有极大的促进作用。
一、人民银行开展绩效审计的必要性
（一）开展绩效审计是央行履行法定职责、深入实践科学发展观的必然要求
发展观与绩效紧密相关，不同的发展观会导致不同的绩效观，不同的政府绩效观也体现着不同的发展观。科学发展必须要正确处理数量和质量、速度和效益的关系。绩效审计是利用审计监督形式反映审计对象科学履职情况的利器，也是审计工作本身实践科学发展观的重要形式。人民银行作为我国的中央银行，履行制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等职能。新形势下央行必须关注自身行政行为的价值，树立新的投入产出和成本理念，不断提高管理效益，充分发挥宏观调控职能。那么央行履职是否符合科学发展观要求，如在目前全球金融动荡情况下，应对国际经济形势作出重大调整的货币政策实施效果如何？为金融体系提供流动性支持的充足性如何？现金预测分析的科学性和准确性、现金供应的前瞻性如何？内审部门均可依据绩效审计的方法对此作出客观评价，以督促央行高效履职。因此在此背景下开展内部绩效审计是大势所趋，央行内审工作不应仅作为查错纠弊、业务监督的一种硬性工具，也要成为人民银行提高效益、加强管理的一种刚性手段，利用绩效审计充分发挥“保健医”及“谋士”作用。
（二）开展绩效审计是央行提高内部管理效率，降低行政成本的需要
一方面，减少行政成本将有限的公共资源用于最需要的公共支出上，实现经济社会全面可持续发展。降低行政成本是绩效审计开展的原本之义。央行作为政府行政机关，掌握着巨大的人力和经济资源，依法履行职责的同时，在内部管理过程中一定程度上存在着损失浪费现象，开展绩效审计可以从开支的成本、效益、效果角度来衡量物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性。另一方面，建设高效政府是实现我国可持续发展的关键环节。“没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展是不可能实现的”（世界银行发展报告）。开展绩效审计，对央行内部管理效率作出科学评价，有助于促进央行管理效益的提高。
（三）开展人民银行绩效审计也是内部审计转型与发展的需要
随着央行内部控制的不断加强，内控制度日趋完善，业务操作日趋规范，违规现象日趋减少，传统财务审计和合规性审计仅停留在是否合法、合规的层面上，已不能满足央行风险控制、绩效管理的要求。如不寻求转变，人民银行内部审计将越走越窄。内审工作落实科学发展，就必须紧密贴合央行工作实际，加强对央行风险、效益的重点关注，将此作为内审工作转型与发展的切入点，积极推进内部审计由财务审计、合规性审计为主向与绩效审计并重转变，使内审工作更加切合人民银行业务发展的需要。
二、基层人民银行绩效审计开展面临的困难
（一）基层行尚不能正确把握绩效审计的切入点
人民银行属于非盈利机构，履行职责所开展主要业务的绩效在许多情况下是货币表现、货币关系不能概括的，也不是为了取得经济效益，故不容易量化。若开展绩效审计，审计内容多是制度建立健全、岗位设置、业务操作等方面的工作，此类内容很难在数量上进行计算和比较，在价值上进行描述，如何在众多业务中选择具有代表性的业务或部门开展绩效审计是困扰基层行的首要问题。
（二）尚缺乏人民银行绩效审计评价标准
绩效审计评价标准是用于衡量审计对象绩效水平的标准，效益优劣的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。传统的财务收支审计，评价财务报表表述内容的标准是公认的会计准则。而对绩效审计，除1999年财政部等联合印发的国有资本金效绩评价规则、操作细则可以看成是政府绩效审计的配套法规外，目前尚无绩效审计的具体规定，审计人员还没有一个公认可接受的适用于各种情况的审计标准可供利用。对央行履行三大法定职责的经济性、效率性和效果性进行审计，其审计评价标准更是缺乏统一的尺度和规范，难以把握。在无标准状态下开展绩效审计，无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
（三）没有统一的绩效审计指标体系
对绝大多数行来讲，央行绩效审计刚刚起步，对绩效审计的研究仅限于理论层面，总行也没有对绩效审计的诸多问题进行明确，只有个别内审部门进行了绩效审计的实践，在如何设计绩效审计指标方面，各行只能针对审计对象的绩效情況自行设计一些指标，评价指标的科学性和系统性缺乏保证，导致绩效审计无法深入开展。
三、探索开展人民银行绩效审计的建议
在人民银行内部开展绩效审计是一项系统性工程，要对央行所有业务的履职绩效情况进行审计评价，需要统筹安排，统一规划，制定相关制度规定，完善审计内容、程序等。为此对基层行开展绩效审计提出如下建议：
（一）绩效审计项目的选择方面把握易操作性
科学发展观核心问题就是提高整个社会发展的质量。当前我国审计面对的不仅是违法违规问题，在绩效方面的最大问题是损失浪费，这是审计工作应该重点关注的问题。由于央行内部绩效审计尚未真正开展，在绩效审计项目选择上应该借鉴国内外的经验，由易到难、由重点到一般逐步展开，突出重点资金、重点项目的审计，将有限的资源用在“刀刃”上，并在取得经验的基础上逐步推广到其他领域，以此提高审计质量。可以先从大额支出审计、基建审计、采购审计等流程相对独立、增值效果比较明显的项目入手开展绩效审计。同时审计过程中要正确处理与常规性审计的关系，因为合规是绩效的前提条件，绩效审计的实务往往包含了合规性审计。所以绩效审计应该与常规性审计套作，以整合有限的审计资源。 （二）绩效审计评价标准应体现央行履职特点
建立绩效审计评价标准是个长期的过程，坐等绩效审计评价标准出台再开展绩效审计是行不通的。我们可以从以下几点把握人民银行绩效审计的评价标准：首先，科学发展观虽未对绩效审计给出具体的评价标准，但却指出了评价标准的一般原则，即全面、协调、可持续，这一原则必须是绩效审计评价的基本标准。其次，绩效审计是结果导向的审计，是结果和目标、规划的比较，在此基础上进行分析、评价，并提出改进建议。理论上讲，可供选择的评价标准有国家的方针政策和法律法规等宏观层次标准；历史标准；专业标准；财务标准；还有具体审计项目的业务程序、项目指南、技术标准、管理最佳实务、预期目标等微观性依据等。除此之外，还有专家意见、群众评议等外部标准，这些都可作为评价的标准，实际中要根据具体审计事项灵活把握。但不论采用什么方法确定绩效评价标准，都必须坚持发展的观点，充分考虑人民银行履行中央银行职责的特殊性，以是否有利于充分履行中央银行职责、是否有利于防范重大风险、是否有利于维护人民银行声誉和整体形象，是否有利于打造良好的金融生态环境作为绩效审计评价标准的总体思路。
（三）科学设计人民银行绩效审计评价指标
在设计人民银行绩效审计评价指标体系时，一是注意指标的质量，应保证人民银行各职能部门员工的充分参与，确定对关键的业务环节进行绩效控制，而不是面面俱到对所有操作过程进行控制，确保将最能反映审计对象绩效特征的指标提炼出来，可以将定量指标与定性指标，纵向指标与横向指标、结构指标与整体指标相结合，从而有利于内审人员进行客观分析与判斷，及时有效发现问题并有针对性地提出建议。二是注意指标的数量和权重。指标不宜太多，并要按照科学的方法确定各指标的权重，为对指标进行科学统一的量化打好基础。三是注意指标的差异性，不同的专业应该根据各自特点设计不同的评价指标，不能千篇一律。
（四）审计方式可以从“过程审计”切入
内部审计是一种独立、客观的保证和咨询活动，根植在组织内部，熟悉组织状况，因此内部绩效审计可以在保证客观公正和防止利益冲突的前提下，对某些项目或行政活动，如大额采购、基建、合同签订、信息系统开发等，采取过程介入和实时监督的审计方式，重点关注程序的适当性和信息的充分性，充分发挥内审“增加组织价值和改善组织运营”的职责。过程审计融入了事前审计、事中审计的成分，变事后审查为事前控制，可以在过程中发现业务活动中存在的潜在风险和问题，做到规范管理，防患于未然，更好地体现审计的控制职能，促进人民银行行政管理效益的提高或直接创造效益。
参考文献：
宋常、吴少华：“我国绩效审计理论研究回顾与展望”、《审计研究》、2004（2）
李建新、陈全民：“政府绩效审计环境分析”、《中国审计》、2007（13）
宫军：“我国效益审计现状和特点分析”、《中国内部审计》、2007（9）
李学柔：“学习十七大精神对我国绩效审计定义和概念的思考”、《广东审计》，2008（1）